論我國政府職能轉移的內涵及其對民營化發展的作用

喬亞南

(中共廣東省委黨校 法學教研部，廣州 510053)

一、概念廓清：如何界定政府職能轉移的內涵

(一)“政府職能轉移”的內涵

目前，政府職能轉移一詞已經在理論中和實務中被廣泛使用，成為“通用概念”，使用上似乎沒有明確的爭議，但對其內涵的認識未必是清晰的?，F有成果中鮮有對“政府職能轉移”一詞做出定義的，有不少關于政府職能轉移的內涵探討，但相關探討似乎也不太集中。另或認為“政府職能轉移”是個集合概念，在集合概念中的元素概念廓清之后似不用再對集合概念下定義。但是本文認為，“政府職能轉移”顯然是被作為一個專用名詞來使用，那就應該進行正式的定義。豐富的職能轉移實踐也為定義該詞語提供了必要的實踐認知基礎。從語義學上來說，政府職能轉移是個集合概念，可以先對其元素概念“政府職能”和“轉移”分別給予探討，在此基礎上進一步探討“政府職能轉移”這一整體概念的內涵。

何謂政府職能，存在不同解讀。一般來說，政府職能是指政府對整個社會經濟生活進行管理時所應當承擔的職責和所具有的功能；從不同的角度還可以做出不同的分類，有學者從立體角度進行分類，認為整個政府職能由兩個層次、四大職能構成：政治統治職能和公共管理職能，后者包括經濟管理職能、社會管理職能、文化管理職能；另有意見認為經濟管理職能與政治統治職能和公共管理職能并列，公共管理職能僅包括社會管理職能和文化管理職能。[1]同時，政府職能不是靜止的，而是動態的，是隨著經濟社會的發展而演變的。當前來說，政府職能演變的最新動力來源于20世紀70年代以來對凱恩斯主義的反思，反思政府對經濟社會的過多干預，要求釋放民間活力，本文所憑以論述的民營化趨勢便是其一個重要表現。基于此，政府職能內涵有了新的發展：國家職能范圍進一步擴展，政府職能的強化與政府職能的社會化同步進行，福利國家的到來致使政府社會職能不斷增強，經濟職能的實現對外國的依賴度較高，等等。[2]政府職能轉移在漢語中既是動詞又是名詞，即使以名詞使用，其中也包含了動作意味。轉移作為動詞在漢語中被分類為“趨向動詞”，不僅是動作，還表征一種動作趨勢或者該動作所引發的某種趨勢。既是動作，便有動作的主體、動作的對象、動作的內容及動作的方式方法；既是趨向，自然就要探討動作的趨勢或方向。那么本文就從動作及趨向的角度來探討政府職能轉移的內涵。

第一，政府職能轉移的主體。主體是轉移動作的發出者，動作的發出者是多個，則主體便有多個。政府職能轉移中的主體也有可能是多個，本文將其統稱為“轉移主體”。如果職能轉移不涉及職權轉移，則政府可以自主實施職能轉移，政府就是轉移主體。如果職能轉移涉及職權轉移，那么還需要立法機關的授權，那么此時，立法機關實際上是真正意義的轉移主體，在獲得立法授權后，政府就可以實施轉移活動，政府自然也是轉移主體。這種情況下，可以將立法機關稱為轉移主體中的決定主體，將行政機關稱為轉移主體中的實施主體。就政府作為轉移主體來說，實施轉移工作涉及政府多個部門，往往需要多個部門合力完成職能轉移，其中承擔主要工作的一般是原職能承擔部門，可稱之為“職能轉出部門”。

第二，政府職能轉移的方向。從表面詞義看，職能轉移包括向外部轉移和在政府內部的轉移，我國目前政府職能改革實踐中也存在內部轉移和外部轉移兩種情況，所以職能轉移的方向應該包括兩個向度：內部轉移和外部轉移。內部轉移源于對政府系統內部層級之間及同級不同部門板塊之間職責、任務、功能和作用的再思考、再整理，將公共職能和公共任務在政府系統內部進行整合重組、實現優化。外部轉移與內部轉移相對，是指將政府的職能向政府系統以外轉移，向非政府組織轉移，向社會轉移。

