關于鄂托克前旗農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作的調研報告

王俊英 貝嘎勒 布拉格 斯慶畢力格

（鄂爾多斯市鄂托克前旗農牧業局經管站，內蒙古 敖勒召其 016200）

農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作，是黨的十八屆三中全會決定的農村牧區重大改革事項，是推進農村牧區產權制度改革、促進城鄉要素自由流動、實現資源優化配置、調動農村牧區發展活力、保障農牧民合法權益、增加農牧民財產性收入的基礎性工作，對地區“三農三牧”工作全局具有重要意義。鄂爾多斯市高度重視農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作，將其作為全面深化農村改革的重要任務，鄂托克前旗更是將其作為全旗工作的重中之重，為穩步推進農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作開展，早在2015年鄂托克前旗就率先成立了土地草原承包經營權確權登記頒證工作領導小組，具體負責制定實施方案、組織落實、總結驗收等工作的組織指導。

自2016年被自治區人民政府確定為31個整旗推進旗縣后，鄂托克前旗根據農業部等六部門《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》和《內蒙古自治區土地承包經營權確權登記頒證工作方案》的部署，因地制宜，制定了《鄂托克前旗推進農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，成立了專門的工作領導小組，從組織保障、政策宣傳、技術設計、工作程序、矛盾調處、成果檢驗等各個環節，精心組織、周密安排，推動了當地農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作扎實穩妥、有序有效的開展。經過三年多的不懈努力，鄂托克前旗農村牧區土地承包經營權確權頒證工作已接近尾聲，為了及時準確掌握土地確權登記頒證工作的進度以保證其順利完成，農牧業局經管站在上級部門的指導下，積極參與、實時跟進，就工作開展落實以來的情況做了詳細調查，具體內容為以下幾方面。

1 工作進展

鄂托克前旗自2015年開展土地確權工作以來，前期制定土地確權方案，在各鎮召開土地確權推進會，完善信息公示及勘正、數據入庫等工作；期間核對土地確權信息、查遺補漏、統計存在問題，協助村委會解決土地確權工作中遇到的相關問題；截止到2018年7月，全旗4個鎮、64個嘎查村（其中上海廟鎮烏提、公烏素、陶利、阿勒臺4個嘎查村歷來沒有牧民開墾種地，所以不開展確權工作）和2個社區，應確權面積31.24萬畝。已調查承包戶10421戶，完成測繪承包地塊18212塊，完成外業測繪30.8萬畝，占國土“二調”面積98.59%。完成第一輪公示28.65萬畝，涉及66個嘎查，完成率91.71%；完成第二輪公示面積29.64萬畝、涉及嘎查村66個，完成率94.88%。完成66個嘎查村的合同簽訂，共簽訂承包合同10421份，涉及土地面積29.63萬畝，完成率94.85%，建立健全土地承包經營權登記簿10421份，建立縣級確權登記頒證數據庫1個。

2 主要措施

2.1 緊抓調度推進

鄂托克前旗旗委、政府高度重視農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作，多次組織召開確權工作會議進行調度和推進。組織各鎮、各有關部門和測繪公司負責人加強人員配備，強化工作推進；實行土地確權“日報告”制度，每天對4個鎮確權工作進度進行排名，并報送旗委、政府主要領導審閱。建立了全旗土地確權工作推進微信群，分管領導隨時調度，相關工作人員隨時匯報工作進展和存在問題，全面暢通了溝通對接渠道。

2.2 明確人員配備

按照“旗負總責、鎮為責任主體、嘎查村為實施主體”的要求，明確職責任務，構建起“一級抓一級，層層抓落實”的工作推進機制。各鎮抽調專人成立矛盾糾紛排查化解組，為農牧民講清政策，實地解決確權過程中出現的矛盾糾紛，將矛盾糾紛及時化解在源頭。動員各嘎查村小社社長人員力量，主要負責基礎信息采集工作，為測繪公司打印承包合同、簽訂合同奠定堅實的基礎。

2.3 排查化解矛盾糾紛

針對確權過程中農牧民耕地、草原、林地資源權屬不清、土地轉讓轉租悔約、一地多證等問題，充分發揮旗農村土地承包仲裁委員會的職能作用，按照“依法按規、民主協商、尊重歷史、及時化解、不留隱患”的原則，從實際出發，妥善解決土地確權登記頒證過程中遇到的矛盾糾紛，努力將矛盾化解在萌芽狀態。其次，各鎮結合各自的實際，對群眾反映的問題集中研究討論，制定切實可行的辦法，形成統一答復口徑，通過各自的特色和亮點，解決工作中的難題，確保了農村牧區社會大局穩定。

2.4 強化督查檢查

當地旗委、政府多次召開會議進行調度，明確要求各主體抓好落實，加快確權進度，確保確權工作按部就班推進；旗確權辦建立全旗確權工作進度臺帳，采取電話督辦和現場督查等多種方式對各鎮確權工作實行周調度，確保數據真實準確；旗黨政兩辦督查室會同旗農牧業局組成專門督查組，重點對各鎮土地草牧場確權登記頒證工作完成情況、矛盾糾紛化解等情況進行常態化督查，對推進緩慢的鄉鎮進行跟蹤督辦，確保問題整改及時、執行到位。

