民族地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制—以青海省澤庫(kù)縣為基點(diǎn)的調(diào)研與分析

王東偉

1 研究背景和目標(biāo)

自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展的階段，特別是加入WTO以后。伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其產(chǎn)生了一系列問(wèn)題：社會(huì)矛盾、糾紛日益多元化，這也不斷考驗(yàn)著政府、社會(huì)公眾在面對(duì)社會(huì)治理、糾紛解決自治過(guò)程中的智慧。最高人民法院在2004年公布的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》中，正式將“多元化糾紛解決機(jī)制改革”列為一個(gè)重要的改革項(xiàng)目便是對(duì)該問(wèn)題的回應(yīng)[1]，十年多元化糾紛解決機(jī)制改革形成了極具中國(guó)特色社會(huì)主義的“大調(diào)解”格局。

在“多元化糾紛解決機(jī)制研究領(lǐng)域”，更多的學(xué)者關(guān)注的還是內(nèi)地、發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理問(wèn)題，很少有人關(guān)注少數(shù)民族偏遠(yuǎn)地區(qū)，而由于民族地區(qū)自身存在的習(xí)俗、文化的影響，其表現(xiàn)出的社會(huì)矛盾、沖突糾紛也有其自身特點(diǎn)，社會(huì)治理層面的問(wèn)題更加尖銳。正如美國(guó)學(xué)者埃里克森[2]在《無(wú)需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛》一書中所寫“世界的偏僻角落發(fā)生的事可以說(shuō)明有關(guān)社會(huì)生活組織的中心問(wèn)題”。

范愉[3]認(rèn)為，多元化糾紛解決機(jī)制研究的目標(biāo)是，“在價(jià)值取向或功能上，一端是社會(huì)自治取向，另一端是法律服務(wù)和司法利用取向；在運(yùn)作方式上，分為公益性和市場(chǎng)化兩種基本類型，而中間不同層次的民間社會(huì)或行政性糾紛解決機(jī)構(gòu)，則可以為當(dāng)事人提供多種選擇。”所以，本研究重點(diǎn)置于民族地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制的研究，嘗試在對(duì)青海省澤庫(kù)縣多元化糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題及特色之處調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，對(duì)民族地區(qū)多元化糾紛結(jié)局機(jī)制實(shí)現(xiàn)方式、社會(huì)治理等問(wèn)題中的分歧、現(xiàn)實(shí)可能和對(duì)策提出一些參考性意見(jiàn)。

2 青海省澤庫(kù)縣多元化糾紛解決機(jī)制調(diào)查分析

2.1 調(diào)研的方法和問(wèn)題

2.1.1 調(diào)研目的和重點(diǎn)

澤庫(kù)縣多元化糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀，通過(guò)科學(xué)調(diào)查深入、全面了解本地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題和有益、可供借鑒之處。

2.1.2 調(diào)研的方法

調(diào)查的范圍、單位和石家跨度：主要以本地區(qū)城鎮(zhèn)、牧區(qū)為調(diào)研對(duì)象，單位涉及公檢法系統(tǒng)、政法委、縣政府所屬職能部門等。調(diào)查的時(shí)間主要集中在最近幾年。

調(diào)查的主要方式：訪談、書面材料形成的數(shù)據(jù)，訪談主要針對(duì)的是民間調(diào)解糾紛中的一切精英人物，包括村寨老人和當(dāng)?shù)啬撩窠佑|較多的商人；還包括各職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)。

2.2 調(diào)研的數(shù)據(jù)分析

2.2.1 最近幾年司法系統(tǒng)收、結(jié)案件處理情況

縣法院從2009年開始，收、結(jié)案件呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，13年為79件，14年為131件，15年為200多件，16年為326件，17年為400多件，其中刑事案件為180件，經(jīng)偵案件很少，行政案件為1件，結(jié)案率達(dá)到89%，經(jīng)調(diào)解結(jié)案數(shù)為460多件[4]。

2.2.2 人民調(diào)解工作情況

從1954年6月國(guó)家頒布《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》后開始，各公社、生產(chǎn)隊(duì)和幾個(gè)牧場(chǎng)均設(shè)立了3～5人調(diào)解小組，當(dāng)時(shí)的調(diào)解人數(shù)為227人[5]。13年法院成立了特邀人民調(diào)解委員會(huì)；這些是帶有司法專業(yè)色彩的調(diào)解工作隊(duì)伍，而民間還有大量的“人民調(diào)解員存在”，比如：在新政府針對(duì)全縣開展的“網(wǎng)格化”服務(wù)管理工作中，涌現(xiàn)出了很多杰出的民間調(diào)解員。

