中國農墾體系四十年改革歷程：路徑、成就和挑戰

王曙光

（北京大學經濟學院，北京 100871）

改革開放之后，我國農墾體系經歷了40年跌宕起伏，在體制變革上不斷探索和嘗試。1978年至1992年之前，尤其是80年代初期的一段時間，農墾改革的主要思路是模仿當時國有企業改革以及農村經濟體制改革的思路，進行放權讓利和承包制改革，試圖在改善分配機制和激勵機制上突破傳統體制。放權讓利的目的是給農墾企業（農場）更多的經營自主權和更大的行動空間，從而激勵農墾企業（農場）根據自己的資源稟賦條件和當地市場的狀況而改善經營、提升市場競爭力，而承包制改革的目的是讓農墾企業（農場）職工的收入與自己的勞動更直接地掛起鉤來，打破原來的大鍋飯體制。這些改革嘗試，受到當時農業體制改革尤其是聯產承包責任制改革所釋放的巨大能量的鼓舞，并沒有考慮到農墾體系特殊的產業特征和運行特征，也沒有對農墾的制度變遷進行較為深入系統的頂層設計，因此在短暫的熱情之后，農墾體系的承包制改革就陷入了困境。改革開放初期的國有企業改革也幾乎做出了雷同的路徑選擇，放權讓利和承包制改革在農業中的成功實踐讓當時的改革推行者在改革初期天真地相信“一包就靈”。

20世紀80年代這些以利益的局部調整和激勵機制的局部改善為特征的農墾改革，雖然在一定程度上、在一定歷史階段調動了一些職工的積極性，使農墾企業的自主權有所提高，但是其成效是非常有限的，“邊際意義”上的改革沒有觸動農墾體制中的產權結構和管理體制這些帶有根本性的問題，農墾身上背負的巨大包袱也沒有得到及時的“卸載”，從這個意義上說，農墾體制的改革實際上大大落后于一般工業領域的國有企業改革在后來的改革步伐。農墾改革的設計者在改革路徑選擇上存在著明顯的時代局限，他們看到了改革的必要性，卻沒有真正深刻認識到農墾的本質和使命所在，因此在改革開放之后十幾年的時間中，農墾體系一直陷入承包制的思路而沒有大的突破。在一些農業現代化程度高、農業裝備水平高、農業社會化服務水平高的墾區，由于實施了承包制改革，在短時間內將原有的高度現代化的機械裝備進行了處置，從而從根本上放棄了農墾的高度現代化和機械化的農業生產方式，承包制下的職工在自己的小地塊上開始了“傳統”的小農勞作，使農墾的農業機械化和裝備水平大大下降，幾十年中形成的高度現代化的農業社會化服務體系也瞬間坍塌，給農墾體系的發展造成了嚴重的影響。這一階段改革的教訓極為深刻，值得汲取。

1992年至2001年間，農墾管理體制和內部制度安排有了較大的變化，明確了農墾體制要從行政化管理體制向集團化和企業化過渡這一改革總方向，這是一個明顯的進步。農墾要從政府職能中解放出來，這是當時農墾各界的共識。由于將大量的精力陷于政府應該關注的公共服務領域，比如教育、養老、社會保障和社會救濟、醫療衛生等，農墾企業對于改善企業經營的關注被嚴重減弱，在1992年中國確定要建立社會主義市場經濟體制之后，農墾在體制上的不適應更加突出。當農墾外部的環境正在變得越來越市場化的這個歷史時期，農墾內部的運行體制還保留著濃厚的計劃經濟特征，其擔負的龐大的政府職能在很大程度上束縛了農墾的發展。農墾的以去行政化為目的的管理體制改革在20世紀90年代有了一定的進展，但從總體來看，這一問題仍舊嚴重地存在于各大墾區。

這一時期繼續推行的所謂“四到戶”（承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風險到戶）的承包制改革，實際上與集團化和公司化的發展戰略并不“耦合”，微觀經營主體的分散化與農墾體制的集團化之間包含著內在的悖論，農墾的體制優勢在“承包到戶”的思想指引下也基本上喪失殆盡。這種亦步亦趨模仿家庭聯產承包責任制而不顧農墾體系作為“社會主義大農業”主力軍地位和保障國家糧食安全的“航母”地位的改革模式，被證明是不成功的，給農墾體系帶來巨大的消極影響。同時，承包制下農墾的行政職能與企業職能的混合問題仍然沒有得到徹底解決。

2002年之后，尤其是2015年之后，農墾體制開始了比較深刻的集團化和產業化改革，尤其是2015年中共中央和國務院出臺了《進一步推進農墾改革發展的意見》，明確了未來農墾改革的主導方向，農墾改革進入了快車道，也進入了一條康莊大道。這幾年，農墾體系得到比較迅猛的發展，農墾體系的農業總產值、利潤總額和上繳稅費等指標都有比較顯著的增長。可以肯定地說，從總體上，農墾體系已經走過了最為艱苦的低谷階段，而進入了一個比較順暢和平穩的發展階段和比較深刻與綜合的深化改革階段。而且可以更肯定地說，走過這一深化改革階段之后，我國農墾體系將必然再次發揮出巨大的體制優勢，在中國農業產業化和保障糧食安全方面發揮更大的作用，在國際農業競爭中日益體現出自己獨特的競爭優勢。

當然，當下的農墾體系還存在著若干問題，有些問題還比較棘手和尖銳，需要全社會予以關注，需要進一步的學術研究以深刻揭示存在的問題與解決之道，更需要更為綜合和科學的頂層設計。大而言之，我國農墾體系的問題和挑戰主要體現在以下方面：