3 取得成效

3.1 確定了承包地塊空間位置

農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作開展之前，承包地塊四至界線均是目測和文字描述，農戶之間界線不精準，造成長期以來的邊界糾紛，上訪情況較多，是社會不安定因素之一。通過本次勘界勾圖，精準確定了每塊承包地塊的四至界限和坐標，并取得了發包方、承包方和毗鄰地塊權利人的認可，為穩定農村承包關系發揮了積極的作用。

3.2 實現了承包地塊權屬精準到戶

通過開展土地確權頒證，實現了承包地分配到戶、承包權落實到人、承包合同簽訂到戶、承包地塊圖斑到戶。

4 存在問題及對策建議

農村土地承包經營權確權登記頒證工作是一項政策性強、涉及千家萬戶的重要工作，社會關注度較高。當前，鄂托克前旗雖已在確權過程中取得了一些成效，但還存在一些比較突出的問題，在此進行梳理并提出針對性的建議，以期進一步完善，確保土地確權工作按時保量的完成。

4.1 存在問題

一是土地確權過程中，由于各鄉鎮之間推進速度快慢不一，導致整體推進不夠平衡。具體表現為實際確權工作量與計劃進度不一致，工作進展緩慢，究其原因，主要因為外包測繪公司缺少技術人員，嚴重影響了土地確權工作的順利開展，雖然經過多次催促、調度，約談負責人，并派專人到公司現場督促，但從目前來看，工作力量還需進一步加強；其次是有部分村確權工作啟動滯后，影響整個面上工作的進展。

二是確權工作的難度超出預期。具體表現為人口按先后順序分配承包土地，人口死亡和嫁出的女子將其原承包土地抽回，人地矛盾突出；另外，對于已經改為其它用途的承包地，因歷史上的操作不規范，缺少合法手續，難以進行確權登記；還有由于入戶調查記載內容不清晰、委托手續不規范、群眾決議內容記錄不全面、相關資料歸檔不及時、收集不完整等操作程序上的不夠規范的問題，都加大了本次確權工作的難度。

4.2 對策建議

針對以上存在的問題，應采取有力措施，強化工作力量，集中精力抓好確權攻堅，全力做好土地承包經營權確權登記頒證后續工作，提出以下幾點建議：

一是進一步強化責任意識，加大工作力度。政府分管領導，既要當好指導員，又要當好戰斗員，發揮好領導小組的作用，及時召開調度會和推進會，激勵先進，鞭策后進，掌握主動，把控全局。各鄉鎮主要負責人要增強責任意識，思想上高度重視，根據全旗的統一部署，因地制宜，制訂工作措施，確保不掉隊，不拖后腿。

二是進一步強化督查指導，加快工作節奏。一方面要發揮職能部門的指導作用，有針對性的深入鎮村，加強業務指導，發揮示范鎮、示范村的帶頭作用，通過觀摩、現場參觀交流等方式，取長補短，提高工作效率。另一方面，要加大督查力度，按時序要求，定時深入各鎮村組排查，及時發現問題，妥善化解矛盾；相關職能部門要按照各自分工，進一步發揮主觀能動性，主動服務，發揮作用；各鎮要在配強配好工作班子的基礎上，加大隊伍建設，組建一支能干、會干、快干的工作團隊，全方位地開展工作。同時，要充分發揮利用好村一級老黨員、老干部、老隊長的作用，使他們作為政策的宣傳者、鼓勁者、助推者，通過他們的力量和智慧，真正做到小事不出組，大事不出村，就地解決各類矛盾，確保各項工作順利推進。

三是進一步強化操作程序，及時自查和申請驗收，確保工作質量。規范建立“三級四類”檔案，確保土地確權登記頒證檔案收集齊全、完整、規范、保管安全，同時要全面形成電子檔案，存入數據庫。達到驗收標準后各鄉鎮應盡快自查，自查合格后及時申請市級檢查驗收，為數據匯交和頒發證書奠定基礎。嚴格把控數據庫成果質量，確保數據真實準確，同時加快建立互聯互通的土地承包經營權信息應用平臺，實現數據的信息共享和成果應用，并向各鎮、各嘎查村延伸，為經營主體提供土地流轉相關服務。

四是進一步強化統籌協調，有效化解矛盾。針對不平衡、不規范等突出問題，旗工作領導小組要充分發揮作用，統籌安排，分類施策，協調推進。對于在確權中出現的共性問題要充分解讀政策，吸取外地經驗做法，及時探討解決問題的辦法和措施，盡快制定出可操作性的辦法，保障全旗土地確權工作順利穩妥推進到位。

5 幾點體會

農村牧區土地承包經營權確權登記頒證工作是一項惠及廣大農牧民群眾的民生工程，對于保護農牧民土地承包權益和維護農村牧區社會穩定有著重要意義，確權頒證調查摸底工作應全面徹底，實事求是，在保持現有承包關系和地塊不變的基礎上，逐戶開展入戶調查，理順承包關系，并對承包地塊、面積、空間位置、地類、權屬如實登記，調查結果須經農牧戶簽字確認，否則，容易引發新的糾紛。對承包地被征用、占用、退耕還林等面積發生變化的，家庭人口變動導致經營權分割、合并的，經營權轉讓、互換的，應實事求是，及時開展變更和注銷登記工作。最后，土地確權工作涉及面廣，工作量大，要做好此項工作，必須要充分調動廣大群眾對土地確權工作的積極性。