誠然，內部轉移是政府職能優化的重要方面，但本文所談政府職能轉移的方向專指外部轉移。外部轉移旨在打破政府對公共職能的壟斷，外部轉移直接導致政府職能持有“量”的絕對減少，真正實現公共職能的導出，以達到政府瘦身的目的。外部轉移有利于真正實現在政府與社會之間進行公共職能的優化配置、重組整合，使公共職能更加有效率、有質量地得以實施。換言之，應將政府管不好、管不了而且適合社會自我履行的職能移交給社會自主承擔。政府職能轉變的目的是實現“小政府、大社會”，而我國政府目前臃腫體態尚未根本改觀，因此在職能“持有量”上應當呈現出逐步減少的趨勢，只有通過外部轉移才能實現“持有量”減少，所以政府職能外部轉移才是政府職能轉變的核心出路。

第三，政府職能轉移的內容。政府職能轉移的內容當然是政府職能，問題是應當轉移哪些職能。試從以下兩個方面予以闡釋。首先，更加適合放在社會上實施的公共職能。那么何謂“更加適合”？作何解釋？“更加適合放在社會實施”包含了兩個含義，所轉移的職能本身適合放在社會上實施，而該職能也適合放在政府實施，但比較而言前者更為“適合”。關于適合以及更加適合的評判標準，本文認為至少有三個：能力標準、效率標準和風險標準，即在政府與社會組織之間進行比較，誰更有能力履行某項職能、誰履行職能更有效率、誰履行職能的風險更小，更加不會出現履行不能的風險或者出現權利侵害、公益損害等副作用。不能籠統地認為某項職能由政府實施風險大還是由社會實施風險大，需結合具體職能實施情況進行分析，另外要看監管機制是否可以有效跟進。鑒于我國當前政府職能轉變任務之艱巨、形勢之迫切，對于“適合”標準宜采用廣義解釋或者寬泛性解釋。

其次，不宜由政府實施的職能。前述對于公共職能放在社會上實施“更加適合”的論證在一定程度上也包含了這個含義，但在此主要還是想表示某些職能在根本上不需要由政府實施或者政府根本上不應該享有該職能。所謂根本上不需要政府承擔的職能，主要是指社會完全可以通過自我管理而實施的公共職能，例如廣東省在政府職能轉移的規范性文件中對此類職能進行了解釋。[注]參見廣東省政府《政府向社會轉移職能工作方案》，2012年11月6日頒布。公共職能的存在是為了實現公共目的，通過社會自我管制而足以達成公共目的，則不需要政府再行承擔該項職能。這本身也符合憲治國家的“補充性原則”。[3]

綜上，筆者不揣淺陋，試將政府職能轉移定義為：政府職能轉移是指為了發揮社會主體在公共服務和管理方面的優勢，在政府的主導下，國家將公共行政職能向社會主體轉移的行為或活動，通過轉移促進政府職能轉變、推動公共服務的社會化、實現國家與社會共同治理。

(二)狹義上的職能轉移和廣義上的職能轉移

基于目前實踐中的兩種不同做法可以將政府職能轉移區分為狹義上的政府職能轉移和廣義上的政府職能轉移(簡稱狹義職能轉移和廣義職能轉移)。狹義上的職能轉移是指職能轉移給社會組織之后，政府不再承擔該項職能，社會組織以自己的名義獨立地承擔并實施該項職能，并獨自承擔相關法律責任。廣義上的職能轉移除了上述狹義職能轉移的含義之外還包括委托轉移，即政府將公共職能以委托的形式交由社會組織實施，社會組織不是以自己的名義，而是以政府的名義實施職能，相關法律責任由政府承擔。委托轉移名為職能轉移，實則職能委托，職能沒有真正轉移，所以也可稱為“不真正轉移”，而狹義上職能轉移可稱為“真正轉移”。當然也可以將上述兩種轉移稱為職能保留式轉移和職能放棄式轉移。就我國政府職能轉變而言，狹義職能轉移明顯更有價值，只有將職能真正地轉移給社會才能真正實現職能轉變，廣義職能轉移中的委托轉移顯然不能完成職能轉變的目的和任務，因為職能仍保留在政府手中，職能現狀沒有根本改觀。政府職能轉移的本意是狹義上的真正職能轉移，即職能放棄式轉移，轉出之后政府不再承擔該職能，真正實現政府的“瘦身”“減負”。

