四川省精準扶貧政策的效應跟蹤研究

李 慧 魯 茂

黨的十八大以來，四川加大扶貧開發力度，聚焦連片貧困區域和計劃脫貧摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，集中力量打好脫貧攻堅戰。在政策實施過程中，需要查漏補缺，基于扶貧對象的確定是否精準、項目安排是否合理、資金的使用是否有效等問題需要反饋，因此，對精準扶貧的效應跟蹤研究具有現實意義。

一、四川省精準扶貧實施現狀分析

十八大以來，四川省把精準扶貧作為一項全局性工作推進，2013年5月省委十屆三次全會提出并啟動實施“四大片區扶貧攻堅行動”，2015年首開全國先河，專題召開省委十屆六次全會研究部署精準扶貧工作，作出《中共四川省委關于集中力量打贏扶貧開發攻堅戰，確保同步全面建成小康社會的決定》。為貫徹落實中央和省委省政府的部署，各級各部門以《四川省農村扶貧開發綱要（2011—2020）》為基礎，《四川省農村扶貧開發條例》為保障，制定了一系列配套措施，形成了完善的制度體系，確定脫貧攻堅的總體設計、制度安排、政策措施和工作要求并持續抓好落實，取得了一定的成效。

（一）加強干部隊伍和組織機構建設，建立精準扶貧責任體系

一是強化精準扶貧組織保障。省委省政府主要領導親力親為謀篇布陣。省委書記多次深入高原藏區、大小涼山片區和革命老區調研，督察精準扶貧措施落實情況。2015年12月8日四川省委召開常委會議，決定成立以省委書記、省長為“雙組長”的省脫貧攻堅領導小組，11位省級領導任副組長，41個省直部門主要負責人任成員。領導小組下設辦公室，負責脫貧攻堅的統籌協調、組織指揮、推進落實。充實省、市（州）、縣（市、區）扶貧移民工作機構力量，在脫貧攻堅一線考察識別干部，選好配強班子隊伍，更好地擔負職責任務。各地充實一批能力較強、經驗豐富的干部進入貧困村“兩委”班子，帶動貧困村、貧困戶脫貧奔小康。

二是層層壓實脫貧攻堅責任。2015年11月中央扶貧開發會議上，四川省委省政府向中央簽訂脫貧攻堅責任書。2015年12月1日省委召開扶貧工作會，四川省20個有脫貧任務的市（州）黨政主要負責同志向省委、省政府簽署脫貧攻堅責任書；全省有脫貧任務的縣鄉也層層簽訂責任書，明確要求有脫貧任務的市（州）黨政機關自覺承擔責任，貧困縣黨政機關承擔主體責任，縣委書記和縣長為第一責任人。省脫貧攻堅領導小組成立后，全省有脫貧任務的20個市（州）、160個縣（市、區）均成立由黨委政府主要領導任組長的脫貧攻堅領導小組。各級行業部門也紛紛成立脫貧攻堅領導小組，明確專人負責。2016年1月四川省制定落實《縣域經濟考核辦法》，對貧困縣實行分類考核，取消了54個貧困縣的GDP考核，突出脫貧成效、生態建設等指標，對貧困縣從側重考核地區生產總值向考核脫貧成效轉變。

（二）加大財政資金投入，夯實精準扶貧物質基礎

2013年，四川省共籌集財政專項扶貧資金40.8億元；2014年為47.66億元，比上年增長16.81%；2015年增加到69.14億元，比上年增長45.07%，其中中央安排33.03億元，省級及省以下安排36.11億元。同時，省級財政從2015年政府債券中安排30億元，設立貧困戶住房建設貸款分險基金。2016年制定了“十三五”扶貧資金平衡總方案，實施扶貧“千億計劃”，投入各類資金1181億元，其中財政資金657億元，中央、省財政專項扶貧資金71.62億元，比2015年增長3.59%。2017年四川省22個扶貧專項全年投入各類資金1263.35億元 （其中財政資金748.87億元）。各個專項牽頭部門和責任單位集團作戰、精準發力，先后召開20多個行業扶貧現場會、4個片區推進會，派出專業力量前線指導，精準扶貧。①

