周朝環境行政法研究

周羊海

一、環境行政法的內涵

所謂環境行政法指的是“調整環境行政管理活動中形成的社會法律規范的總和?！盵1]224首先，執行主體必須是行政機關。其次，實施該法律及措施的主要目的是為了保護自然環境，實現環境保護與經濟發展相統一。最后，采取具體措施，管理民眾（包括公民、法人和其他組織），規范人們開發自然資源和改造自然的行為，達到人與自然之和諧。所有這些法律規范之總稱即為環境行政法。

二、周朝的環境問題及環境行政執法的主體

（一）周朝的環境問題

環境自古以來就與人類生產生活息息相關。隨著生產力的不斷提高，人類對于自然的改造能力也逐步提升，環境也因此遭到了一定程度的破壞。在周朝就已經出現了人與環境的矛盾，大體上有兩個原因。其一是人類的過度開發。在上古時期就有發生“烈山澤而焚之，禽獸逃之”的現象。到了周朝，這種現象則愈演愈烈。《左傳》記載“火焚山，山敗”。荀子也曾主張“暴暴如丘山，不時焚燒，無所藏之?！盵3]123由此觀之當時火燒山林的現象特別普遍，也十分正常。孟子就曾舉例說過：“牛山之木美矣……斧斤伐之……牛羊而又從而牧之，是以苦彼濯濯也。”[4]249就是牛山的林木、草場由于過度砍伐加上過度放牧，導致山上變得光禿禿的。當時焚燒樹木、砍伐山林、過度放牧等開發自然的措施，對生態環境已經造成較大破壞。其二就是戰爭的影響?！秱鳌吩唬骸按筌娭?，累世不復。”眾所周知，戰爭對于環境的破壞是毀滅性的。廣島遭受原子彈攻擊后，核輻射影響至今。海灣戰爭造成波斯灣海面覆蓋油污，大量海洋生物死亡。東周時期為冷兵器時代，倒不會有如此嚴重之破壞。但這一時期，禮崩樂壞，動亂不斷，戰爭在這一時期時有發生，對環境破壞也相當大。據史料記載，趙襲魏“燒棘溝，墜黃城”，亦有“秦十攻魏，五入其國，邊城盡拔。文臺墮，垂都焚，林木伐，麋鹿盡。”[5]276除此之外，決堤引水也是當時攻城掠地的重要方式之一，如三國之兵攻打晉陽，“引汾水而灌其城”。王賁決河溝灌大梁，白起引水灌鄢城。由此觀之，由于過度開發資源加上頻繁的戰爭，周朝的生態環境已經遭到了比較嚴重的破壞。

（二）周朝環境執法的主體

環境行政執法的主體是指保護環境具體措施的執行者，包括政府機關及其授權的管理公共事務的組織。在周朝，中國就設立了負責環境執法的官員。據《尚書》記載，舜任命益擔任虞官管理山林川澤、草木鳥獸。夏商因之。到了周代，環境管理官員的設置進一步完善。周禮中規定，朝廷設置山虞“掌山林之政令，而平其守”，防止人們隨意上山伐材；設置川衡“掌巡川澤之禁令”，守護河流湖泊；設置澤虞“掌國澤之政令，為之厲禁，使其地之人守財務。”[2]359跡人管國王田獵之地的政令，防止捕殺幼獸及掏取鳥蛋，禁止用毒箭射殺野生動物。礦人頒布禁令，保護銅礦等礦藏。其行政機構設置類似于現今的林業部門、水資源管理部門、水產管理部門、礦產資源管理部門等。由此觀之，周朝時期已經形成了完善的環境保護方面的行政機構設置及官員設置，它們分工明確、各司其職，除了為天子供應充足的“山澤之利，禽礦之財”，也要努力履行職責，保護山川河流，保護自然生態環境。

三、周朝環境行政法的主要內容

（一）周朝環境行政法實施的具體措施

周朝實行的制度是土地王有制，即周朝國土范圍內一切土地、山林、湖澤及其物產，均為周天子享有，所謂“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。但是天子設置的百官，并不是直接按照最高統治者的指令而行事。事實上，周天子無法直接管理幅員遼闊的國家，所以《周禮》《呂刑》、分封制等制度應運而生，而其中也確定了關于環境保護相關行政法律制度。

