政府信息公開申請權的濫用及其應對

張魯萍

如果從《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施開始算起，政府信息公開制度在我國已運行了將近十年，其在保障公民知情權、監督政府依法行政的同時，亦出現了政府信息公開申請權濫用的異化現象。《中國法治政府發展報告（2016）》指出：近年來，實踐中反映較為突出的問題是政府信息公開申請權被少數人過度利用。如何在保障公民對政府信息知情權的同時又有效規制個別人濫用政府信息公開制度，已成為亟待解決的難題。而自2014年江蘇省南通市港閘區法院以陸紅霞政府信息公開訴權濫用為由作出判決，并被《最高人民法院公報》登載后，政府信息公開的權利濫用就引發了實務界和理論界的激烈爭議。在司法實務界予以大力支持，將其視為“率先在全國對政府信息公開濫訴行為進行規制”①“南通港閘法院率先規制政府信息公開濫訴行為”，http://js.xinhuanet.com/2015-02/28/c_1114472215.html，2017年7月15日。的同時，理論界亦出現了質疑的聲音：有學者認為在濫用訴權的認定尚缺乏法律支持的當下，法院此舉有為地方政府違法行政行為“背書”的嫌疑，法院之舉明顯不當②“父女一年提出36起行政訴訟是“濫用訴權”還是正當維權？”http://bbs.jxnews.com.cn/thread-2430529-1-1.html，2017年7月10日。；更是有學者提出此案到底是當事人“濫用訴權”還是法院“濫用審判權”③“江蘇南通：拆遷戶1年多申請政府信息公開94次被指‘濫訴’”，http://leaders.people.com.cn/n/2015/0313/c58278-26686971.html，2017年7月10日；“父女一年提出36起行政訴訟是‘濫用訴權’還是正當維權？”http://china.findlaw.cn/info/xzss/xzssdt/1205170.html 2017年7月10日。？那么，到底何為“政府信息公開申請權的濫用”？導致濫用的緣由為何？判斷標準為何，又該如何對此種權利濫用行為予以規制和矯正？伴隨著政府信息公開領域異化現象的日漸頻繁，對以上問題的研究有利于澄清政府信息公開申請權濫用這一議題，同時推動政府信息公開制度的發展。

一、前提：政府信息公開申請權濫用的緣由

權利濫用無疑是相對于權利的正常行使而言的，鑒于政府信息公開權利行使的正當目的在于實現知情權，那么政府信息公開申請權濫用則是指申請人為了實現知情權以外的其他特殊或者不正當的目標，向一個行政機關多次申請公開相同或不同的信息，或者反復向不同行政機關申請公開同一類信息的行為。隨著政府信息公開申請權濫用現象的不斷涌現，學界開始分析產生這一現象的緣由，除了基于申請人以信息公開為手段來實現其特定的利益訴求這一主觀原因外，學者還將客觀原因指向申請門檻低、申請程序簡單、申請成本低等方面。

（一）申請門檻低

我國政府信息公開分為主動公開和申請公開兩種。對于申請公開，《條例》第十三條規定：“除了政府主動公開信息外，公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要提出政府信息公開申請”。在對“生產、生活、科研等特殊需要”（簡稱“三需要”）的適用規則上，最高人民法院2010年對山東省高院作出的《關于請求公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關政府信息的請求人是否具有原告訴訟主體資格的答復》中明確“申請人申請公開的政府信息是否與本人生產生活科研等特殊需要有關，屬于實體審理的內容，不宜作為原告主體資格的條件”。而在對“三需要”案件的證明義務上，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第五條第六款“被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”的規定則明確了原告僅需履行低度的、柔性的“說明”義務而非舉證責任。對此，有學者認為，我國政府信息公開對申請人毫無限制的資格規定為極少數當事人濫用申請權和濫用訴權創造了條件。為了解決這一問題，有觀點主張應當從限制申請人資格入手，建議修改《條例》時以“三需要”為基礎，對申請資格加以限制；凡不能證明“三需要”的，不承認其申請公開資格和提起訴訟資格。對此，本文持反對意見，政府信息公開的宗旨在于最大限度地保障公民知情權，由于“三需要”的主觀特性，如果將其認定為舉證責任，可能將大多數正常的申請公開行為排除在外，這無疑是一種倒退，既不符合《條例》的立法本意，亦不符合未來《條例》修改的方向。而從當前申請信息公開的情況來看，越來越多的行政機關不再將“三需要”作為申請人資格的限制條件。有的地方政府甚至明確要求轄區行政機關原則上不能適用這一理由來拒絕公開政府信息[1]。從國際比較看，世界上很多國家在信息公開中都沒有設置申請人的資格條件，任何人都可以提出信息公開申請，不需要說明任何理由[2]。