在增加投入的同時，加強了對扶貧資金的監督管理和效益評估。省上印發了《關于切實加強扶貧資金審計發現問題整改工作的通知》《關于切實加強扶貧資金監督管理的通知》，對扶貧資金的監管和整改工作提出了要求。每年8月和12月，四川省扶貧移民局分別在《四川日報》和局門戶網站上對當年省以上財政專項扶貧資金的安排情況進行公示，接受社會監督。同時對部分涉及面寬、資金投入量大的重大項目和改革制度組織開展績效評價。

（三）著力精準施策、幫扶到位，凸顯精準脫貧的靶向功能

一是著力精準施策，推進“六個精準”落實到位。扶貧對象精準：全面完成扶貧對象精準識別建檔立卡及三次“回頭看”工作，對“五個一批”貧困人口進行了精確歸類核定，研發并建成四川省脫貧攻堅“六有”信息管理平臺，切實做到戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣有檔、市有卷、省有庫。項目安排精準：對貧困群眾分析致貧原因，幫助尋找脫貧思路和脫貧項目，做到每一個項目都到村到戶、準確無誤。資金使用精準：嚴格落實目標、任務、資金、權責“四到縣”制度，賦予貧困縣扶貧資金更多整合使用自主權，確保錢用在刀刃上。措施到戶精準：實現“一村一策、一戶一法”定人定責幫扶全覆蓋，根據貧困戶脫貧需求量體裁衣、因人施策，資金項目精準沉到村、扶到戶。因村派人精準：全面落實“五個一”幫扶機制，實現所有貧困村一名聯系領導、一個幫扶單位、一個駐村工作組、一名“第一書記”、一名農技員全覆蓋。脫貧成效精準：制定了《四川省貧困縣貧困村貧困戶退出實施方案》，提出貧困戶脫貧標準、貧困村退出標準和貧困縣退出標準。根據此標準，2016年有5個貧困縣摘帽、2437個貧困村退出、107.8萬貧困人口精準脫貧；2017年實現15個貧困縣摘帽、3769個貧困村退出、108.5萬貧困人口精準脫貧。

二是突出靶向療法，推進重點區域脫貧攻堅。2013年四川藏區、烏蒙山區、秦巴山區區域發展與扶貧攻堅實施規劃（2011—2015年）出臺，對上述區域脫貧攻堅工作進行了總體部署。2014年起，省政府陸續印發秦巴山片區、烏蒙山片區和藏區年度實施方案，組織實施三大片區區域發展與扶貧攻堅，開展了各有側重的精準扶貧工作。在藏區，圍繞“發展、民生、穩定”三件大事，加快建設區域連接重要通道，大力發展現代草原畜牧業，打造國際知名的生態文化旅游區，實施了藏區新居建設、扶貧解困行動、阿壩州扶貧開發和大骨節病綜合防治試點以及鞏固提升工程；在彝區，重點抓了新一輪三年交通大會戰，扎實推進綜合扶貧，開展了彝家新寨建設、現代文明普及等扶貧工程，抓好防艾禁毒工作，推進現代文明新生活普及；在秦巴、烏蒙山區，重點是加強區域交通樞紐和重點水利水電工程建設，推進港航建設和沿江經濟發展，以貧困村為基本單元實施連片扶貧開發、新村扶貧和特色產業基地建設。

（四）精準扶貧成效日益凸顯，精準脫貧步伐加快

一是貧困人口大幅減少。從2011年底到2016年底，四川省農村貧困人口從912萬減少到272.49萬，累計減貧639.51萬人，貧困發生率由13.83%下降到4.22%。到2017年底，貧困人口和貧困發生率降至171萬和2.7%。從2013年至2015年，四川省“四大片區”共減貧198.1萬人，占全省減貧人口總數的53.02%，其中藏區共減貧13.7萬人，彝區共減貧22萬人，秦巴、烏蒙山區共減貧162.4萬人。②

二是農村居民人均可支配收入明顯提高。從2011年到2015年，四川省貧困地區農民人均可支配收入年均增長13.7%。88個貧困縣2015年農民人均可支配收入為9834元、占全省的95.9%，與2010年相比，農民人均可支配收入與全省的差距縮小了6.2個百分點。據國家統計局四川調查總隊的監測數據，2016年前三季度，四川省貧困地區農村居民人均可支配收入為6887元，同比增長13.3%，比全國農村貧困地區農民收入增速高2.9個百分點，達到高于全國平均增速的國家標準。③