第一是地位邊緣化。在很長一段時間中，農墾在我國公眾、學術界、媒體以及決策層的地位被嚴重邊緣化了，這導致農墾這個擁有近一億畝耕地、近三百萬職工隊伍的龐大的體系，在社會上幾乎沒有任何聲音，絕大多數人對農墾這個詞極其陌生，絕大多數人對農墾現在是否還存在并不明了。在決策層面，我們對于農墾的戰略地位在很長一個時期中有所忽視，沒有意識到農墾的重要地位，對農墾的認識缺乏戰略高度，這在一定程度上使農墾體系的改革和發展大為滯后，幾乎成為國有經濟體系中改革最為遲緩的領域。同時，決策層對農墾體系可以發揮的“與全球壟斷資本主義糧食廠商進行有效競爭從而保障國家糧食安全”的重要作用沒有清醒的認識，從而在國家糧食安全層面以及培植我國具有國際競爭力的糧食企業方面，喪失了一些寶貴的歷史機遇。這些教訓都是值得汲取的。搞社會主義市場經濟，是不是就一定要把這些對中國的國計民生極為重要的國有部門邊緣化？當時不是，肯定不是，相反，我們還要運用一切創新手段將這些關系國計民生的、承擔重大國家使命的國有部門做大做強。所以邊緣化要不得。十九大提出要深化農墾體制改革，就是要扭轉這種邊緣化的局面。

第二是經營碎片化。這是在1978－2001年近20年的時間中，對農墾進行“承包到戶”的承包制改革的后果。農墾這樣一個在農業生產方面具備極大的規模化優勢的現代社會主義大農業，卻模仿農村家庭聯產承包制的做法，將其改革方向定位于單干的小農，使農墾的巨大機制優勢難以發揮，使農墾的現代化農業倒退回單一農戶生產，使農墾的經營嚴重碎片化、分散化，這是一個歷史的倒退，對我國農墾體系的發展產生了很大的負面效果。經營碎片化之后，整個農業產業鏈的規?；瘍瀯輪适ТM，科技研發、機械化以及產供銷一條龍的綜合化農業服務被削弱，糧食生產的國際競爭力被削弱。2015年中央提出了集團化和產業化的基本改革思路，是對經營體制碎片化的及時的矯正。

第三是產權單一化。農墾是國有經濟的重要組成部分，其所有制結構應保持穩定，但這并不意味著農墾體系不能進行一定的產權改革。當前，國有企業的混合所有制改革正在深入推進，這對于國有企業的產權結構多元化和內部治理結構規范化都有很大的促進作用。長期的產權單一，使得農墾的激勵機制和約束機制都比較僵化，內部治理機制效率較低，決策的科學性和應對市場變化的能力也比較低。因此，在合理的范圍內進行混合所有制改革，尤其是引進一些在農業生產領域有一定實力的戰略投資者和社會資本，對于農墾體系完善經營機制、改善公司治理、提高決策效率等，有重要意義。當前農墾體系的股權多元化試點工作正在展開，但是在這個過程中，要嚴防國有資產流失和變相的私有化。

第四是經營體制僵硬化。農墾長期以來形成的管理體制，既有早期軍事管理體制的影響，也有后來的行政化管理體制的影響。應該說，這種傳統管理體制的形成，是歷史性的，有其歷史的必然性，也發揮了應有的歷史作用，不能全盤加以否定。但是農墾作為一個產業部門的企業性質與作為一個行政管理機構的政府性質，一定要加以隔離，否則，一身兩任，必然會影響其長遠發展。經營體制僵硬化的弊端之消除，要與農墾剝離社會管理職能相結合，2017年以來的農墾改革正是以此為重點和核心。把一切政府和社區的功能還給政府和社區，把一切企業和產業的功能還給農墾，這是當前改革的本質。未來很長一段時間內，都要理順好農墾與當地社區的關系，理順好農墾與地方政府的關系，這里面財政收支和權能劃分是關鍵環節。

第五是功能復雜化。農墾在歷史上形成的經濟功能、社會功能和國防功能的合一，在特殊時期扮演了極為重要的歷史角色，應該給以歷史的正確的認識。當然，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，農墾的這種功能復雜化的情況，對于其企業績效的發揮，對于其管理體制的理順，已經產生了比較大的消極作用。因此，適時地對農墾的功能結構進行重新理順，是必要的。不可否認，我國大面積邊疆省份和海防省份中，農墾的國防功能在一定程度上還存在，但是即使在這些省份，農墾的國防功能的發揮機制和運行方式，與建國初期的幾十年也有深刻的、重要的差異。這也要客觀承認，否則在農墾的企業化和集團化改革中，我們的很多政策也會有偏頗。所以既要重視農墾的國防功能，同時又要以新的歷史眼光和新的定位來看待這種國防功能，不能一概而論。而在非邊疆省份和非海防省份，農墾的角色和定位就比較單純，企業化的成本和阻力就小些。社會職能當然在當前也要進行比較徹底的分割，而且今天從財政體制和國家經濟實力來說也有了徹底剝離農墾社會功能的基本條件和可行性。因此，農墾在未來的改革趨勢是企業化，是回歸其作為企業的本質，嚴格來說，它是一種擔負中國農業產業化和農業安全的特殊的社會主義國有企業。

第六是產業偏移化。在農墾改革的過程中，我們不能不看到，有些農墾企業出于市場競爭和利潤的壓力，選擇了農業以外的其他領域。從市場的角度來說，似乎也無可厚非，一定的經營多元化有利于企業的發展。但是，要警惕一些農墾企業完全脫離農業產業而搞所謂的多元化經營，由于偏離了農業產業，一些農墾企業已經不能擔負農業產業化和農業安全的使命，這種趨勢是非常有害的，必須在實踐中加以注意并及時糾正。