一是頒布環境保護行政法律規范。當今中國已經形成了以《環境保護法》為主，包括《森林法》《野生動物保護法》《水土保持法》等在內的環境公法制度。而周朝是中國法制史上比較重要的時期，此時期習慣法逐漸被成文法所取代，法律的制定也層出不窮，前有“呂侯制刑”，后有子產鑄造刑書、李悝作《法經》，法律制度逐步得到完善。其中，環境行政法規也在這一時期得到初步完善。其一，統治者通常貫徹“臨事制刑，不預設法”的原則，故經常臨事制定環境法律規范，如周文王攻打崇國時就頒布《伐崇令》，規定：“毋填井，毋伐樹，毋動六畜?！盵6]513其二，制定通常之政令，保護環境。如《周禮》記載，官員制定山林禁令，防止“伐林非其時”；制定川澤之禁令，“以時舍其守”；澤虞掌管湖澤的政令，使當地人保護魚、蝦、鱉等水產?！抖Y記》則規定按照春夏秋冬制定相應的政令，保護生態環境。秦國“制四時之禁，山人不敢伐材下木，澤人不敢灰僇?！盵7]612其三，制定頒布具體的環境保護法。1975年，云夢秦簡出土，其中的《田律》就詳細規定了諸項環境保護內容，如在二月春天時“毋敢伐林”。其次，規定了不到夏天“毋敢掖蘋曲灰”，禁止在夜里燒毀草地，也規定了對于麋鹿及魚鱉的保護。由此可見，周朝的環境行政法不僅規范內容豐富，而且法律規范種類也比較多，可以說環保法體系初步形成。

二是實行封山育林的政策。我國一貫重視對森林資源的保護，現行《森林法》第八條就規定：“對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積。”在古代，人們對于森林資源的保護也是特別突出的。上古時期，就有保護山林的規定。如大禹就曾頒布禁令：“春三月，山林不登斧，已成草木之長。”[8]191到了周朝，規定就更為詳細了。前文提到的山虞之職責便是“令民時斬材，有期日”，林衡專管巡察山林，安排民眾保護樹木。孟子在答梁惠王問政時就勸諫“斧斤以時入山林”。同時，荀子在回答如何從政時就主張統治者“草木榮華，滋碩之時，則斧斤不入山林，不夭其生，不絕其長。”[9]276漢代賈誼在論述三代之禮時就寫到：“草木不零落，斧斤不入山林。”[10]183他主張現代統治者保護山林就是符合禮制，符合三代的政治制度，就是明君之治?！抖Y記·月齡》中就具體展示了周人如何保護樹木。即農歷一月之時，草木萌動，要祭祀山林川澤，禁止伐木。農歷二月要禁止焚毀山林。到了季夏之時“樹木方盛，乃命虞人入山行木，毋有斬伐?！本褪菢淠痉笔⒅畷r，任命官員巡視山林，防止民眾破壞林木。而到了秋季，萬物肅殺，草木黃落，才可讓民眾入山，“伐薪為炭”。最后值得一提的是，秦國的《田律》也規定了農歷二月不可上山砍柴，以保護林木之生長?？梢钥闯?，周朝管理山林資源的行政措施還是比較嚴格的，以此有效防止人們過度毀林開荒、濫砍濫伐，同時按時開放山林，如此實現生態的可持續發展。

三是設立禁苑制度。先秦時期的禁苑又稱為“囿”，是天子豢養野獸飛鳥的私人園林。《說文》有言：“囿，苑有垣也?！敝艹瘯r期，上到天子，下到諸侯王，都有自己的“囿”，《詩經·商頌》就寫到“九有九截”，“九有”即為“九囿”，說商王就擁有許多私人園林。據史籍記載，周朝的囿有的超過百里，小的也有幾十里，并設置官員保護其中的動物，防止他人獵殺，類似于當今的自然保護區。當然，所不同的是，園林中通常會有許多奇珍異獸，主要供天子和諸侯游樂玩賞、田獵，但在此過程中也對野生動物起到了一定的保護作用，奇珍異獸在園林中生育番息、茁壯成長。《詩》曰：“王在靈囿，麀麀攸伏。麀麀濯濯，白鳥翯翯。”①描繪的就是在周文王的禁苑中，鹿閑鳥肥，鳥獸自由自在繁殖成長，一派生機盎然之景象。與此同時，周朝也設置相應官職即“囿人”專門管理“囿游之獸禁，牧百獸”。其除了掌管保護并飼養園林中的野生動物以外，同時供應獵取的動物給天子。囿人在獵殺動物的同時，不得殺幼小的鳥獸，不可掏鳥卵，不可剖取鳥獸的胎兒，即“不麛，不卵，不刳胎，不殀夭生”[10]183，以此實現鳥獸的源源不斷之供應。秦國的《田律》也對禁苑有所規定，即“百姓犬入禁苑中而不追獸及捕獸者，勿敢殺；其追捕鳥獸者殺之。”具體內容是，民眾所飼養的犬只誤入禁苑中，如沒有追捕、殺害囿中野生動物的，則不用管；如出現捕殺鳥獸的現象，則誅殺之，并且被殺掉的狗也要充公。可以說，禁苑制度比較類似于現代的自然保護區的設立及管理。雖然其主要是服務于統治階級，但在保護野生動物、防止鳥獸被民眾隨意濫殺等方面，也起到一定的積極作用。