三是發展瓶頸不斷破解。十二五期間，四川省貧困群眾生活水平大幅提高,生產生活條件顯著改善,行路難、用電難、飲水不安全等問題逐步緩解。五年全省新增高速公路3335公里，新改建農村公路11.6萬公里，其中通村公路8萬公里，新增464個村通公路，基本結束貧困村不通公路的歷史；解決貧困地區964萬農村居民和117萬農村學校師生飲水安全問題；完成農村電網改造8.68萬公里，解決7.1萬戶28.37萬無電人口用電問題。

四是貧困地區新村建設成效顯著，公共服務水平明顯提升。通過新村建設不僅讓貧困群眾住有所居，還改善了貧困村的生產生活條件，為貧困群眾徹底脫貧創造了重要物質條件。貧困地區持續實施教育助學、醫療衛生等重大民生工程，公共服務水平進一步提高。農村義務教育全面實行“三免一補”，在藏區、彝區堅持實施“9+3”免費教育計劃。在阿壩、甘孜實施十五年免費教育并擴大到全省51個民族自治縣。開展的新型農民、牧民實用技術培訓，提升了農牧民的自我發展能力。

二、四川省實施精準扶貧面臨的主要問題

（一）精準要求與統籌協調難，政策瑕疵造成實踐困局

一是識別精準度不夠，“一刀切”的識別標準欠科學合理。首先，國家和省上在確定貧困縣、貧困村和貧困戶時，主要的衡量指標是人均年收入，以某種水平的人均純收入制定一個貧困線，凡是在這個收入線以下的就納入重點扶持的范圍。但是制定的這個貧困線是否契合四川省貧困地區的情況，以及單一的人均收入指標是否合理都需要思考。這是因為：一方面，貧困線通常設定為滿足最低生存消費所需花費的支出，其中最重要的一個方面是食品支出。國家統計局根據中國預防醫學科學院的推薦，采用人均日熱量攝入2100千卡作為最低營養標準。但是，這只是一個普遍的平均標準，在四川省的部分貧困地區，如高原藏區，由于氣候等因素影響，農牧民平均每日消耗熱量為3406千卡，全省統一的人均收入劃線標準對這些地區是不公平的。另一方面，各地在識別貧困時較少考慮地區物價、交通、氣候等各方面情況的差異。因此，統一的貧困標準不能全面、真實反映地區的貧困狀況。另外，由于識別標準的主觀性、現階段農民收入來源多樣化和不可測性、財產認定模糊和宗族勢力造成親疏有別等因素的影響，使得貧困戶識別的民主評議和方案審定中存在客觀失準情況或非滿意結果。此外，貧困人口的點狀分布、致貧原因的復雜化和返貧因素的不確定性，導致貧困人口動態識別面臨高昂的執行成本。

其次，“精準識別”意味著“精準排外”。基于貧困戶識別的精準扶貧政策以“對象”為導向，具有典型的“排外”特性，不在建檔立卡之列的、比識別標準略高的所謂“非貧困”民眾沒法享受到扶貧帶來的實惠。我們調研了解到，按照貧困線標準，2016年識別的貧困戶是家庭人均年收入在3100元以下，主要年人均收入低于3100元的貧困戶全部納入建檔立卡之列；而有些家庭人均年收入可能為3200元甚至是3150元，這些家庭與立卡貧困戶相比經濟實力相差其實不大，但由于高于3100元這條絕對貧困線，因此沒法享受扶貧帶來的收益。這種除了人均收入單項指標外，其他情況甚至包括支出都很少或不顧及的測評是否有效值得思考。因為貧困戶的特殊身份所獲得的優惠，使得一些位處貧困線邊緣的農戶心理失衡。這種“排外”特性的“精準識別”帶來了村民之間新的矛盾，增加了基層工作的難度。正因為如此，在精準識別建檔立卡工作中，一些基層鄉鎮為了平息矛盾，有搞“平均主義”的，也有抓鬮決定名額的，雖說有違規之嫌，實屬無奈之舉。