（二）申請程序簡單

根據《條例》第二十條①《條例》第二十條：“公民、法人或者其他組織依照本條例第十三條規定向行政機關申請獲取政府信息的，應當采用書面形式（包括數據電文形式）；采用書面形式確有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的行政機關代為填寫政府信息公開申請。”的規定，政府信息公開的申請程序較為簡單，當事人只需提出申請，無須對申請的內容履行予以描述。對此，有學者認為此種較為簡單的程序設置為當事人的任意申請行為提供了條件。為了減少簡易申請帶來的負面溢出效應，可以在借鑒其他國家有效經驗以及綜合行政機關意見的基礎上，為信息公開申請設置門檻，即“申請人申請公開信息，應當對信息的文號、內容、形成時間、存在狀態等識別性要素作必要描述，行政機關認為描述不清晰的，可以要求申請人在合理期限內補充相關信息，申請人拒絕補充、逾期不補充，或者補充提交的信息不充分的，視為撤回申請”[3]。對此，筆者亦表示擔憂。與信息公開制度推行良善的國家所擁有的較為發達的信息檢索機制例如美國的沃恩索引（Vaughen index）所不同的是，當前我國政府信息處理能力還很不足，缺乏對各種信息歸類、編碼、排序等有效的索引機制。在政府自身對其所擁有的信息尚缺乏清晰了解的情形下，要求申請人對信息的文號、內容、形成時間等予以描述，這無疑增加了申請人的負擔，將很多正常的申請行為擋在門外。

（三）申請成本低

根據《條例》第二十七條②《條例》第二十七條：“行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。”的規定，我國政府信息公開的行政收費僅發生在當事人申請之時，一般只涉及檢索、復制、郵寄等費用，相對而言，以上費用是比較低的。有學者認為，低標準收費能夠更多地服務于民，更好實現公民知情權，但從法律經濟學角度來看，卻失去了其應當擔負的調節和分流功能。低標準收費不區分正常和非正常申請、正常起訴和濫用訴權，結果可能浪費行政和司法資源，占用公共財政，增加全體納稅人負擔。進而提出應提高申請費用，實行階梯性收費[4]。綜合世界很多國家的經驗，通過階梯型收費分擔行政成本，可以在一定程度上起到引導申請人理性申請的目的，是實現政府信息資源有效利用的經濟約束方式，值得我國在一定層面借鑒。但在設計具體的信息公開申請收費制度時，亦應警惕提高收費制度的“門檻”從而引發亂收費現象的出現。

二、核心：政府信息公開申請權濫用的判斷標準

研究政府信息公開權利濫用的重點即為判斷標準，判斷標準的科學界定關涉到申請人知情權的實現，更是信息公開制度所欲達成的透明、陽光政府目標能否實現之關鍵。

（一）我國政府信息公開申請權濫用的判斷標準

國家在政府信息公開制度設計之初，更多擔心的不是公眾濫用申請權，而是政府不愿公開信息。因而，《條例》并沒有提及申請權濫用情形，亦不可能對標準問題予以明確。對此，本文只能試圖通過對相關既有判決和新聞媒體報道的梳理，從實務層面歸納政府信息公開權利濫用的標準。根據政府信息公開權利濫用的實踐考察，構成申請權濫用的典型特征可以從申請人申請次數、申請信息內涵、申請目的以及窮盡權利救濟四個方面進行判斷。

1.申請數量多且重復。權利濫用首先體現為申請數量多，具體表現為一人多申請、多人一申請、多人多申請造成的申請浪潮。在實踐中，除了陸紅霞案以外，溫州瑞安市6名申請人先后在半年時間內向當地政府部門提出3000余件政府信息公開申請①見“半年申請信息公開3000余件 代表建議規制行政訴訟濫訴”http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-03-12/183323655.html，2017年7月15日。。在徐俱華訴瑞安市人民政府、溫州市人民政府政府信息公開案中（以下簡稱徐俱華案），2014年1月1日至2015年4月30日期間，徐俱華向瑞安市人民政府及其下設機構瑞楓公路改建工程建設指揮部、瑞安安陽中心城區開發建設管理委員會、瑞安市國土資源局等機關提出政府信息公開申請共計2863次②見原告徐俱華訴瑞安市人民政府、溫州市人民政府政府信息公開案，（2015）浙溫行初字第353號。。而在錢海軍不服南通市崇川區人力資源服務中心行政監督案中，一審法院認為，錢海軍2016年8月16日向崇川人力資源中心申請公開金石大酒店發布的招工信息，同年11月2日又申請公開金石大酒店招用木工的信息，兩次申請的信息均是指向金石大酒店在崇川人力資源網上發布的招工信息，顯然，錢海軍11月2日申請信息的內容包含在崇川人力資源中心崇人服信答字〔2016〕1號《答復書》之中，故明顯屬于重復申請③錢海軍與南通市崇川區人力資源服務中心行政監督二審行政裁定書，(2017)蘇06行終22號。。