按照目前中央有關文件規定及精神，政府職能轉移主要定位于狹義職能轉移。例如《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定》的規定，其中明確要求政府停止承擔該項職能并交由社會組織實施，即采取的是 “取消并轉移”的基本思路。2002—2012年國務院共頒布六批行政審批改革目錄，第二、三批改革決定中要求將職能轉移給社會組織也是采取“取消并轉移”。當然，廣義職能轉移的委托轉移雖不是真正轉移，但并非沒有意義，也可以促進社會力量在社會管理和公共服務上發揮重要作用，同樣是實現國家和社會共同治理的重要途徑。委托轉移著眼于利用社會力量來增加公共服務的供給數量、擴大供給范圍、提高供給效率和供給質量，在此意義上講具有非常重要的價值功用。基于此，委托轉移也是值得提倡的。委托轉移似乎可以作為狹義職能轉移的過渡形式，可以先以委托的形式交由社會組織實施，待成熟之后再行轉移。另外，某些職能，尤其是公共服務職能，在真正轉移與不真正轉移上是難以區別的。例如，杭州市上城區提供逾800萬資金支持，將某社區的養老服務交給四家社會組織[注]詳見中國社會組織網，http://www.chinanpo.gov.cn/1940/68555/preindex.html。，如果采取職能放棄式轉移，那么這項公共服務責任政府就可以不再承擔了？顯然是不行的。對于這樣的公共服務職能實際上也不存在所謂的真正轉移或不真正轉移，其中所謂服務職能的內涵和外延也都是難以限定的。這種服務職能雖委托于社會組織，但政府并不免責，政府應當與社會組織一道提供好公共服務。

有的地方堅持狹義職能轉移的做法，例如廣東省要求職能轉移出去之后，政府不再承擔該職能，也不再承擔管理責任。有的地方采用廣義職能轉移的做法，既有狹義職能轉移，又有委托轉移，例如陜西渭南專門規定了這兩種類型的轉移，并且分別規定了轉移程序及監管等問題。[注]參見渭南市政府《渭南市政府向社會中介組織轉移職能工作方案(試行)》，2013年7月頒布。目前實踐中也存在著大量的委托轉移實踐。

二、實踐追問：政府職能轉移與相關活動之辨析

(一)“政府職能轉移”與“政府職權轉移”：職能轉移是否意味著職權轉移

1.政府職能與政府職權的關系

職權更具有法治化意味，要求職權的存在需有法律的授權，職能則更具有政策化意味，是從應然的角度來分析政府應當享有哪些職能。行政法學重視職權研究，而行政管理學重視職能研究，許多管理學教材將政府職能專列一章進行闡述。[4]

