滾動開發港口PPP項目工程造價控制及風險防范

鄧林 石雪強

摘 要：基于PPP模式下的港口開發建設可以更好地解決港口基礎設施建設中財政資金不足的問題，加快港口開發建設的進度，有效促進當地經濟的發展。但由于PPP項目實施周期較長、各類風險較多、需協調問題較復雜，為實現預期收益目標，需要做好工程造價的控制和相關風險防范工作。文章以實際工程為例，對港口PPP項目工程建設過程中造價控制存在的問題進行了分析，并提出了相關風險的應對措施，降低投資風險，達到了合理預期收益，有效控制了項目總體造價水平。

關鍵詞：PPP項目 工程造價控制 融資成本

1.工程概況

某市新建港區PPP項目包含區域內新建碼頭、航道疏浚、客運樞紐及港區內配套設施建設等工程內容，共分為9個子項目，采用整體打包、分期分批建設的模式實施，各子項目建設期為1～2年，運營期均為7年。

2.PPP項目造價控制措施

2.1項目規劃階段造價管理

在PPP項目規劃階段，社會投資人應提前介入，與可行性研究單位、第三方咨詢公司等保持高效的溝通，積極參與項目的前期規劃、可行性研究等頂層設計工作，結合自身豐富的工程管理經驗和自身施工技術水平，從項目全生命周期經濟效益最大化角度出發，對項目規劃方案提出合理的建議和意見，優化項目整體實施流程，在保證項目整體質量和安全使用性能的前提下，合理降低項目實施難度。本階段的實施建議及意見如在項目最終方案中體現，將大大節約項目整體造價，對工程項目的長遠經濟效益起著決定性的作用。

2.2工程項目準備階段的工程造價管理措施

在工程項目準備階段，對工程造價影響最大的工作內容是設計工作，在傳統項目中，設計和施工是由不同單位實施（EPC項目除外），施工單位對設計單位的影響有限，現場施工所需工藝與設計要求不一致，設計理念在施工過程中往往難以得到最優的體現。即使設計工藝或方案不利于現場實施，施工方有更好的建議，通過變更來表達施工方的建議或意圖須經過一系列的手續才能達到目的，且時間耗費巨大，費時費力，占用資金時間成本，往往得不償失，不能更好地優化資源配置，削弱了施工方的積極性。

但在PPP模式下，根據《招投標實施條例》的規定，經過招標程序確定的社會資本方，如果有自有建設能力，項目的建設可以無需另行招標而合法的自行實施。比如文章提及的新建港口項目，社會資本方既作為項目投資人，又具備港口施工資質，可以自行建設相應工程，無需經過二次招標程序。在這種模式下，本港口在建設過程中采用的是EPC總承包模式，進而充分發揮設計工作在整個工程建設過程中的主導作用，通過不斷優化項目整體建設方案，在保證項目達到質量安全目標的前提下，采用更先進的工藝、更可靠的設備及經濟手段，合理節約工程成本，從而對工程造價進行更好的管理和控制。

2.3工程實施階段工程造價控制管理

工程實施階段主要是通過各種要素的投入，形成工程實體，完成PPP合同標的物。工程實施階段的工程造價控制與傳統施工項目相比存在一定差異。傳統施工項目在施工階段主要關注施工利潤，但PPP項目在實施階段還需考慮后期運營等工作，必須從PPP項目全生命周期效益最大化的角度考慮，實施階段的工程造價控制要服從項目的整體收益目標。作為PPP項目的社會資本方和實際實施者，要統籌項目各參與方，特別是下游施工方的利益，注意避免外部施工方為追求短期施工利潤發起的不利于項目總體收益目標實現的變更或工藝，導致項目后續運營和維護成本的增加，損害投資方的利益。

從社會資本方的角度，在項目實施階段，對于施工方的變更或優化，要從項目全生命周期的高度予以考慮和審核，確保每一項變更優化都能實現全生命周期的財務成本最優。

2.4竣工結算階段的造價審核管理

PPP項目完工之后，類同“現匯項目”，需履行竣工決算和政府方的造價審計程序。在合同沒有明確約定或沒有獨立第三方認可支持的情況下，政府方的審計結果往往會作為PPP項目最終投資規模的確認文件，同時也是政府方回購、可用性服務費、收費定價機制或社會資本方合理投資收益率計算的基礎。