二是精準與統籌協調難，精準要求與基層創新難的矛盾顯現。精準與統籌難協調，系統動態性缺乏與精準識別存在矛盾。首先對貧困戶識別的信息錄入“系統鎖定”帶來操作難度與識別不精準，識別貧困戶初期的“指標限制”帶來不公平，因連片貧困地區和民族地區很難從大量貧困群體中識別出非貧困戶，經濟發展稍好的地區又很難識別出一定比例的貧困戶。而信息錄入的“系統鎖定”雖避免了基層隨意性，但不適應情況變化，因災因病返貧無法及時錄入、已經解貧的貧困戶無法及時退出。雖然經過“再識別”“回頭看”“回頭幫”等解決了部分地區這方面的問題，但大部分地區依然如故。其次是各地對歷史上形成的被“貧困戶”沒有更好的解決辦法，造成部分扶貧資源的浪費。由于前幾年認定貧困戶有一定隨意性，部分并不貧困的居民被填報上去，當大量資源雪片般飛來時，這部分“貧困戶”卻不愿意退出。

精準要求使基層統籌整合的需要與政策的協調難度增大。如扶貧資金的多頭管理和使用指向性過于明細、統籌不足導致缺乏效率的現象較為普遍。

扶貧政策設計對地區差異反映不足，資源的投放和使用效率不夠優化。不同地域貧困民眾有不同需求，經濟發展好一點的縣域，民眾對優質教育資源、文化發展等需求強烈，而經濟發展水平差的縣域，民眾對文化惠民活動卻不積極。省上統一的制度安排尚未考慮到這種差異。

精準的定點幫扶與統籌協調難。各幫扶主體各自為政，使得投入渠道和方式五花八門、標準不一，貧困戶互相攀比、滋生怨氣和不公平感。

三是部分政策及扶貧者的認識模糊，精準脫貧與政策瑕疵的矛盾顯現。對“建檔立卡”貧困戶的多樣性考慮不周，對進入“建檔立卡”貧困戶普惠式幫扶，針對性不足。對有力無業貧困戶實施特色產業發展幫扶，如峨邊縣部分鄉鎮依據茶葉種植的面積予以補償，可以在短期內實現“有力無業”群眾增收，而對“無力無業”貧困戶而言，這種補貼是沒法讓其增收的。全省普遍推行的低水平兜底保障與精準識別之間的統籌設計不完善。調研發現，基層為了平衡，許多地區的低保戶基本上都不被識別為建檔立卡貧困戶。多數配套政策不夠完善。如扶貧信息系統動態管理辦法不完善，對因災、因病等返貧的貧困戶不能及時跟進，不能真正實現扶貧對象動態管理；生態補償步伐緩慢，生態扶貧相關政策落地不夠。基層及部分參與扶貧的社會組織對扶貧的定位認識模糊，忽視扶貧是“讓人發展起來”的政策初衷，喜歡短平快、出成績快的項目，而對提升農戶發展能力、增加造血功能的長效工程重視不夠。

（二）“強供給引導、弱需求引致”現象普遍，政策預期與現實約束存差距

一是產業選擇欠科學，各地同質化趨勢明顯。調研發現，基層在發展扶貧產業時普遍存在以下現象：部分村鎮要么缺乏產業發展的辦法，不知道怎么運用上級下撥的產業發展基金，資金“趴窩”現象嚴重；要么缺少差異性發展思維，周邊什么產業“火”，就上馬什么產業，不搞論證，不搞研究，一擁而上，盲目跟風。還有就是缺少遠景規劃，重短期、重產量、輕市場、輕銷路，有的地方政府一味求新求變、貪大求洋，一門心思發展新產業而丟掉傳統優勢產業。

二是產業投入多與基層對接難并存，產業發展慢與考核周期短的矛盾顯現。省級部門想方設法投入產業發展資金，在某些地區取得了成效，但許多基層鄉鎮缺乏對接能力，調研中有鄉鎮干部說“去年的產業發展資金還沒用出去，今年的又來了，不知道怎么用”。一些地區存在對覆蓋面大的基礎設施建設項目較為熱衷，而對于到戶產業項目卻不上心的問題。另外，對產業發展的考核過快過頻也是基層難對接的一個原因。調研中基層普遍反映產業發展應該有一個合理的周期，但上級的核查年年進行，所以無法適應。