2.申請內容多且瑣碎。從當事人申請的內容來看，一般認為正常的信息公開內容應該是相對確定的，如果當事人申請的內容多且沒有相關性，具體表現為瑣碎的信息，即可認定為申請權的濫用。例如，在陸紅霞案中，申請的內容可謂“五花八門”，包括市政府財政預算報告、擁有公車數量、牌照號碼及品牌、政府信息公開年度報告、南通市拘留所被拘留人員伙食費標準等信息④見陸紅霞訴江蘇省南通市發展和改革委員會，江蘇省南通市港閘區人民法院行政裁定書，（2015）港行初字第 00021號。。在徐俱華案中，申請的內容包括多次要求瑞安市人民政府及其下設機構瑞楓公路改建工程建設指揮部、瑞安市國土資源局公開“瑞楓公路征用天河村集體土地的征地聽證告知、征地調查確認的相關所有資料、函告征地情況的相關所有資料、發布征收土地公告、辦理征地補償登記、發布征地補償安置方案公告”等信息，要求瑞安市某街道辦事處公開“2013年10月1日至30日林XX到任時接受公款去KTV包間特殊服務多少次、2013年9月1日至30日林XX到任時接受公款吃喝詳細情況、2013年10月1日至30日張XX到任時接受公款去KTV包間特殊服務多少次、2013年9月1日至30日張XX到任時接受公款吃喝詳細情況”等信息⑤見原告徐俱華訴瑞安市人民政府、溫州市人民政府政府信息公開案，（2015）浙溫行初字第353號。。在夏楚輝與揭陽市物價局政府信息公開糾紛上訴案中，被告揭陽市物價局認為原告夏楚輝申請第二項申請公開信息的對象涉及中國電信、移動、聯通三家通信運營商受行政處罰的情況與處罰決定文書，包括責令改正通知書等，申請公開的時間跨度長達三年，涉及的類別和項目繁多，內容不具體，且存在重復申請的問題⑥見夏楚輝與揭陽市物價局政府信息公開糾紛上訴案http://www.pkulaw.cn/case_es/payz_1970324840170658.html?match=Exact 2017年7月1日。。而在耿超訴山東省人民政府政府信息公開行政復議案中耿超向菏澤市人民政府郵寄政府信息公開申請，要求公開菏澤市中級人民法院王某、王某某的行政編制、級別、工資收入、職務調動情況及郵編、聯系方式等信息⑦見耿超與山東省人民政府復議上訴案，（2015）魯行終字第52號。。

3.申請目的多樣且異化。既然是權利的濫用，那么申請人的目的就不簡單是實現知情權，而是企圖通過政府信息公開制度實現其他特殊或不正當的目的。具體而言，實踐中主要有以下幾種目的：

第一，為了收集證據。在政府信息公開案件中，尤其是在現今的征地系列案中，當被征地人對補償不滿時，部分當事人就試圖通過向行政機關反復提起政府信息公開申請，要求公開各類與征地拆遷有關的信息，尤其是政府向每家每戶發放補償款的金額信息，從而獲得相應的證據。在得不到滿意答復后，就反復提起多起政府信息公開訴訟，從而導致濫訴。