政府職能與政府職權兩個概念在使用上的傾向性實際上代表了我國法治政府建設的兩個維度，兩個似乎相互矛盾的維度。第一個維度是法治維度，系法治考量，即法治化是我國政府的基本目標，依法治國原則要求任何職權的存在和運行都應當受到法律的規范，否則不具有合法性及正當性，政府的職權應當總體抑制于法律的范圍。第二個維度是轉型維度，系政策考量，即我國當前處于經濟社會激烈的轉型之中，政府職能亦隨之處于激烈的轉型態勢以適應經濟社會發展需要，政府的轉型概言之，就是要從過去的大政府轉到小政府，從無限政府轉到有限政府，從低效率政府轉到高效率政府，從管理型政府轉到服務型政府，這其中的核心就是職能轉變，職能轉變的核心之一就是職能轉移。因為上述兩個維度的存在，所以職權與職能兩個概念的內涵之間存在一定的張力，職權的穩定性與職能的變動性之間存在一定的張力，其背后是法治的剛性與政策的柔性之間的張力。職權與職能的關系需要從法政策學的視角進行分析和調和，法政策學可以對上述兩者關系給予更好的溝通和協調。法政策學著力于實現“權利與權力的平衡”，自誕生以來便堅決要做“法律”和“政策”的第三者。[5]政策與法律同為社會調控手段，政策的柔性可以彌補法治的剛性，是法律適用的重要考量，也是法解釋學的重要考量。[6]法政策學的立場是不放棄法治，同時考慮政策的價值，力求尋找二者之間的平衡點。這正是我們在政府職能轉移活動中所應當有意識尋找的平衡點，既要實現政府職能轉變的目標，又要實現轉移活動法治化的目標。

2.職能轉移是否意味著職權轉移

職能與職權分別是政策學和法學兩種視域下的概念，內涵不同，意義也不同。因此職能轉移并不意味著職權轉移，這是我們從概念內涵上的基本判斷。討論這個問題還有其實踐意義，即在政府職能轉移活動中，職能轉移的同時是否需要安排職權轉移。

職能的內涵比較寬泛，是從應然的角度來探討政府的作用和功能，現實中不是所有的職能都有法律予以規定，法律不可能也不必要把政府所有的職能都明確規定出來，職能與法律之間不存在一一對應關系。一般認為，政府的職能來源于法律的規定，無法律授權就無職權，所以職權與法律規定存在對應關系。所以，職能的內涵較職權的內涵寬泛得多，職能轉移不一定就是職權轉移。例如杭州市上城區將養老服務職能轉移給四家社會組織共同承擔，[注]詳見中國社會組織網，http://www.chinanpo.gov.cn/1940/68555/preindex.html。最后訪問日期為2015年3月3日。再如廣州市將反傾銷、反補貼的前期調查職能轉移給社會組織承擔，[注]詳見《廣州市行業協會商會承接政府有關職能的監督管理試行辦法》第七條關于“可委托職能事項”的規定。這都基本不涉及職權轉移，相關職權仍保留在政府手中，只是委托社會組織承擔。但是我國行政審批改革中的政府職能轉移基本上都涉及職權轉移，例如全國人大授權廣東將法律規定的“工程監理企業專業乙級和丙級資質認定”職能轉給社會組織，[注]2012年12月，第十一屆全國人大常委會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定》，明確將25項法律規定的職能在廣東調整實施，包括停止實施和轉移給社會組織實施。其中包括將法律規定的“工程監理企業專業乙級和丙級資質認定”職能轉給社會組織實施。再如廣東省將地方政府規章規定的廣東省著名商標認定職能轉移給社會組織，[注]2012年7月，廣東省以地方政府規章的形式頒布了《廣東省人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄(第一批)》，列舉了55項“決定轉移的行政審批職能”，其中第45項為“廣東省著名商標認定”職能。這都涉及職權轉移，政府不再享有這些職權。

從職能轉移的表面意思來看，通過一定方式將職能從政府移交給社會組織，轉移的動作基本完成，似乎職權轉移不是職能轉移的的主要動作，然而在法治的視野中，職能轉移如果涉及職權轉移，就必須受到法律保留原則的約束。如果職能轉移需要同時轉移職權，那么應當遵循法治原則。法治行政原則認為政府的職權來源于法律，政府不能將法律授予的職權再轉授予其他組織，即便法律的授權未必“指名道姓”地將權力授予某個行政機關或組織，但也不能違反法律的概括性表述。因此，法律規定的職權的轉移應基于法律的授權，法規規定的職權的轉移應基于法規的授權，規章規定的職權的轉移應基于規章的授權。全國人大和國務院關于政府職能轉移活動的決定便是踐行法治原則的示范和表率。

