淺談放管服改革下農業科研經費管理與核算

舒軍 徐娥

摘 要：2016年國務院推進放管服改革以來，我國農業科研經費管理與核算的內外部環境發生了很大變化。筆者從農業科研經費財務管理的角度，從科研課題本身、審計、科研成本核算、內部控制、績效考核評價、科研治理六個視角，就如何加強農業科研經費管理與核算，如何建立完善科研經費管理模式，將有限的科研經費資源合理配置、科學管理，進行初步探討和分析，以期對進一步推進放管服改革下的農業科研經費管理與核算有所幫助。

關鍵詞：放管服改革? 農業科研經費? 六個視角

2016年5月，習近平總書記在全國科技三會上發表了《為建設世界科技強國而奮斗》的講話，提出深化改革創新，形成充滿活力的科技管理和運行機制，對科研經費管理中存在的難題進行破局。隨后，國務院在召開全國推進放管服改革電視電話會議中，國務院總理李克強強調，放管服改革實質是政府自我革命，用政府減權限權和監管改革，換來社會創造力釋放。本文從科研課題本身、審計、科研成本核算、內部控制、績效考核評價、科研治理六個不同視角，淺析了放管服改革下完善農業科研經費管理與核算，對提高農業科研經費管理與核算水平提出初步建議。

一、基于放管服改革下農業科研經費管理的科研視角

1999年國家首次明確提出“國家科研計劃實行課題制，大力推行項目招投標和中介評估制度”，科研項目課題制應運而生。該項制度解決了此前我國科研經費使用和管理中的責權不分、效益不高、混用挪用等現象。課題制是科研工作的基石，對我國近20年來農業科研領域影響空前，發揮了巨大作用。近年來，隨著形勢的發展，，課題管理出現了一與放管服改革不相適應的突出問題，需要加快推進農業科研項目課題制科研管理模式改革。

一是課題制下，有些科研經費管理脫離了農業科研的真正需要，農業科研就是面向“三農”，科研經費的管理也應該面向“三農”，經費管理程序繁瑣、使用困難、報銷耗費大量精力，打擊了農業科研工作者和經費管理者積極性。

二是不注重農業科學研究的客觀規律，背離生物科研、季節科研現實，一味強調科研項目的預算執行進度、花錢進度，不利農業科研工作有序推進。

三是課題制下項目結題導向實行“論文”一刀切。不論基礎研究結題，還是應用研究結題，都以論文發表的刊物是否是核心期刊、著作出版社是否是國家百佳出版社等為標準，代替了嚴格的同行專家評議。這種“唯論文”導向助了學術刊物以出版資源牟利的市場行為，造成學術出版公共資源“劣幣驅逐良幣”現象。

四是科研成果管理機制需要完善。有關管理主管部門要會同相關部門建立國家成果庫，制定科研成果的標準和規范，實現國家科研成果資源持續累積、完整保存、長期保存。

五是科研課題資助體系需要完善，防范學術失范。亟需豐富科研資助形式，增加后期資助、贖買制、滾動資助、應急資助等多形式，鼓勵自由探索和自主科研。

六是課題制造成管理分割、信息分割。農業科研課題制下各項目之間、課題之間的科研經濟業務分塊管理，課題內形成獨立王國，課題間形成條塊分割，甚至形成信息孤島現象。由于信息不對稱，科研項目管理和實施部門之間、科研管理和科研人員之間、單位法人與課題負責人以及管理與審計部門之間存在博弈。

二、基于放管服改革下農業科研項目經費審計視角

隨著十八大以來，科研經費的紀律意識和審計意識大幅增強，各級審計、紀檢、監察部門審計頻率、檢查力度、巡察深度、審計層面不斷擴大。“放管服”改革以來，審計部門在深入貫徹全國科技大會精神，大力推動創新驅動戰略決策部署實施，推進和服務科技創新等方面的政策落地措施仍有空間。

一是科研項目審計政策界限需要完整把握。中央“科技三會”后，對科研單位和人員實施科研經費管理使用的探索與創新舉措，只要符合中央科技創新的基本原則，有利于激發科技創新活力、有利于提升科技創新能力，有利于科技成果轉化、有利于科技目標實現， 有利于提高科技資金使用效率的，審計部門應予全盤支持。

二是違法違紀同科研人員科研錯誤、試驗失敗與無意過失區別開來。不能把科學研究靈感瞬間性、路徑不確定性，把先行先試的錯誤和失誤，把創新工作中的無意過失等科研工作中的客觀規律，審計定性為違紀違法行為。

三是提升審計服務科技創新的能力和水平。在農業科研項目專項審計中，經常會出現這樣的審計現象：一次審計一個結論，十次審計十個結論。審計部門要加強學習研究，提高審計人員的業務水平和政策水平，更新審計監督理念，各審計部門審計結論要互相承認和共享，為落實放管服改革下的農業科研經費管理與核算、促進科技創新營造良好環境。

三、基于放管服改革下農業科研經費的ABC成本核算視角

在我國，從事農業科學研究的單位大部分屬公益性事業單位，追求的目標是社會效益最大化。由于我國目前對科研事業單位的財政補助有限。農業科研項目承擔單位應主動將科研成本降低。受現行的農業科研經費管理體制機制制約，農業科研事業單位缺乏能夠反映出經費運作規律的將科學信息作為依托的成本管控體系，使科研經費核算中存在的問題也日益顯現。一方面，由于缺乏科學系統的經費核算方法，目前科研經費核算基本采取將直接成本作為項目成本的簡單位做法，并未完全將間接成本分攤到具體的項目之中，對于間接費用的支出未完全計入科研成本;另一方面，科研項目沒有對固定資產計提折舊，而從科研院所的事業經費中支出，不能全面反映科研項目組成員的人員經費。導致了科研經費和事業經費的分配不合理，前者結余，后者虧空。因此建立一套全新的高校科研全成本核算體系成為當務之急。作業成本法的提出和運用，為農業科研項目全成本核算模式的構建提供了可能。