三是“快脫貧”“慢發展”難契合，“快脫貧要求”與“難脫貧實際”間矛盾凸顯。調研發現，部分地區為了完成快速脫貧的任務，最貧困的人群做低保兜底，選取相對不那么貧困的家庭進入“建檔立卡”系統，因為真正的貧困戶很難在兩三年內快速脫貧。上級求全求快的要求與貧困程度深的貧困戶短期內難以脫貧的實際產生了矛盾，使得一些地方產生了形式主義。

四是“強供給引導、弱需求引致”現象普遍，脫貧側引致不足致脫貧效果欠佳。基層自治乏力與內生性脫貧存矛盾。“強供給引導”是指政府主導的扶貧供給側對資源的保障及工作的快速推進。“強供給”需“需求側”有效配合，即貧困戶和貧困地區主動性和積極性的發揮。而許多貧困地區鄉鎮、村組扶貧工作機構和人員的配備與要求不適應，積極性主動性發揮不足，基層干部隊伍建設亟待加強；駐村幫扶工作不平衡，幫扶工作組發揮作用的差異大。在貧困面大、貧困度深的地區基層自治組織普遍乏力，內生性脫貧意愿不強、能力不足。

授人以魚與授人以漁存差距。一方面政府善意“多予”的大規模投入產生激勵偏向，單向強力主導扶貧難以遏制貧困戶“等、靠、要”思想。另一方面基層工作重點不突出，事無巨細、大包大攬，對貧困群眾的內生發展能力培育不足，無形間剝奪了群眾參與的熱情和資格。授人以魚不如授人以漁，要充分發揮群眾參與的主動性和創造性、引導貧困戶自強自立、自力更生，依靠政策尋找路子，早日脫貧致富。

（三）脫貧成效評估欠科學合理，基層準備不足適應性差

一是精準要求與基層工作存差距，求全目標與基層準備不充分的矛盾顯現。調研中基層普遍反映在信息采集和上級求全求細求快要求下存在工作主次不分的困惑，駐村第一書記要花費大量的精力填表造冊，對真正需要深入貧困群眾中的工作有心無力。幫扶部門多頭，每個部門有不同的要求，讓基層疲于應對。調研了解極端個案：一位駐村書記在一天的時間中填報35份不同的表格；脫貧攻堅的強大壓力使一位基層人員連續三次向組織提交辭職報告。這種企圖把所有信息“一網打盡”的做法，最終可能因主次不分，不僅使重要的信息被平庸化，而且使本就能力建設或隊伍建設不足的基層人員不堪重負。

二是精準要求與成效評估存差距，核查實效與形式主義的矛盾正顯現。目前大多數檢查都停留在對扶貧過程中是否有違規和不作為行為上，對扶貧效果缺乏持續跟蹤和研判。基層只管把錢不違規地用出去，很少關注效果，對省上的要求也往往是希望增加投入，很少關心投入效果。市（州）縣（區）對省上的檢查要求層層加碼、基層應接不暇。調研發現，一些地區在接受檢查前一兩天，不僅公務員壓力大到無法安睡，連貧困戶都緊張到無法安睡。基層對社科院的“第三方評估”效果更為認可，對高校的“第三方評估”效果認為次之。

總而言之，目前四川省貧困地區的精準扶貧工作已取得顯著成效，但貧困人口多、貧困面寬量大程度深的局面還沒有徹底破解，民族地區、革命老區、部分山區的穩脫貧及防返貧任務仍然艱巨，全省全面穩脫貧、不返貧尚需假以時日。截止2016年底，四川省仍有建檔立卡貧困人口272.49萬，占全國貧困人口總數的5.93%；仍有建檔立卡貧困村9096個，占全省行政村的18.98%；仍有國家和省級貧困縣83個，其中國家扶貧開發工作重點縣或片區縣64個，省級貧困縣19個。其中，四川高原藏區貧困人口23.9萬人，貧困發生率為13.5%，比全國高7.8個百分點；大小涼山彝區貧困人口35.6萬人，貧困發生率12.8%，比全國高7.1個百分點。④四川省目前剩下的未脫貧人口大都生存環境差，受教育程度低，因病因災致貧返貧、貧困代際傳遞問題比較嚴重，穩定脫貧基礎十分脆弱，進一步脫貧的成本更高、難度更大，穩脫貧任務更艱巨。當前，脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，前期工作成效已經凸顯，全省穩定脫貧奔小康還需全省上下特別是貧困主體的共同努力。