(二)“政府職能轉移”與“政府購買服務”的區別與聯系

政府購買服務也是我國目前大力推行的一項改革舉措，2013年國務院出臺了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，之后各個省市基本上都制定了相對應的執行文件，例如廣東省2014年頒布《政府向社會力量購買服務暫行辦法》。從上述文件來看，政府購買服務是與政府職能轉移相并列的一項制度，兩者的初衷和目的有所不同，前者是為了創建政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式，利用社會力量、民間力量，擴大公共服務的供給規模，提高公共服務的供給質量和供給水平。后者是為了優化政府職能配置，將屬于或者適合社會自我管制的事項交由社會自我管制，實現職能轉變。所以，后者的主管機關是機構編制部門，前者的主管機關是財政部門。政府職能轉移的承接主體主要是社會組織，不能是企業和個人，但根據上述關于政府購買服務規定，購買服務的承接主體包括社會組織，同時還包括企業和個人。政府轉移職能的同時要向社會組織支付相應的經費，經費支出行為則被納入政府購買服務的相關規定中予以規范，經費支出要符合中央及該地方有關購買服務的規定。

(三)“政府職能轉移”與“社會組織自律管理”的競合關系分析

“凡是行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項”政府不再承擔而交由社會組織實施，這是我國政府職能轉移的總體理念基礎。但兩個問題值得探討，一是既是社會組織自律管理事項，那轉移之后政府就無須再提供財政支持，也無須監管，由社會組織自律管理即可，是這樣嗎？二是我國目前轉移的職能是否都屬于社會組織自律管理的事項？答案均是否定的。

首先，上述總體理念基礎無可非議，然而對于社會組織自理管理事項政府也是可以提供財政支持的，因為社會組織同時也是在承擔和實施公共職能，例如在美國，社會組織獲得了政府的大量資助，1980年聯邦政府對社會組織(第三部門)的直接資助高達410億美元，相當于社會組織總收入的35%，州以下的地方政府對第三部門的資助也達到了80—100億美元。[7]這與我們關于社會組織的經費主要來自(會員或非會員)捐款和自籌的一般認識是大相徑庭的，在美國，在1963年到1993年的三十年里，私人捐款在第三部門的經費比重逐漸下降：1963年為53.5%、1974年為34.7%、1984年為30.6%、1993年則不足24%。[8]受到政府大量經費資助的社會組織蓬勃發展，甚至成為社會就業的重要渠道。在我國，目前社會組織發展不成熟，大部門社會組織處于無錢無人的困難局面，需要給予財政支持，否則其承接的公共職能根本無法落實。此外，政府應當對承接轉移職能的社會組織進行必要的監管，而不是放任其進行所謂的“自律管理”。

其次，從我國目前轉移實踐來看，很多轉移的職能并不一定是所謂“行業組織自律管理事項”，例如廣東省商標協會承接“廣東省著名商標認定職能”，再如杭州市上城區將養老服務職能轉移至四家社會組織，其中一家社會組織具有信息化專業人才，可以收集整理社會老人的信息，便于提供精準服務和差異化服務，提高服務接受度和滿意度。這些職能未必是社會組織自律管理職能，而是利用了社會組織的專業化優勢。另一方面，何謂社會組織自律管理事項，難以界定，目前來說似乎需要給予廣義理解以促進我國政府職能轉移活動的開展，只要與社會組織行業性、專業性有關的事項似乎都可被認為是屬于“社會組織自律管理事項”，通過職能轉移交由社會組織實施。