在PPP模式下，政府方是PPP項目的合作方，但PPP項目的最終造價審計結論又是由政府方做出，缺乏獨立第三方評審，社會資本方處在較不利位置。從社會資本方的角度，要提高項目的造價管理水平，加強過程管控，在項目實施中及時完善變更等過程資料，收集留存簽證等依據，為竣工結算做好充足的準備，依法有據的維護自身的合法權益。

在竣工決算審計中，社會資本方要與政府方或政府委托第三方做好溝通與協調，積極配合，主動提供過程管控憑證，避免不合理的審核或調減情況的發生，同時也要求社會資本方做好過程資料收集工作，保證順利通過竣工決算審計。

3.PPP項目造價風險防范措施

3.1融資成本波動風險防范

為有效降低融資成本波動的影響，要從4個方面采取措施。（1）創新融資渠道，通過引入基金、股權融資、保理等，有效降低項目資金成本，通過融資租賃等措施有效降低大型設施設備的資金占用，節約財務成本；（2）在投資回報機制中爭取利率開口條件，讓投資回報率（收費調價機制）可隨國家基準利率的調整而調整，降低財務風險；（3）科學策劃項目建設進度，在不影響總工期、項目運營收費期的前提下，適當延后資金投入，縮短有效負債周期，解決資金利息；（4）分期建設，滾動開發，根據政府或業主總體安排和港口貨運量增長速率或戰略需求，分期投入、分期建設，投資收益再投入，有效降低項目開發全周期整體負債率和自有資金占用率，降低項目總財務費用。

3.2工程造價風險的轉移與分擔措施

無論準備有多充分，在項目實施過程中，總有不可避免或不可預期的風險發生，為保證項目投資收益最大化，就需要社會投資方通過一定的風險轉移或管控成本的措施，將風險控制在可以接受的范圍。（1）可通過購買建筑工程一切險和第三者責任險等保險來轉移不可預期又難以避免的項目風險，在風險發生后，獲得一定的價值補償；（2）可以通過總價包干或風險包干的形式，將項目施工的風險轉移給最有能力控制風險的合作方，實現共贏。在更大的層面，可以通過投標階段組成聯合體、引入基金等方式引入合作者，實現風險共擔、利益共享，降低一方的風險損失，使項目的財務可行性更加優化。

3.3項目實施進度滯后風險防范

PPP項目實施周期較長，在項目正式開工前，需要完成前期合規性手續辦理、項目融資、征地拆遷、兩階段施工圖設計等工作，根據PPP合同約定，由政府方指定的實施機構或社會投資人根據工作性質及自身優勢分別承擔。由于各參與主體計劃執行能力有所區別，同時PPP項目實施影響因素較多，在各項工作開展過程中，往往都會出現計劃工作節點滯后的情況。社會資本方應針對相關原因作針對性分析，全面評估各項風險，控制投資節奏，避免出現資金“沉淀”、重復工作導致資金再投入等情況的發生，降低資金使用成本及總體投入水平。此外，以上述港口項目為例，在滾動開發項目實施過程中，通過合理控制各子項目的推進節奏，在前期子項目完工進入運營期后，利用回流資金投入后續項目，實現“資金-資本-資金”的循環利用，使項目自有資金投入控制在較低的水平，可有效控制項目總體造價水平。

4.結束語

綜上所述，PPP模式下的港口工程項目可以采用一系列有針對性的工程造價控制措施和風險防范體系，降低投資風險，實現社會資本方投資收益率的提升。在為政府提供更優質的項目、為社會提供更好的基礎公共服務設施同時，實現社會資本方的合理預期收益，實現政府、社會資本方和社會的共贏，更好地切合國家在公共基礎服務設施領域推廣PPP模式的初衷。

參考文獻：

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