第二，為了謀取利益。部分申請人在訴訟、復議乃至信訪等救濟途徑無果的情形下，將信息公開作為實現其他利益訴求或表達個人情緒的途徑，希望行政機關在不堪重負或不勝其煩后滿足其要求。例如，在原告薛某訴被告丹陽市發展改革和經濟信息化委員會政府信息公開一案中，法院認為原告在已知悉丹陽海會寺建設項目可行性研究報告的批復及批復依據的情形下，又向被告申請該信息，法院認為，原告重復申請行為存在惡意；申請的目的并非為獲取所需信息，而是借此表達對被告批復行為的不滿，滋擾被告正常開展工作①見“丹陽宣判一起濫用政府信息公開申請權案”，http://www.jsw.com.cn/site3/jjwb/html/2016-04/16/content_3054252.html，2017年8月1日。。在張治發不服重慶市奉節縣人民政府不履行行政復議法定職責案中，一審法院認為，張治發申請政府信息公開和提起訴訟的目的并非為了依法獲取和了解政府信息本身，而是通過不斷的、大量的申請、復議和訴訟，表達不滿情緒和向政府及相關部門施加壓力，以達到其承包地附著物利益補償的最大化。張治發頻繁申請信息公開的行為已經背離了《政府信息公開條例》的立法目的，構成了申請權的濫用②張治發與重慶市奉節縣人民政府不履行行政復議法定職責二審裁定書，（2015）渝高法行終字第00218號。。對于此種以信息公開為手段謀取私益的行為，有評論指出：政府信息公開制度旨在提高政府工作透明度，促進依法行政。但當前實踐中有些申請人并非以獲取政府信息為目的，而是意圖利用政府信息公開申請權以獲取黨委、人大以及司法等機關的相關工作信息或人員信息，并借機提起行政復議或行政訴訟。此類情況實質上是對政府信息公開申請權的濫用，行政復議機關和人民法院均不應予以支持③見“山東公布2015信息公開10大案件 舒某訴濟南政府案上榜”，http://sd.ifeng.com/a/20160319/4383749_0.shtml，2017年8月3日。。

第三，為了制造社會效果。隨著社會利益分化與沖突的加劇，越來越多的社會矛盾開始聚集，尤其在土地征收、房屋拆遷、環境保護等領域體現得更為明顯。一部分相對人在經過訴訟、復議乃至信訪等常規途徑后認為其權益仍然得不到維護與實現，進而選擇大量提起信息公開的舉動給有關部門施壓，借助于媒體的報道、渲染，給當地政府制造輿論效果，迫使政府在不堪重負或不勝其煩之后滿足其要求。一般而言，該類申請人沒有明確的利益訴求，只是純粹通過大量信息公開的方式，表達對政府的不滿，給政府增加工作負擔。例如，在徐俱華案中，法院認為徐俱華大量地提出政府信息公開申請的真實目的并非為了獲取信息，而是期望通過此舉向瑞安市政府及相關部門施壓，以引起對自身拆遷補償安置問題的重視和解決。這種行為明顯偏離了國家推行信息公開制度的宗旨，顯然已經構成了獲取政府信息權利的濫用。

第四，窮盡權利救濟。在政府信息公開權利濫用案件中，申請信息公開只是當事人走的第一步，在申請權得不到滿足后，往往會頻繁對此申請行政復議或者提起訴訟，從而被法院判定為權利的濫用。例如在錢海軍不服南通市崇川區人力資源服務中心行政監督案中，二審法院經審查認為錢海軍在申請政府信息公開、提起訴訟后，又就同一事項向行政機關申請信息公開并再次向人民法院提起訴訟，明顯屬于對訴訟權利的濫用，人民法院依法不予保護④錢海軍與南通市崇川區人力資源服務中心行政監督二審行政裁定書，(2017)蘇06行終22號。。而在張治發不服重慶市奉節縣人民政府不履行行政復議法定職責案中，二審法院亦認為，張治發自2014年8月以來已經向重慶市奉節縣康樂鎮人民政府、重慶市奉節縣公安局、重慶市奉節縣人民政府等多個行政機關提出政府信息公開申請至少215次，提起行政復議99件，以信息公開以及與之相關的行政復議為由向人民法院提起至少95起行政訴訟，浪費了行政資源和司法資源，嚴重背離了權利正當行使的本旨，有違誠實信用，超越了行使個人權利的界限，一審法院認定張治發的訴訟行為構成濫用訴權，裁定駁回起訴并無不當⑤張治發與重慶市奉節縣人民政府不履行行政復議法定職責二審裁定書，（2015）渝高法行終字第00218號。。

（二）我國政府信息公開申請權濫用判斷標準的反思

實務中形成的判斷標準對政府信息公開權利濫用的判斷起到了一定的指引作用，但需要注意的是，基于規范分析的視角，每一項標準均有一定的不周延之處。

1.不能僅僅以申請數量的多少來作為判定申請權濫用的標準。我國《條例》并沒有對申請的數量予以限制，因而只要申請符合規定，行政機關都應當受理，對公民的申請行為作出公開與否的決定。申請數量過多的確會對行政機關造成頻繁騷擾或不必要的負擔，但數量本身不是決定性因素。事實上，申請數量多并不一定代表申請者就存在主觀惡意，也可能是依申請公開時，行政機構總是以推諉、模糊或“擠牙膏”的方式來予以回應，公眾只能寄希望于大量的信息公開申請倒逼政府加大信息公開的力度。