三、民營化新形態：政府職能轉移對民營化的發展

(一)民營化概況及其特點

1. 民營化概況

民營化運動大約發端于20世紀70年代末80年代初，背景為福利國家的困境和“政府失靈”，政府面對日益繁重的經濟調控和社會給付任務難以為繼。新公共管理學說興起，認為應當減少政府干預，放松管制，釋放民間活力。弗里德曼在1962年所著的《資本主義和自由》一書中首先提出“政府機構在資本主義社會中應該發揮怎樣的作用”這一重大問題。他認為，身處自由市場中的政府，作為創立政治和經濟自由的一種工具，其作用應該限制到最低限度。[9]弗里德曼強調回歸自由市場，可以說是為民營化開辟了理論通道。之后，美國管理學家教授彼得·德魯克明確主張民營化，認為政府部門將會經歷一個再民營的過程；德魯克宣稱民營化不會導致國家的消亡，恰恰相反，它只會給我們帶來一個精力充沛的、強壯積極的政府，與其緊抱著一個臃腫龐大、步履維艱的政府，不如去尋求一個致力于決策、指揮，而將其他事務放手交給民眾的政府，再民營化不但不會削弱政府，而且還是一帖良藥，可以讓疾病纏身、難以作為的政府恢復健康，重振聲威。[10]繼德魯克之后，紐約市立大學巴魯克學院的薩瓦斯教授(Professor E.S.Savas)被譽為“世界民營化大師”。薩瓦斯認為：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵11]350上述民營化理論反過來進一步推動了民營化實踐的發展，英國最早大規模推行民營化，國有企業釋股于民間，到20世紀80年代后期，民營化擴展至政府職能的民營化，將部分公共職能委托給私主體承擔。受英國和美國的影響，歐洲國家如法國、德國也逐漸開始民營化，在20世紀80年代末以及90年代以后的時間里，民營化浪潮逐漸席卷全球。

2. 民營化的特點

民營化的內涵非常豐富，可以嘗試從民營化的兩個特點來探究民營化的內涵，一是動態發展的特點，二是層次性的特點。

關于動態發展特點。從20世紀70年代產生之后民營化內涵不斷發展變化，即便從現在來看，似乎也在發展之中，民營化早已是全球化的實踐，各國的民營化實踐會給民營化的內涵注入新的內容。從過程視角來分析，民營化的內涵經歷了國有企業釋股于民間到政府職能民營化的過程，并正在繼續向前發展。民營化最初的內涵是國有企業釋股民間，引入私人資本。之后，民營化的內涵又擴展至公用事業外包，即將政府提供的某些公共服務通過對外承包的方式交由私主體承擔，由私主體獨立地向民眾提供公共服務，政府只進行監管或價格干預。公用事業民營化已經開始涉及政府職能的民營化，但只是涉及公用事業領域的公共服務職能，然而民營化繼續朝著政府更加重要、甚至是核心的職能進發。一些較為重要的國家任務的民營化逐漸在開展。例如美國監獄的民營化，美國的私營監獄越來越多，數量有100多座，私營監獄已經成為美國監獄的重要組成部分，有100多座，并且數量不斷增多，目前看來運轉良好，既節約了成本，又能實現盈利；[12]有的州甚至是整個監獄體系全面實現民營化。[13]這是行政任務民營化的表現。[注]臺灣許宗力教授則認為，如今民營化已經擴張適用到一切由民間或者說私人、私人部門參與履行行政任務的現象，若從國家的角度觀察，民營化指涉的則是國家利用民間或結合民間資源履行行政任務的現象。參見許宗力：《論行政任務的民營化》，《當代公法新論——翁岳生七秩誕辰祝壽論文集》(中)，元照出版公司 2002年版，第 582 頁。司法任務民營化現象也存在，例如當下比較熱絡的替代性糾紛解決機制( Alternative Dispute Resolution，ADR)。ADR并不排斥民間力量的參與，民間ADR成為美國ADR實踐中的重要組成部分，糾紛解決主體是民間自發形成的各類糾紛解決機制。這種民間ADR或是司法領域民營化的一個表現，是司法領域一種典型的公私合作，并受到美國聯邦最高法院的支持的推廣。[注]另外，美國《1991人權法案》第118節也鼓勵使用ADR程序。