四是制定保護水產的政令。所謂“仁者樂山，智者樂水”，古人對于山與水的崇敬相當突出，老子就說過“上善若水，水善利萬物而不爭，處眾人之所惡，故幾于道。”[11]23周朝的統治者定期巡狩，并祭祀山林與河湖，足見統治者對于山林與水源的重視。在制定法令、規范管理山林的同時，也制定詳細而具體之政令，保護水生生態及水產資源。前文提到的周朝設置川衡及澤虞就是為了保護河流和湖泊，他們的職責包括設置藩籬、制定禁令、保護物產，包括魚、蝦、珠、貝、鱉等。首先，對于捕撈水產的時間及標準有一定限制，早在夏代，大禹就規定“川澤非時不入網罟，以成魚鱉之長?！敝艹^承并對此有所發展。如“鳥獸魚鱉，不中殺不食。”[12]295就是對于鳥獸魚鱉，不到長大成熟之時，不允許殺害食用。《新書》也記載，三代圣王不到水獺捕食河魚的時候，不允許撒網捕魚，產子的魚兒也不可作為祭祀的貢品。其次，周人對捕撈水產的工具和方式也限制。三代時期“徼罔不入于澤”，孟子也勸諫過梁惠王“數罟不入洿池”，就是細密的魚網不可用來捕魚，這樣會導致剛出生的小魚也被一網打盡，最終導致魚類的滅絕。與此同時也不可涸澤而漁，因為竭澤而漁必然會明年無魚。除此之外，秦國也制定法律規定“毋毒魚鱉”，即不可毒殺魚鱉等水產。

（二）對違反環境行政法的處罰

在周朝，由于中華法系處于萌芽時期，各項法律制度雖有初步分野，但是無論違反何種法律，大多都用刑事手段處罰。因此，行政違法通常都會歸入“五刑”。早在商代，就有法律規定，如“殷之法，棄灰于公道者斷其手?！盵13]84僅僅因為揚灰于道路上就要被判處肉刑，可見法律規定之嚴格。周文王攻伐崇國，頒布環境保護的法令，并規定“有不如令者，死不赦。”就是違反禁令者就要判處死刑。周朝的法律規定更為詳細，如果有人膽敢違反前文規定的封山育林政策，“凡竊木者，有刑罰”。有人違犯川澤的禁令，就要“執而誅罰之”。違反禁燒的規定也要受到嚴懲，“凡國失火，野焚萊，則有刑罰。”管子在齊國實施變法的時候，就頒布禁令保護磁石、銅礦。如果山上出現苗礦，就要封山，防止人們私自上山開采，“有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷?！盵14]337即用刖刑，采用斬左腳右腳的刑罰處罰犯禁者。秦國商鞅變法時期，“商君刑棄灰于道”。[12]517由此觀之，在周朝違反環境政令的后果是比較嚴重的，較輕的只是系統地規定處以刑罰，較重的則具體明文規定處以肉刑甚至處以死刑。不過，周朝的處罰措施比較類似于當今的環境刑法。而有趣的是，每一條環境刑法的法條都有前置性的規定，那就是違反環境法規范。如刑法338條規定的污染環境罪，其前置性的內容就是違反防治污染環境的法律規定。而周朝的法律制度則與之相似，刑事處罰實施以前通常都會有一定的規范、禁令。如砍伐林木的禁令、“禁藪澤”、“令禁置設禽獸，毋殺飛鳥”[14]218等，只有違反了這些前置性行政禁令，才會處以刑罰?！碍h境犯罪是以違反相關環境行政法為前提，行政從屬性是環境刑法的重要問題，每一種危害環境罪的確立都涉及行政從屬性?！盵15]因此，從反面來說，周朝關于環境刑事處罰內容較多，也說明了環境行政法令的完善，足可以表明環境行政法是周朝的一項普遍而又重要的法律規范。

四、結論

綜上所述，周朝已經形成了較為完善的環境行政法律制度。其行政執法主體體系完善、分工明確，并且相關法律法規也較健全，對今天保護環境有一定的借鑒意義。歷史的車輪已駛入21世紀，但是周朝的環境行政制度仍然可以為現代社會所借鑒，其合理成分仍應當吸收。習近平總書記曾說過：“綠水青山就是金山銀山。”把綠色留下來，離不開國家制定完善的環境行政法律規范，設置健全的機構管理保護環境。只有如此，中國的環境問題才會得到最終解決。

注 釋：

①《詩經·大雅·靈臺》。