2.以申請公開的內容瑣碎且無關聯作為申請權濫用的判斷標準亦有不當。由于《條例》對依申請公開的信息只要符合“三需要”標準即可，并沒有對申請公開的內容作更多的限制，在“法無禁止則允許”的原則下，以申請公開內容的瑣碎且無關聯作為判斷標準不具有正當性。

3.申請目的是一個較為主觀的標準。《條例》對于依申請公開僅以政府信息公開申請人特定且要求公開的信息明確為其程序性要件，而并未以申請人的申請理由作為程序性要件。基于此，即便申請人的申請理由比較特殊，也不應由此認定其濫用政府信息公開申請權。這亦不為域外國家所采納，在2007年日本高松高等裁判所的一起政府信息公開案中，作為被告的高松市政府認為申請人向全國各地的地方自治體連續提出了大量涉及建筑規劃概要書的公開申請，并將獲取的信息用于制作有償銷售的不動產信息，這將極大增加地方自治體的工作成本，并可以預見今后此類申請還會反復持續，因此主張應認定為申請權的濫用。但法院認為高松市的《信息公開條例》并未要求對申請人與申請公開的信息之間的關系、申請人的利用目的進行審查，因此，以申請人的申請目的及擔心由此引發的事態為由，認定其濫用申請權，是不能得到認可的。而且，也不能以申請可能導致行政機關的事務負擔過大為由認定其濫用政府信息公開申請權[5]。對此，肖建華教授在評論陸紅霞案時亦指出申請次數過多、申請公開的內容包羅萬象、對政府造成壓力等，并不能成為南通市港閘區法院作出上述裁定的理由。施加壓力屬于法院不應過問的內容，這是當事人在維護自己權利時附帶引起的①“拆遷戶1年多申請政府信息公開94次被指‘濫訴’”http://www.js.xinhuanet.com/2015-03/13/c_1114625160.htm，2017年7月5日。。

4.對政府行政行為不服申請行政復議或者提起行政訴訟是當事人享有的權利，只要符合復議、起訴條件，是很難從救濟的次數、頻率上來判定其是否構成申請權的濫用。

綜上，每一個單獨的判斷標準均有不周延之處。針對單一標準的不足，實務部門往往是在對申請人的次數、內容、申請目的以及申請人過往申請歷史等因素綜合權衡后，得出該申請是否為糾纏的判斷。

三、探索：我國政府信息申請權濫用的應對

從申請人多元的申請目的中，我們可以管窺，造成申請權濫用的緣由是多方面的。針對這一復雜的社會現象，除了需要通過引導公民正確行使申請權外，更需要從政府信息公開制度本身與權利救濟渠道的順暢兩方面著手，系統、有效地解決這一問題。鑒于權利救濟渠道順暢所涉主題的宏大、寬泛，限于篇幅，筆者主要從政府信息公開制度本身的完善角度來分析這一問題。

（一）立法的完善

不可否認的是，2008年開始實施的《條例》為我國政府信息公開的運行提供了有效的規范指引，起到了導航標的作用。但作為過渡性立法的《條例》不可避免地存在諸多不足。在未來《條例》的修改中，應明確政府信息公開的豁免事項，明示申請人權利濫用的情形。

1.明確豁免公開的情形。《條例》在第二章的公開范圍中只對各級政府應當公開的信息予以了明示，對不予公開的信息只是籠統地以“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”的表述予以規定。鑒于“國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”的寬泛性導致政府信息不予公開的模糊，為了避免政府隨意限縮公開的范圍，應通過列舉的方式明示不予公開的范圍，這樣也能給行政主體和相對人提供明確的指引。事實上，世界上較早制定信息公開法，且信息公開制度運行較為良好的國家，在確定信息公開范圍的方式時，大多沒有直接規定主動公開的范圍，而是明確不予公開的例外事項。例如，英國《信息自由法》第21-44條基于公共利益和與第三人利益平衡的考量，明確規定了23種政府信息公開豁免的事項；《日本信息公開法》第5條規定了依法不予公開的行政信息，澳大利亞《信息自由法》第4部分對不予公開的信息作了詳細規定。此外，韓國《公共機構信息公開法》規定了8項例外信息；德國《有關獲取聯邦政府持有信息的聯邦法》規定了11項例外信息。

