對《動物檢疫管理辦法》第四十九條的效力性探析

孫志征，張芳榮，李太英，孫德武，祁廣勛，鄢桂華，易先國，余潤霞

（1.河南省信陽市動物衛生監督所，信陽 464000；2.河南省信陽市畜牧工作站，信陽 464000；3.信陽農林學院牧醫工程學院，信陽 464000 ；4.河南省信陽市浉河中學，信陽 464000)

《動物檢疫管理辦法》(2010年第6號)是農業部根據《動物防疫法》制定的部門規章，規章對產地檢疫、屠宰檢疫、檢疫監督等事項在《動物防疫法》規定的基礎上在行政處罰的行為、種類和幅度范圍內做出了具體規定。農業部的規章《動物檢疫管理辦法》罰則部分第四十九條的立法違背了基本法律《行政處罰法》第十二條的立法原則，也與《動物防疫法》第四十六條第二款的立法宗旨不相契合，從法理上審視，是存在爭議的立法條款。

1 《動物檢疫管理辦法》四十九條原文表述

《動物檢疫管理辦法》第四十九條規定：“違反本辦法第二十條規定，跨省、自治區、直轄市引進的乳用、種用動物到達輸入地后，未按規定進行隔離觀察的，由動物衛生監督機構責令改正，處二千元以上一萬元以下的罰款。”本條規定的違法行為是“未進行隔離觀察”、與之相應的罰則是處“二千元以上一萬元以下”的罰款。《動物防疫法》第四十六條第二款規定：“跨省、自治區、直轄市引進乳用動物、種用動物到達輸入地后，貨主應當按照國務院獸醫主管部門的規定對引進的乳用、種用動物隔離觀察。”此規則在法理學上被稱為作為性的義務性規則，全國人大常委會在制定該規則時，基于中國實際情況的考量對行政相對人采取了善意的提示態度，結合中國的多種實際因素，因此《動物防疫法》的罰則并沒有對違反“隔離觀察”予以相應處罰的規定。《行政處罰法》第十二條規定：“國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內做出具體規定。尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行為。罰款限額由國務院規定。”《行政處罰法》的規定表明農業部的規章只能在有關法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內做出具體規定，而不能在法律、行政法規已有規定的情況下，對同一事項的規定，逾越基本法律《行政處罰法》設定的立法權限和精神，在相關法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍外作出其他規定。《動物防疫法》第四十六條已經對“乳用動物、種用動物到達輸入地后進行隔離觀察”作了明確而具體的規定，《動物檢疫管理辦法》第二十條對“隔離觀察”的系列表述是合規則、全面而具體的，合符立法權限的。該辦法第四十九條對違反《動物檢疫管理辦法》第二十條作了“由動物衛生監督機構責令改正，處二千元以上一萬元以下罰款”的規定是不適當的。從《動物防疫法》四十六條第二款審視，該款沒有對應的法律責任，因此《動物檢疫管理辦法》規定的“處二千元以上一萬元以下罰款” 失去了立法的本源基礎與正當性，是在《動物防疫法》規定的給予行政處罰的行為、種類、幅度范圍外作出的規定。《行政處罰法》第十二條第二款規定：“罰款的限額由國務院規定 ”彰顯了“控制行政權，保護公民權”的一般行政法的立法宗旨，對行政規章制定的罰款限額特別規定了由國務院予以明確，《動物檢疫管理辦法》第四十九條“處二千元以上一萬元以下的罰款”的罰則也沒有體現“罰款限額由國務院規定”的立法痕跡。

2 以《動物檢疫管理辦法》第四十九條作為處罰依據會導致行政處罰無效的法律后果

《行政處罰法》第三條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或不遵守法定程序的，行政處罰無效。”地方畜牧獸醫綜合執法機構在法律、法規、規章規定的范圍內依法行政，履行法定職責。地方各級政府部門推行并公布的權力責任清單梳理并框定了政府及各個部門的權力，其只有在法定職權范圍內，積極依法行政，才是依法治國下權力運作的應然狀態。畜牧獸醫綜合執法機構在工作中查辦“跨省、自治區引進乳用、種用動物未進行隔離觀察案”拋開《動物防疫法》第四十六條的規定，直接以《動物檢疫管理辦法》第四十九條為處罰依據，是處罰依據立足不穩，據《行政處罰法》第三條的立法本意，綜合判斷，其處罰結果應是無效的。基本法律《行政處罰法》規定了行政處罰的無效，無效是在行政處罰已經成立的基礎上，因無法定依據或重大程序違法及瑕疵，行政處罰沒有實現它應該實現的法律效力，無效與《行政處罰法》中規定的不成立是兩個概念，行政處罰的不成立是指違反了《行政處罰法》四十一條的規定，行政處罰從法律層面上是不存在的。

3 以《動物檢疫管理辦法》第四十九條為依據帶來的執法風險

主要有兩種風險，即是在行政相對人提起行政復議和行政訴訟該行政行為有被撤銷的執法風險。《行政復議法》第三十八條第一款規定：“(三)具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷，確認該具體行政行為違法適用依據是錯誤的。” 《行政訴訟法》第七十條規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。(二)適用法律、法規錯誤的。”動物衛生監督執法是畜牧獸醫綜合執法的主干，《動物檢疫管理辦法》是地方畜牧獸醫綜合執法機構正確、全面適用《動物防疫法》的基本遵循。在依法治國的背景下，信仰并正確適用法律是每一位執法人員的根本職業操守。畜牧獸醫綜合執法機構的執法人員應該將“依法治牧、執法為民”的畜牧執法理念與黨中央、國務院提出的“堅持依法治國，依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的宏觀部署有效融合起來，將日常普通執法工作的成效與國家法治建設的總體推進無縫對接，如此普通而日常的工作才可萌發出時代的主題，才可以感受到工作的終極價值。

4 畜牧獸醫綜合執法機構在實際工作中如何對待《動物檢疫管理辦法》四十九條的態度

地方動物衛生監督案件紛繁復雜，對于跨省調運種用、乳用動物是常見的，畜牧執法綜合執法機構執法人員在查處該類型案件時，根據上位法優于下位法的原則，執法人員應當優先適用《動物防疫法》第四十六條第二款：“跨省、自治區、直轄市引進的乳用動物、種用動物到達輸入地后，貨主應當按照獸醫主管部門的規定對乳用動物、種用動物進行隔離觀察”的規定，對違法行政相對人，執法人員可以服務型、說理性的方式對其行政指導，教育當事人積極改正自己的錯誤行為，必要時采取“責令改正書”的提醒方式。