三、四川省精準扶貧的措施優化建議

（一）扶貧供給側改革與脫貧“需求側”能力建設互動發力，提高扶貧工作效率

一是實施扶貧供給側改革，整合扶貧資源。從“供給側”入手，整合扶貧人員、資源、項目和資金，適當歸并項目數量，加大單個項目資金額度，著力增加扶貧的有效供給。堅持問題導向，堅持供需匹配，合理投入、有效投入。扶貧應該是貧困者和貧困地區主體性建設的過程。政府部門的任務不僅是增加投入和嚴格監管，還要幫助貧困戶和服務貧困戶的組織提升主體性或自主性。調研發現，缺技術和缺資金是大部分貧困民眾致貧的兩大主要原因，技術投入在扶貧中應該占據更加重要的位置。建議實施全省“整省智慧農業推進辦法”，通過互聯網、通信技術等鏈接川農大、農科院等專家及農業技術平臺，使基層農民發展產業具有技術支持。

二是重視基層能力建設，提高貧困地區治理能力。重視基層特別是鄉鎮和村一級扶貧隊伍能力建設。以鄉、村級自治能力培育為著力點，以加大基層扶貧工作者的激勵力度為手段，以基層公務員隊伍建設和能力培育為杠桿，以區域產業發展和市場培育為目標，實現精準扶貧、精準脫貧與防返貧三位一體，攻堅戰與常態戰統籌兼顧，宏觀指導與微觀行動立體結合，提升鄉鎮和村一級的社會綜合治理與基層自治的合力，提高鄉村干部能力素質。加大貧困縣基層干部的交流、培訓力度，加大對鄉村干部的扶貧政策和科技技能輪訓，開闊視野、提升能力，使之吃透政策、講清政策、用好政策，成為帶領群眾脫貧的行家里手。

此外，容忍基層執行環節的模式創新和有益探索。頂層設計或統籌難以做到的環節，交由基層去完成，充分發揮貧困地區基層組織和貧困群眾的積極性、主動性和創造性。

（二）創新貧困人口識別方式、掃除扶貧死角，提高扶貧工作精準度

一是積極創新貧困人口的識別方式。建議在深入調研的基礎上，創新貧困人口的識別模式，增加指標維度。首先是考核年人均收入，建議考慮自然地理條件、物價水平等因素，實行地區差別化量化指標，因地制宜地制定具有地域差別適合不同貧困地區的貧困線標準。其次是考核貧困人口消費支出、負債等各方面的情況。如某戶因人均年收入貧困線被直接入系統，但人均年收入高于貧困線又有負債則不易識別。可根據負債原因區分，分為滿足基本生活或發展能力提升而支出的負債如因學、因病，或滿足提高生活質量的負債如因房貸、車貸、經營欠債等。第三是考核貧困人口的發展潛力和發展意愿，忌獎懶怠勤。

二是用信息網絡平臺動態關注貧困人口，消除扶貧死角。優化貧困戶的信息網絡系統，將扶貧對象的基本資料、變化情況，建立包括文字、圖片和視頻等信息的貧困戶電子檔案，既避免“被貧困”，又避免因病、因災返貧等變化情況不能及時更正錄入的問題。用信息系統動態跟蹤關注貧困人口基本信息，形成集查詢、追蹤、考核為一體的動態數據管理平臺，避免由數據碎片化、信息靜態化導致的貧困人口識別不精準問題。對流動人口實施動態跟蹤，在其戶籍所在地、流動居住地同時跟蹤核查，避免部分流動的貧困人口游離在建檔立卡貧困戶之外的情況發生。整合部分扶貧資源，對臨界貧困戶采用梯度遞減方式實施有針對性的幫扶。

（三）做好精準與統籌協調性制度安排，逐步消除政策瑕疵

一是省上的頂層設計與基層執行環節的自由度相結合。不同地域的地區資金使用的時間段不同，不同經濟發展水平的縣域貧困民眾具有不同的需求。因此，建議將頂層設計與基層執行環節的自由度結合，基于基層具體情況而實施不同的投放措施和管理模式。由各貧困地區根據自身的經濟社會發展情況，努力將扶貧資源的投放和使用效率達到最優。