鑒于政府信息公開例外事項的明確有利于真正實現“以公開為原則、以不公開為例外”的宗旨，在我國隨后的《政府信息公開條例》修改中，亦應明確政府信息豁免的事項。在列舉信息公開的豁免條款時，應當注意的是，首先，在具體事項的劃定方面，應在綜合其他國家立法經驗的基礎之上糅合我國的特色。綜觀已明確信息公開豁免的國家，我們發現雖然各國在具體事項的劃定上有一些共性的內容，如將可能損害國防、外交、軍事等方面的信息都規定為絕對例外。與此同時，各國亦應注重個性內容的保留，很多國家都是基于本國的歷史和事實來保護特定的利益，如英國的皇室信息，新西蘭的殖民地信息，韓國的不動產投機、囤積或壟斷信息等[6]。對此，我國在具體列舉信息公開豁免事項時，也應當從實際出發，在尊重共性的基礎之上，審慎地劃定符合我國實際的信息公開保護范圍。其次，在具體的立法技術上，亦需明確，基于現代社會信息的多元與龐雜，豁免條款的設計一般不指向具體的信息內容，而是一種豁免條件的設定，因而是一種動態的判斷標準。為了使豁免條款的設計更科學與合理，我們可以借鑒“具體列舉+授權調整”的立法技術，在明確列舉例外公開的事項之外，可以確立授權條款，賦予行政機關更多的主動權，這一方面增強了信息公開制度的靈活性，另一方面也能夠加大行政機關在推進信息公開方面的主動權，使行政機關能夠采取更多的措施推動信息公開不斷深化[7]。

2.增加申請權濫用的規定。國務院辦公廳關于施行《中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（國辦發〔2008〕36號文，以下簡稱“國辦36號文”）：“（十三）對于同一申請人向同一行政機關就同一內容反復提出公開申請的，行政機關可以不重復答復”的規定對重復申請采取了一定的限制措施，但是，上述條款并不能真正起到阻遏當事人申請權的濫用。因為實踐中同一申請人向同一行政機關就同一內容反復提出公開申請的情況其實并不多見，更多的是同一申請人向同一或不同機關提出不同的信息公開申請。而且，從法理上看，信息公開申請權是實現公民知情權的重要途徑，對該權利的限制應當符合法律保留原則，而國辦36號文的法律屬性不明。無論行政機關、法院都無法直接以之作為法律依據，反而有可能成為申請人（行政復議申請人或行政訴訟原告）攻擊的對象[8]。

申請權濫用是很多國家在政府信息公開進程中都會面臨的問題。為了有效應對過量申請、無合理理由而重復或者過于頻繁申請信息的異常現象，許多國家都在立法中明示了申請權濫用及其處理方式。例如，英國《信息自由法》第14條規定：對于滋擾性的或者反復的信息公開申請，公共機構無須履行公開職責。公共機構已經處理過的信息公開申請，申請人重復提出類似申請的，公共機構無須再次處理。但是，申請的時間間隔超過合理程序的除外①See Freedom of Information Act（2000）.。新西蘭在其《官方信息法》第18條第h款中規定，行政機關可以拒絕那些毫無意義或滋擾性質，或所申請信息過于瑣碎的申請②See Official Information Act（ 1982）.。泰國《官方信息法》第1條規定：“任何人都可以申請并未以其他方式要求公布的信息或申請查閱信息。只要申請足夠詳細可以查明被索取的信息，該信息就必須被提供。如果申請涉及過量信息或者無合理原因過于頻繁提出申請，或者反復申請等情況，申請可能被拒絕。”③See Official Information Act(Thailand).塞爾維亞《自由獲取公共信息公開法》第13條規定：“如果申請人濫用其公開申請權，尤其是存在不合理請求或提出申請過于頻繁的情形時，如針對同一個或已經獲得的信息反復提出申請，或一次性申請公開過多信息，公共機構應當駁回其信息公開申請。”④See Law On Free Access To Information of Public Importance.在以上規定申請權濫用的國家，有的比較寬泛，如英國、泰國；有的則較為狹窄，如塞爾維亞。總體而言，由于立法的抽象與概括，各國對何為頻繁申請并未予以界定，而是將裁量權保留給了行政機關。對此，有學者指出，如果行政機關嚴格據此拒絕這類非正常申請，將不可避免地引發爭議。因而，在非正常申請的實際認定上，爭議的空間太大，立法規制的效果并不是很明顯[9]。本文認為，政府信息公開申請權濫用的規制本身就是一項系統性工作，立法機關的規定只是提供了規制的制度依據，解決“有法可依”的問題。它的進一步落實需要綜合發揮行政與司法及其他可能的權威機構的合力，對其內涵的確定與適用亦需藉由行政機關和司法機關的進一步解釋。從此層面觀之，立法對申請權濫用的規定仍然具有很強的指引價值。因而，為了保障政府信息公開權利濫用規制的正當性，在我國未來《信息公開法》的制定中亦可考慮增加申請人糾纏申請的內容。