2.2.3 典型人民調(diào)解員介紹

日巴加布，藏族，現(xiàn)年75歲，為黃南州澤庫(kù)縣麥秀鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員，1978年從事人民調(diào)解工作，39年來(lái)調(diào)解各類矛盾糾紛1 000余件，調(diào)解成功率達(dá)到95%以上。以甘于奉獻(xiàn)的精神堅(jiān)守人民調(diào)解陣地，詮釋了基層人民調(diào)解員的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，受到人民群眾的贊揚(yáng)。2016年被評(píng)為“全省最美調(diào)解員”，2017年被國(guó)家司法部評(píng)為“國(guó)家模范人民調(diào)解員”。

3 青海省澤庫(kù)縣多元化糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

3.1 訴訟糾紛解決機(jī)制不完善

3.1.1 司法資源匱乏

由于民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)的西北、西南，環(huán)境惡略，條件艱苦，基層一線法律人才缺失，就調(diào)研過(guò)程發(fā)現(xiàn)，該縣在職專案法官只有8名，立案大廳只有兩名工作人，基層法律人才的缺失是該地區(qū)面臨的囧境。

3.1.2 公檢機(jī)關(guān)任務(wù)繁重

隨著國(guó)家法制活動(dòng)的積極開展，到目前為止我國(guó)已進(jìn)入“七五”普法階段，在全社會(huì)取得了積極效果，特別是公民的維權(quán)意識(shí)大大提高。具體到該縣，若干數(shù)據(jù)也許能說(shuō)明一些問(wèn)題：2016年8月26日，根據(jù)縣司法局的部署與工作安排，本溪路社區(qū)在當(dāng)日積極組織開展了“弘揚(yáng)法治精神；普及法律知識(shí)，服務(wù)居民群眾”為主題的宣講與宣傳活動(dòng)，向社區(qū)群眾發(fā)放《維護(hù)穩(wěn)定法律常識(shí)匯編》及《牧民日常法律知識(shí)使用手冊(cè)》。司法局提高了宣傳資料、宣傳掛圖、宣傳手提袋等（共1 360）資料[6]。在2016年3月18日，澤庫(kù)縣多禾茂鄉(xiāng)開展寺院法治宣傳月活動(dòng)；以上數(shù)據(jù)一方面說(shuō)明該地區(qū)對(duì)法治宣傳工作的重視，另一方面表明該地區(qū)整體的法律意識(shí)正在逐步提升。這就導(dǎo)致居民相對(duì)于過(guò)去傳統(tǒng)的糾紛解決思維，更愿意走法律渠道來(lái)維權(quán)。另一個(gè)原因是：辦案法官終身責(zé)任負(fù)責(zé)制的落實(shí)，法官要同時(shí)重視案件的結(jié)案率和質(zhì)量，也造成法院辦案壓力過(guò)大。

3.2 非訴訟糾紛解決機(jī)制的不完善

在“大調(diào)解”格局機(jī)制下，盡管該縣已經(jīng)啟動(dòng)了“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，但是，過(guò)分主張將所有糾紛都納入到該調(diào)解格局，明顯存在弊病，調(diào)解戰(zhàn)線的過(guò)分冗長(zhǎng)，意味著民眾自身解決糾紛的能力在下降，同時(shí)政府在這一項(xiàng)過(guò)程中的投入太大，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

由于新時(shí)期維穩(wěn)工作的需要，讓政府部門對(duì)本地區(qū)傳統(tǒng)的糾紛解決方式和一些“精英人物”產(chǎn)生了誤解。典型情況是；藏區(qū)特有的“賠命價(jià)”“發(fā)誓”糾紛解決方式由于適應(yīng)本地區(qū)的習(xí)俗、文化，有其自身的優(yōu)勢(shì)；而“精英人物”如：活佛、老人、部落頭領(lǐng)后羿子本地區(qū)都有一定的威望，在處理糾紛當(dāng)中往往起著舉足輕重的作用，但是由于各部族之間的“向心力”易導(dǎo)致部族之間沖突的發(fā)生，所以官方認(rèn)為這些“精英人物”應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，以上情況表明，法治的進(jìn)步并不代表“一刀切”，我們?nèi)孕枰q證地看待本地區(qū)傳統(tǒng)的非訴訟糾紛解決機(jī)制。