二是對建檔立卡貧困戶因需施策。建議對建檔立卡的貧困戶根據致貧原因再細分為“有力無業型”（藍卡戶）、“無力無業型”（紅卡戶）或“觀念滯后型”“能力滯后型”“潛力滯后型”等類型，針對不同需求實施不同的對策，增強扶貧工作的精準性、可操作性和實效性。

三是逐步消除政策制度的瑕疵。一方面，完善兜底措施，對不同救助對象實施不同的保障制度。如對有勞動力的低收入家庭，實施勞動獎勵計劃，將社會救助（低保）與勞動激勵政策（勞動經營收入所得補貼）兩部分相結合，政府按照勞動經營收入的一定比例給予獎勵。對沒有勞動力的家庭，實施有條件現金轉移支付計劃，而受益家庭必須遵從諸如誠信守法、保證子女入學、參加醫療保險等條件。另一方面，修正歷史上形成的“被貧困”現象，根據各地經濟社會發展水平，對再次識別后的貧困戶，進行地區扶貧差異對比和核實，避免扶貧資源浪費。

（四）發展特色產業脫貧，授人以漁穩固扶貧效果

一是因地制宜，科學選擇特色產業。要統籌做好頂層布局，避免同質化競爭，實施差異化、特色化發展。根據貧困地區自然資源和產業基礎的情況，發揮資源稟賦優勢，扶持興建支柱產業，逐步形成特色產業體系。在各地大力扶持龍頭企業，加強市場體系建設。積極推行訂單農業、信息農業、網絡農業，通過組建行業協會、培育農民經紀人和農產品營銷大戶等途徑，多渠道、多形式與市場對接，發揮特色產業助力脫貧的作用。

二是針對問題，突出基礎設施扶貧、生態扶貧。繼續支持貧困地區的基礎設施建設。明確扶貧先扶智，扶智先學技，促進貧困地區教育事業發展，大力發展職業教育，阻斷貧困代際傳遞。大力培育優質教育資源，抓好教師隊伍建設。大力推廣先進適用技術，大力開展職業技能培訓。抓好生態扶貧，推進扶貧與生態文明建設相結合、與生態宜居的鄉村環境相結合，積極實施旅游開發扶貧。

三是授人以漁，調動貧困群眾積極性。目前，盡管各地教育扶貧投入大，舉辦培訓班次很多，但因學員水平參差不齊，加之培訓具有明顯的速成性，使得貧困戶在完成培訓后難以實現致富。因此，需創新方式方法。要重用能人巧匠，充分發掘貧困戶自身優勢，身體力行來主動幫助他們解決脫貧實際問題。適應新產業、新業態和新技術的需要，在培訓內容方面多引導學習從事城市基層工作的課程和技巧，幫助貧困戶改變好高騖遠的觀念。

（五）科學組織“成效評估”，為精準扶貧保駕護航

一是科學合理進行扶貧成效評估，避免層層加碼和形式主義。建議省上將現行的由各級扶貧移民、財政、監察、審計等部門監督檢查進行統籌整合，避免不同部門有不同的要求，核查要么過于嚴苛，要么流于形式。建議進行系統性、常規性地對扶貧效果進行跟蹤和研判，考核更加注重基層對貧困戶的項目支持和能力建設、對民眾自身發展能力的培育等方面。避免市州縣對扶貧工作的檢查層層加碼。扶貧效應的評估其實是系統性的工作，建議省上對這種層層加碼，讓基層應對不暇以至于過分流于形式的情況實施適時糾偏。

二是科學實施第三方評估，為精準脫貧保駕護航。調研發現，基層對第三方評估的檢查方式更為認可。建議省上進一步加大實施第三方評估的力度。一方面，科學合理優選第三方評估機構，選擇那些與基層政府部門有密切聯系并了解政府工作的單位。另一方面，盡量讓第三方評估機構全程跟蹤扶貧工作。敦促第三方機構做好事先、事中、事后的全過程核查工作，全程跟蹤并及時提出建議。

注 釋：

① 資料來源：四川省財政廳。

② 資料來源：省扶貧移民局及四川省人民政府網站。

③ 資料來源：四川省統計局相關年份統計年鑒整理得出。

④ 資料來源：根據四川省相關年度統計年鑒及省扶貧移民局公布的數據整理得出。