（二）政府信息公開機制的優化

1.增強政府信息處理能力。我國以主動公開為主的信息公開立法模式要求各級政府在主動公開方面必須強化工作力度。也只有如此，才能從根本上緩解政府依申請公開方面的巨大壓力。在我國，政府信息的公開率之所以低，除了與政府公開理念的薄弱有關，亦與當前我國信息制作和收集的混亂不無關系。雖然《條例》第四條第（三）項和第（四）項要求行政機關編制本機關的政府信息公開指南、目錄以及對擬公開的政府信息進行保密審查，但當前各級政府的信息管理不規范，行政機關在信息的分類、保存、管理上均存在問題，沒有形成較為妥當的信息管理機制。為此，政府時常以“信息不存在”為由拒絕公開，導致申請人很難通過正常的申請行為獲得自己所需的信息。為了解決這一問題，政府應當在對信息的收集、分類、整合等方面進一步完善。首先，應做好政府信息的收集工作。隨著互聯網的發展以及信息技術在行政機關日常工作運用中的普及，政府應當在數據庫的建設方面進一步加大力度，研發先進的索引技術，打造政府數據開放平臺，真正發揮政府信息及數據的價值。其次，做好信息的初次分類。所謂初次分類“是指行政主體對于自身收集、制作或者管理的政府信息，應在該信息制作完成之時，或者被主動公開之前或者被申請公開之前，對信息所屬的類別進行分類”[10]。信息初次分類的意義不僅在于明確信息的來源、內容、所涉及的各方利益，從而提高信息的利用率和價值，而且分類過程中對某些信息是否能夠適用例外規則就有了最初的判斷，能夠防止行政主體利用例外規則逃避公開義務，濫用例外規則。最后，做好信息的整合工作。當前政府的數據散落在不同的政府部門，因行政機關內部信件轉辦和管理系統的延遲導致政府對信息公開申請郵件的答復超期損害申請人的信賴利益的情形不占少數。隨著計算機技術的發展和信息化的普及推進，應打破政府間部門樊籬，統一政府信息數據的編碼、處理、共享、交換等標準，確保數據能夠互連互通，提升政府數據的科學性、完整性和系統性[11]。

2.擴大主動公開的范圍。信息公開立法的完善、技術的成熟與否無疑會影響一個國家的信息公開進程，但作為一項自上而下推行的改革，一國家信息公開的實際狀況很大程度上取決于行政機關的主動性和自覺性。我國政府信息公開進程的遲緩受到很多因素的影響，其中行政機關公開意識的薄弱是一個重要原因，尤其是在主動公開環節。當前，政府主動公開的信息無論是在廣度上還是深度上都非常欠缺，選擇公開的往往并不是公眾所迫切需要的。而且公民申請公開的很多信息原本就屬于由政府應主動公開的，無論是陸紅霞案中的“政府財政預算報告”“公車數量”，還是徐俱華案中的《征地告知書》《征收土地公告》《征地補償安置方案公告》等信息都屬于此類，政府基于各種原因疏于公開從而引發諸多爭議。事實上，政府公開的有效信息越多，政府決策和管理的透明度越高，就越能獲得公眾的信任，從而形成一種良性循環。歐洲的經驗亦表明，主動公開的信息越多、越全面，越能滿足公眾對政府信息的需求，公眾單獨申請公開信息的數量就會越少[12]。為此，政府應當在信息公開的范圍上進一步拓寬：一方面，政府應當嚴格按照《條例》公開內容的規定，依法、積極、及時主動公開相關信息；另一方面，對于《條例》及有關法律法規沒有明確要求公開的，只要不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，不影響“三安全一穩定”的信息，行政機關原則上都應主動、及時、全面地公開。尤其是應公開與公眾利益密切相關的征地拆遷等重大公共決策過程中的信息。這樣，既可以滿足公眾對相關信息的需求，也可以最大限度地減輕行政機關公開信息的壓力和成本。

3.司法審查機制的探索。在政府信息公開申請權濫用的實踐中，申請權的濫用經常與訴權的行使聯系在一起。申請人往往會針對行政機關不滿足其獲取和知悉政府信息的主張逐一提起行政復議和行政訴訟。也就是說，對于是否屬于申請權的濫用，在行政機關作出判斷后，法院需要形成最終的判斷標準。鑒于當前此類案件的司法審查尚處于起步探索階段，在審查規則的確立上需要注意以下幾方面：