關于層次性特點。如薩瓦斯所言，民營化既是手段，又是理念，既是治理戰略，又是管理工具，既是政府角色的反思，也是對社會組織角色的重新定位。很明顯，在薩瓦斯看來，民營化的意義絕不限于民營化本身，更多的是幫助國家和社會走向善治。大致可以從理念和手段兩個方面來理解民營化的內涵。理念上來說，民營化秉持著新自由主義理念，主張減少國家干預，放松對社會的管制，釋放民間活力，推動社會向自我管制的方向發展，在此基礎上，重新考量和定位政府與社會組織之間的分工關系，如薩瓦斯主張政府應當找到“政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色”[11]350。手段上來說，民營化的手段是開放性，凡是有利于實現國家職能良好實施，有利于推進公共服務水平提高，有利于利用市場化手段提高生產效率的，都可以被民營化接納，或者說都可以被歸入民營化范疇，基于此也說明民營化是一個極具包容性的概念。

(二)政府職能轉移對民營化的理論發展

自20世紀80年代以來，民營化已經有三四十年的發展歷史，時至今日，民營化絕不僅僅是國有企業私有化以及幫助政府經營公營事業，或者幫助政府提供公共產品那么簡單，民營化已經發展到國家任務的民營化，目前來看主要是行政任務民營化，即私主體對行政任務的參與，相關問題成為民營化理論探討的前沿問題，也會進一步促進民營化理論的創新和發展。

我國目前進行的政府職能轉移有“撐破”民營化理論的可能，抑或為民營化注入新的內涵。因為在我國政府職能轉移實踐中，社會組織承接政府職能恐怕不僅僅是對行政任務的參與那么簡單，而且是對行政任務的“分擔”，對公共權力的“分享”，是在國家與社會之間進行公共權力的合理性再配置。換言之，社會組織既不只是對某項行政任務的“階段性”參與，不只是對某項行政任務“執行部分”的參與，也不只是對某項行政任務承擔部分責任，而是以自己的名義獨立地、完整地實施行政任務并承擔相應法律責任，同時公共部門不再承擔該項任務，也不用承擔相應法律責任，只承擔監管責任。如此說來，當前民營化理論描述政府職能轉移似乎力有不逮。同時筆者相信，20世紀80年代以來，民營化理論內涵不斷發展，突破“公營事業經營或公共物品”，而發展到“對國家任務的參與”，必將朝著這一方向進一步發展，在國家任務的內涵上以及在國家任務“參與”深度和廣度上將會有進一步突破。政府職能轉移便會促進民營化理論的深入發展，理論突破的主要方向是：不再認為行政任務只能“委托”給私主體實施，而是將行政任務轉移給私主體承擔，政府不直接實施該任務，而對任務的實施進行監管， 避免讓私主體成為“二政府”而無法發揮私主體的優勢以至于失去轉移的意義，政府僅僅承擔監管責任和兜底責任，這個兜底責任僅是在私主體確實無法實施任務或者實施效果非常不好的情況下才產生，政府此時可以“以承擔兜底責任之名義”要求私主體退出該行政任務的承擔。

(三)政府職能轉移對民營化的實踐發展

政府職能轉移作為一種新型民營化實踐，與其他民營化實踐類型存在區別。民營化的類型也不是固定不變的，而是不斷發展變化的，不同的階段有不同的表現形式。政府職能轉移與目前存在的主要民營化實踐類型均存在區別，值得分析?？偟膩碚f，根據民營化不同時期的發展，民營化實踐類型大致可分為三種：國有企業釋股于民間(簡稱釋股)、公用事業或公共服務外包(簡稱外包)和公共任務委托(簡稱委托)，也代表了民營化發展的三個階段。

(1)國有企業釋股于民間。這是早期民營化的形式，也被稱為“狹義民營化”法[14]，是民營化最狹義內涵，是私法意義上的民營化實踐，例如1979年撒切爾夫人上臺后便大力推行這種政策。

(2)公用事業或公共服務外包。這是民營化的第二種形式，系指政府將公用事業或公共服務通過簽訂契約的方式外包于私主體，發揮私主體力量以及私主體的優勢，由私主體向公眾提供公共服務，政府予以監督。“公用事業”這一概念是采用我國的通用表述，在我國，公用事業一般是指服務于生產、流通和居民生活的各項事業的總稱，公用事業的內容非常廣泛，往往與民眾生存及生活保障事項密切相關。或可稱之為公共服務外包，可外包事項并不限于上述公用事業，包括所有公共服務，目前只是以公用事業為主。公用事業或公共服務外包活動開始涉及公法問題，不再只是私法意義上的活動。