如將“某作物選育”項目核算設定為作業成本核算，分為六個部分。一是資源。資源是作業進行中被使用的要素，實施選育項目的人、財、物都屬于資源范疇。二是作業。作業是指具有一定目的、以人為主體消耗了一定資源的工作，是為該項目執行完成所進行的各個工作環節的總稱。三是資源動因，即是將作業動因。四是作業動因。五是作業中心。六是成本庫，購置的專用設備、試劑材料及勞務費等，可以直接列為該成本所運用對象。

目前農業科研項目成本核算僅涉及課題組發生的部分直接費用，對于間接費用和期間費用分攤很少，雖然“科技三會”和放管服改革后，分攤比例略有提升，但仍不能全面反映項目成本。因此必須重視間接費用在成本核算里所占的比例，盡快實現科研項目全成本核算，合理計算應計而未計入科研成本的間接成本。與傳統成本計算法的優勢所不同的是，作業成本按照資源動因和成本動因分配間接資源耗費，使成本分配結果更趨于合理，從而為成本控制和管理決策創造條件。

四、基于放管服改革下農業科研經費的內控管理視角

十八大以來，國家對農業科研事業持續增加投入經費，為農業科研創新提供強有力的支撐。農業科研經費來源多途，國家層面的、地方層面、協作層面等多種途徑。由于各項止資助方對經費預算內容、使用要求、財務管理、賬務處理方式、執行進度、驗收要求等各不相同，造成內部控制層次復雜，傳統的內部控制管理方式已不能滿足當前對科研經費在預算管理、支出管理等方面規范化、標準化、精細化的要求，亟待加強管理信息系統建設，通過嵌入信息化手段，在為科研人員提供“放管服”的同時，以達到科研經費內部控制的目的。

《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》再次強調科研院所要強化法人責任。財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》也明確提出，以單位全面執行《行政事業單位內部控制規范》為抓手，以內部控制量化評價為導向，以信息系統為支撐，逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動中。

從強化法人責任的高度，引入信息化內部控制平臺，加強預算管理風險、科研項目管理風險、財務風險等全面管控。內控管理是放管服改革的重要環節，是放管服改革的前提，把內部控制做好了，才能大膽地“放”、全面的“服”。

五、基于放管服改革下農業科研經費的績效考核評價視角

農業科研具有季節性、波動性、分散性、未知性、周期性等特點，受自然條件、氣候環境、光熱水等因素影響較大，因此，農業科研單位的預算績效管理更具有挑戰性、前瞻性和探索性。近來，農業科研投入持續增加，但從實際運行效果來看，投入與產出并未成正比。由于科研專項資金預算績效管理在我國當前處于起步初始階段，科學化、精細化的農業科研專項資金績效管理與評價機制還不完善，受體制機制、技術、理念多方面因素的制約，存在著專項資金管理效率不高、專項資金管理潛能沒有完全發揮等問題。

一是農業科研項目的預算績效管理機制、績效網絡管理體系有待完善。預算績效管理越來越引起各級部門的高度重視，國家對農業科研專項經費投入增加后，對農業科研事業單位的預算績效管理工作也在逐步探索并穩步推進，但由于我國的“績效預算”整體還處于初步階段，同我國全面深化改革的要求和建設公共財政要求還有較大差距。

二是需要建立可操作性績效考核評價指標體系。全面加強農業科研單位預算績效管理，開展預算支出考核評價工作，不斷加強績效評價指標體系建設提高農業科研經費使用效率。我國的耕地總量為19.24億畝，“用占世界7%的土地養活了占世界22%的人口”，我國農業成績取得的根本原因是農業科技的廣泛應用，農業科研績效產出對我國糧食安全的科技支撐作用，績效考核指標要面向三農、接地氣、可操作、看得見、摸得著。

三是加強科研專項績效管理頂層設計。將績效考核評價嵌入農業科研預算管理全過程，使之與預算編制、執行、監督一并成為農業科研預算管理的有機組成部分，實現預算編制、執行、監督、績效評價的有機統一。

四是有必要對已開展的績效考核評價進行績效管理再評價，真正把科研領域放管服改革到底。推進實施符合農業實際的績效考核評價考核，保證績效評價結果的客觀、公正。

六、基于放管服改革下農業科研經費的科研治理視角

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要求推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府事權法律制度，依法行政建設法治政府。一是農業科研治理需要相關法律、制度保障，中央和地方政府需要建立與社會主義市場經濟相適應的法律法規體系。二是科研治理部門建立參與科研計劃管理過程的專業機構和專家系統。三是科研治理能力建設需要國家科研體制配套改革。四是科研治理部門“打鐵還需自身硬”。促進責任落實，明確科研經費使用和管理的主體責任，紀檢監察部門負監督責任，財務審計部門負審核責任，課題主持人負直接責任，層層負責，上下聯動，使科研經費使用管理各個環節責任到人、層層落實，加快課題管理的放管服改革。

通訊作者：游艾青