第一，鑒于政府信息公開制度的宗旨在于保障公民的知情權，法院在認定是否構成申請權濫用時應秉持謹慎的態度，適用嚴格的判斷標準，在保障公民知情權與維護信息公開秩序的利益平衡上，應當將前者作為首要的考量因素。

第二，法院應當在具體個案中探索較為務實的判斷標準。如前所述，即便之后我國相應立法對申請權濫用予以規定，這也只可能是一種抽象的、概括的規定。到底何為申請權的濫用，在行政機關作出是否處理的決定后，當事人不服向法院尋求司法救濟，此時就需要法院的二次判斷。總體而言，在具體判斷時，法院可以考慮從主觀的動機目的和客觀的濫用行為兩個維度上進行考察。而對這兩個維度的考察亦應綜合當事人的申請數量、內容、目的以及申請歷史等因素，重點審查信息申請是否明顯背離知情權的目的，從而得出該申請是否為糾纏的判斷。以上思路仍是一種較為籠統的因素考量而非構成要件的明確列舉，對此，也許有學者會表示擔憂，考量因素所具有的不確定性會給司法機關留下較大的裁量權。事實上，“濫用”本身就屬不確定的法律概念，對其審查很難形成一勞永逸的標準，即便是在申請權濫用司法規制較為成熟的英國，也沒有形成一以貫之的審理規則。在《如何處理糾纏申請》的指引中，英國政府信息專員辦公室只是確立了更為細致的認定標準①陸紅霞訴江蘇省南通市發展和改革委員會，江蘇省南通市港閘區人民法院行政裁定書，（2015）港行初字第00021號。，對于這些可考慮的因素，信息專員亦指出他們并不期待窮盡列舉，所有的判斷都需放置在具體的個案中，“需要謹記的是，這里并不存在一個合格標準清單，這些指引不應該被視為是限定性的或者限制性的。公共行政機構仍然有權去拒絕被視為糾纏的申請，基于他們對所有相關情形的評價。”②原告徐俱華訴瑞安市人民政府、溫州市人民政府政府信息公開案，（2015）浙溫行初字第353號。鑒于我國政府信息公開申請權濫用的司法審查仍處于起步探索階段，審理標準的進一步確立尚需藉由更多案件審理經驗的總結、提煉。當前更為務實的方法仍然是在不同案件中，通過主觀和客觀要件的考量，得出是否濫用的判斷。相對而言，這種開放的、更為務實的態度值得肯定。

第三，應明確行政機關的舉證責任。鑒于考量因素的宏觀與不確定可能給行政機關留下太多的裁量權，從而給其隨意認定申請權濫用打開通道，有必要通過嚴格舉證責任的落實，實現對其權力的約束。具體而言，如果申請人申請公開的信息相同或類似，那么行政機關就應當指出哪些信息是相同的或類似的；如果申請人屬于反復申請，那么行政機關就應當將其過往的申請經歷予以明示；如果申請導致公共資源過度消耗，那么行政機關應當給出大致的成本計算，并應結合申請的信息公開的價值，說明為什么這個成本是不適當的過度等等[13]。舉證責任的落實不僅有利于限制行政機關的隨意不處理行為，也能給行政相對人帶來對司法的更多信任，緩解司法機關、行政機關與行政相對人間的對立關系。

此外，為了進一步引導和規范相應案例的司法審查，最高人民法院可以在對各地相關案例司法審查的追蹤與研讀的基礎之上，將其中審理較好的案件以指導性案例的方式予以刊登。待時機成熟時，通過相應司法解釋的發布，進一步統一、規范相關案例的審理。

四、結 語

原本旨在保障公民知情權的信息公開制度遭致異化的緣由是多方面的，不能簡單地歸咎于“刁民”的出現，也不全是政府信息公開工作本身的問題。從申請人權利濫用的復雜動因上來看，鑲嵌在整個依法行政框架中的信息公開異化與我國正處于經濟社會轉型期社會矛盾易發多發的特定歷史背景有關，亦與公民權利救濟機制不暢，將政府信息公開當成維權、救濟的工具不無關聯。因而，對此問題的解決不能簡單地依靠提高申請門檻、成本等治標且不利于信息公開制度良性、長遠發展的方式。唯有將其放置在更為宏大的制度環境下加以審視，在完善信息公開制度的基礎之上，暢通有效的權利救濟機制，方能從根本上解決這一問題。當然，這是一個需要長期努力的過程。