破解我國智庫體制的“三明治陷阱”

李剛

中圖分類號：C932? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.06.006

中國特色新型智庫建設到了一個關鍵時期，一些人認為中美貿易戰中我國之所以處于下風，原因之一就是我國智庫既未能及時預警這一場重大危機，危機發生后也未能提出有效的應對之策，他們認為中國所謂新型智庫建設純屬空耗公帑。智庫界面對這種無端指責固然可以置之不理，但是亦應反求諸己，思考一下新型智庫建設運動的得失。

2018年“兩會”后，黃坤明同志在國家高端智庫理事會第四次會議上的講話中指出，試點工作以來，中央和有關部門在經費管理、人員出國、獎勵激勵、會議管理等方面出臺了一系列含金量很高的政策，賦予試點單位很大的自主權和政策空間，但不少單位承接、落實還不到位，很多政策仍然懸置。人員管理、薪酬待遇、職稱評定、財務管理等方面的掣肘比較突出。

我國智庫在重大問題上的“失聲”，表面上看屬于智庫運營問題，本質上來源于體制機制建設的滯后。應該說中央對新型智庫體制機制非常重視，體制機制也是新型智庫建設想突出的重點難點，為何經過幾年的建設，體制機制建設上仍然存在黃坤明同志指出的這種政策紅利無法釋放的令人匪夷所思的現象？其背后的邏輯到底是什么？我們認為，關鍵原因就是我國絕大多數智庫都不是法人實體。法人實體智庫是指有法人地位的，在民政部門注冊的智庫，或者是經過各級編制管理機關批準設立的獨立智庫。法人實體智庫一般擁有自主的人事、財務和營運的權利，可以承擔民事責任。有一些智庫是依附于母體平臺的二級實體單位，比如，高校和社科院直屬的研究所/院（中心），這些實體單位有行政級別的和固定經費。但是，智庫還有不少是無編制、無固定經費、無全職研究人員的三無機構，這些機構成立的文件中就明確規定該機構是經費人員都由掛靠單位解決的非實體單位，當然也不是法人單位。

根據中國智庫索引的數據，我國智庫體系中95%的智庫都是母體機構下屬的非法人的實體智庫和非法人掛靠性質智庫。這些智庫外部治理結構很類似三明治，三明治的上層是國家/省市部委智庫管理部門，中間是母體單位（比如高校和社科院），下層才是智庫。我們之所以稱之為智庫治理的“三明治陷阱”，是因為國家/省市部委智庫管理部門根本無法直接管理到這些母體單位下屬的非獨立智庫，而是要通過母體單位（也可以叫平臺單位）才能作用到智庫，母體單位（平臺單位）就像三明治的中間層隔絕了國家/省市部委智庫管理部門和非獨立智庫之間的直接治理聯系，國家/省市部委智庫管理部門任何政策落地都需要母體單位（平臺單位）制定實施細則，或者經過母體單位（平臺單位）認可同意配套政策落地的流程才能作用到非獨立智庫。比如，中央出臺的增加經費中專家勞務費用支出比例的意見，如果未經母體單位（平臺單位）認可，并制定相應的實施細則和財務審批的流程，那么中央的含金量很高的意見就不可能作用到非獨立智庫（三明治下層），非獨立智庫望眼欲穿的好政策由于三明治中間層的梗阻就無法落地，政策紅利也就無法釋放出來。

對于母體單位（平臺單位）來說，下屬智庫只是眾多業務單元之一，是否值得為中央/省市部委智庫管理部門的政策落實制定配套的細則和流程，還有許多其他考量。以高校為例，學科建設是主要任務，不可或缺，而智庫建設屬于錦上添花，可有可無。如果要中央/省市部委智庫管理部門的政策落實制定細則，配套資源，就存在是否會激怒主體的院系問題，如果同意智庫增加經費中專家勞務費用支出比例，那么非智庫單位要比照執行怎么辦？不同意的話，非智庫單位會援例爭吵，如果同意的話，科研經費中學校分成勢必減少，傷及自身利益。因此，大部分高校都會對中央出臺的增加經費中專家勞務費用支出比例的文件采取置之不理的做法。以華東某省為例，省智庫辦為省重點智庫每年撥200萬的經費，為激發專家投入智庫研究的積極性，省智庫辦和省財政廳出臺文件，要求把專家勞務費用提高到一個較高的比例。有一個“985”高校下面有2家省重點智庫，但是拒不執行省智庫辦的文件，最后是在省智庫辦威脅取消經費的情況才不得已變通執行省里的文件。

這個案例充分說明了三明治中間層對智庫宏觀治理的影響，可以說對非獨立智庫而言，母體單位（平臺單位）的智庫治理才是最直接最關鍵的，中央/省市部委智庫管理部門的智庫治理屬于天高皇帝遠，鞭長莫及。如何破解智庫宏觀治理中的三明治陷阱呢？根本之道是非獨立智庫變成獨立法人實體機構。比如南京大學為化解智庫治理的三明治陷阱，就讓下屬的兩家省級重點智庫，長江產經研究院和紫金傳媒智庫在省民政廳注冊為“民非”法人實體智庫，這樣一類三明治陷阱的中間層就不存在了。獨立的法人實體智庫可以直接執行中央/省市部委智庫管理部門的有關智庫治理的政策文件。學校內部其他院系和研究中心也無法援引這兩家智庫享受的政策紅利。同時，為了讓這兩家智庫同時利用學校的資源，南京大學還發文成立了南京大學長江產經研究院和南京大學紫金傳媒智庫。南京大學通過一個法人實體兩個牌子的方式成功化解了智庫治理的三明治模型。

當然還有其他的方式化解這個難題，比如成立“智庫特區”的方式，南京師范大學為下屬的省級重點智庫“中國法治現代化研究院”賦予了“智庫特區”政策，用學校正式文件的方法賦予智庫在人事、財務、辦公用房、博士生招生培養和營運管理上的特殊政策。這種模式和南京大學的辦法相比雖然不徹底，但是也有效地規避了智庫宏觀治理的三明治陷阱。