4 青海省多元化糾紛解決機(jī)制的完善

4.1 完善本地區(qū)的相關(guān)法律、法規(guī)

由于民族地區(qū)自身的特點(diǎn)，一般內(nèi)地通用的法律、法規(guī)在本地區(qū)可能出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。法治建設(shè)的前提是立法先行，所以建設(shè)符合本地區(qū)特色的法律、法規(guī)就顯得尤為重要了，可以從兩方面展開：（1）吸收本地區(qū)優(yōu)秀的“習(xí)慣法”、鄉(xiāng)規(guī)民約，將其上升到國(guó)法的層面，為官方所認(rèn)可，這樣，不僅有利于糾紛的解決，同時(shí)也易為民眾所理解。（2）調(diào)適《人民調(diào)解法》在本地區(qū)的運(yùn)用，包括調(diào)節(jié)為委員會(huì)的構(gòu)成、人員聘任、調(diào)解模式的建立都應(yīng)當(dāng)符合本地區(qū)特色。這一點(diǎn)埃里克森在《無(wú)需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛》一書這樣寫的“法律制定者如果對(duì)那些會(huì)促成非正式合作的社會(huì)條件缺乏眼力，他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界”[2]。

4.2 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的認(rèn)可、運(yùn)用

文中的第3部分已經(jīng)提到，對(duì)傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制、“精英人物”一刀切并不符合本地區(qū)實(shí)際情況。一方面要加強(qiáng)對(duì)于傳統(tǒng)習(xí)慣法的重視、保護(hù)力度，特別是“鄉(xiāng)規(guī)民約”在村民之間糾紛解決的中要性，另一方面，加強(qiáng)對(duì)基層調(diào)解工作人員法律從業(yè)者的物質(zhì)保障，激勵(lì)他們的工作熱情；最后，定期對(duì)“精英人物”和基層非組織的調(diào)解人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，以現(xiàn)代化的法律思維投入到糾紛調(diào)解工作當(dāng)中，讓調(diào)解工作適應(yīng)法律的規(guī)定。

4.3 加強(qiáng)各類糾紛解決機(jī)制之間的協(xié)調(diào)和銜接

這一點(diǎn)，本地區(qū)民事方面的調(diào)解工作與社會(huì)治理方面的銜接相對(duì)融洽，由于篇幅限制，試舉一例；為了維護(hù)社會(huì)秩序、及時(shí)化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，該縣嘗試建立人民調(diào)解與治安調(diào)解對(duì)接機(jī)制。治安人民調(diào)解委員會(huì)由3～5人組成，調(diào)解委員會(huì)由公安部門根據(jù)工作需要推選司法行政聘任。但是在形式方面的糾紛解決機(jī)制銜接就相對(duì)薄弱一些，經(jīng)調(diào)查了解，該縣檢察院很少進(jìn)行訴前的刑事和解，一般都進(jìn)入了司法程序，應(yīng)當(dāng)建立訴前刑事和解和附帶民事調(diào)解相結(jié)合。

4.4 以一個(gè)“局內(nèi)人”的情懷去關(guān)注民族地區(qū)的多元化糾紛解決機(jī)制

身在民族地區(qū)，不論你是普通民眾，還是司法職業(yè)人員，都應(yīng)當(dāng)把自己當(dāng)成民族地區(qū)的一分子，深入居、牧民家，去了解他們的生活方式、文化習(xí)俗和家長(zhǎng)里短。只有感同身受，才能更好地理解民族地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制的本質(zhì)；讓秩序回歸本原，建立訴訟糾紛解決機(jī)制與非訴訟糾紛解決機(jī)制之間的情感橋梁，達(dá)到兩者的有機(jī)結(jié)合，方能處理理論層面的難題.

“東方經(jīng)驗(yàn)”作為民族地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制中一個(gè)重要角色，還有很長(zhǎng)的路要走，因地制宜、放眼世界，才能讓民族地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，為民族地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)造和諧因素。

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