(3)公共任務委托。系指政府將公共任務委托給私主體，由私主體承擔并實施公共任務。之所以用“公共任務”一詞，而沒有使用“公共服務”一詞，是因為筆者認為公共服務一詞內涵過于寬泛、包容性很強，不易界定；另外使用“任務”能夠更好地反映民營化深入發展的趨勢。臺灣地區許宗力教授《行政任務的民營化》一文中，使用了“任務”一詞，與公共服務區別開來。[15]筆者認為公共任務不僅僅包括行政任務的民營化，也包括司法任務的民營化，例如替代性糾紛解決方案，所以本文使用“公共任務”一詞，而沒有使用“行政任務”一詞，但是行政任務的民營化是公共任務民營化的主要內容。上文有述，公共任務的委托在某些國家已經出現涉及政府核心職能的委托，例如監獄、警察治安，涉及政府實質性職能的民營化，所以一系列公法問題撲面而來。

我國目前進行的政府職能轉移活動與上述三種民營化實踐都不相同，而且區別還是比較明顯的。從全國人大的決定和國務院的決定以及廣東省的試點工作中，我們可以非常明確地看到，職能轉移后政府不再實施該職能，交由社會組織實施，且是“獨立”實施，所謂獨立實施是指社會組織以自己的名義實施并承擔相應的實施責任，政府要對職能實施進行監管，但這種監管是以保證社會組織對職能實施的自主性為基礎的，防止過于干涉社會組織以至于使社會組織成為“二政府”。此外，查閱從中央到地方的轉移事項目錄，目前轉移的主要職能幾乎都是行政審批職能，系干預行政職能或管制行政職能，而不是一般性的公共服務職能，這與上述三種民營化實踐的內容明顯不同，上述三種實踐類型對于干預行政職能或管制行政職能的民營化基本上持保留態度或者審慎態度?？偨Y來說，我國政府職能轉移與上述民營化實踐類型的不同點可以歸納為四點。第一，涉及更加重要的行政任務的民營化，以管制行政任務的民營化為主要內容，而不僅是公共服務任務的民營化，“釋股”“外包”“委托”實踐類型都是以公共服務任務的民營化為主要內容的。第二，政府職能轉移這一民營化實踐是實質性的民營化，與上述三種類型相比在民營化的方向走得更徹底，例如職能轉移后，政府不再承擔該職能，政府亦不再承擔職能實施的具體責任，由社會組織承擔具體實施責任，政府僅承擔監管責任。“釋股”“外包”“委托”實踐形式都需要政府對公共任務的實施繼續承擔具體責任。第三，政府職能向社會轉移，承接職能的私主體是社會主體，即社會組織，基本上不包括企業和個人，而“釋股”“外包”“委托”實踐類型中承接民營化的私主體主要是企業和個人。第四，政府職能轉移之后，由社會組織以自己的名義獨立實施職能，且自主地實施職能，政府可以對職能實施予以監管，但政府必須保證并促進社會組織的自主性。而在“釋股”“外包”“委托”這三種實踐類型中，承接民營化的私主體并非以自身的名義實施公共任務，而是以政府的名義實施公共任務，且接受政府的監督，這種監督并不以保證私主體自主實施任務為前提，而是以保證公共任務得以順利實施為目的。

綜上所述，政府職能轉移活動是為了發揮社會組織在公共服務和公共治理上的優勢和作用，將公共行政職能轉移給社會組織，促進社會自我管制，這種公共職能從政府轉移到社會的過程無疑是一種民營化的過程，政府職能轉移是一種重要的民營化實踐，可以把政府職能轉移可以視為民營化運動開展以來出現的第四種實踐?？偨Y來說，本文將民營化實踐分為四種：國有企業釋股于民間、公用服務外包、公共任務委托以及公共職能轉移，分別簡稱“釋股”“外包”“委托”和“轉移”。