河南深化政府投融資體制改革發揮投資對優化供給結構作用的問題研究

完世偉 高璇

黨的十九大報告提出“深化投融資體制改革，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”，這為新時代深化投融資體制改革指明了方向。長期以來，投資對河南的經濟貢獻巨大，河南省委、省政府對投融資體制改革工作十分重視。但也要清醒看到，河南省近年出現了投資增速持續放緩、投資對經濟增長的拉動力下降、結構性矛盾突出、社會事業投入不足、新興服務業發展滯后、生態環境欠賬較多等問題，亟需加快投融資體制改革。

一、主要做法

（一）激發民間經濟活力，促進投資轉型升級

一是突出企業投資主體地位。河南修訂并公布了河南省政府核準的投資項目目錄，最大限度縮小企業投資核準范圍。二是探索建立了投資項目清單制度。認真落實企業投資項目管理負面清單制度，依法規范行使職權；建立了“三個清單”動態管理機制，根據國家要求和政策變化適時調整完善，主動接受社會監督。三是探索實行了核準備案制度。依托投資項目在線審批監管平臺，開展企業投資項目并聯核準備案；對實行核準制的投資項目，精簡其準入階段相關手續。四是優化管理服務流程。相關部門應協同下放審批權限，切實提高工作效率。

（二）優化融資結構，提高地方金融服務實體經濟的能力

一是注重拓寬直接融資渠道。通過完善綠色通道機制，支持符合條件的企業在交易所上市及新三板掛牌融資。二是注重發揮銀行金融機構的作用。通過完善政銀企社合作對接機制，協調金融機構加大對基礎設施、產業發展等領域重大工程的支持力度。三是探索建立投融資開放機制。通過完善外商投資和境外投資管理制度，優化審批流程，提高服務效率，促進投資便利化；通過引導境內外金融機構通過國際銀團貸款、跨國并購貸款、境外投資貸款、轉貸和擔保等，支持河南省重大合作項目建設。

（三）健全投融資體制，發揮好政府投資的引導帶動作用

一是明確了政府投資范圍。政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目。二是優化了政府投資安排方式。政府投資資金按照項目安排，以直接投資方式為主，充分發揮已設立基金的引導作用和放大效應。三是界定了政府投資項目審批權限。除國家、省另有規定外，原則上對政府采取直接投資或資本金注入方式投資建設的項目，按照項目隸屬關系由同級政府投資主管部門審批，對中央和省財政全額投資的項目，由省政府投資主管部門審批或委托市縣投資主管部門審批。四是注重政府與社會資本合作。在交通、市政、能源、教育、醫療、文化等領域，通過特許經營、政府購買服務等方式，擴大公共產品和公共服務供給。

（四）提升政府服務效能，優化項目投資環境

一是注重創新服務管理方式。通過加快投資項目在線審批監管平臺的推廣運用，實現了省直有關部門審批系統與平臺互聯互通、信息共享；通過下移服務管理重心，給予市縣更多自主權。二是注重規劃政策引導。完善了產業結構調整指導目錄、外商投資產業指導目錄等，為各類投資活動提供了依據和指導。三是注重政府部門協調聯動。如對城鄉規劃許可程序進行了簡化，需要審批或核準的項目，投資主管部門審批或核準項目后，市縣城鄉規劃主管部門依法辦理建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，無需審批或核準項目。

二、對策建議

（一）充分發揮市場機制作用，促進投資結構的優化提升

市場化是深化改革的根本取向，應積極發揮價格機制的引領作用，堅持市場決定、放管結合、改革創新和穩慎推進的原則，加快價格改革步伐，充分發揮價格杠桿作用。推進資本要素市場化配置，拓展農村集體經營性建設用地權能，實現與城市建設用地同等入市、同權同價；有序發展債券市場，穩步發展期貨及衍生品市場，提高直接融資比重。擴大金融業對內對外開放，完善公平競爭的市場環境。加快全面實施市場準入負面清單制度和公平競爭審查制度；打破地域分割和行業壟斷，加快清理廢除妨礙統一市場形成和公平競爭的各種規定與做法；盡快修訂《反不正當競爭法》《土地管理法》，完善物權、合同、知識產權等相關法律制度。

（二）充分發揮政府引導作用，助推投資結構優化升級

河南要想發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用，還需要充分發揮政府的引導和帶動作用，通過創新投資方式、擴大有效投資規模等方式發揮政府的引導、帶動作用。重點是在合理選擇投資領域的基礎上，選擇合適的投資主體和投資方式。通過改善投資管理、提高投資效率水平彰顯政府的引導、帶動作用。對于投資項目要強化行業規劃、產業政策、準入標準和特殊規定的作用，建設過程中要加強事中事后監管，減少中間的審批。通過強化多元引資、擴展有效資金來源提升政府的引導、帶動作用。在努力挖掘財政資金的基礎上，要積極爭取金融機構的支持，大力撬動社會投資，擴大有效投資來源。通過全面深化改革、釋放市場主體活力鞏固政府的引導、帶動作用。深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，釋放市場活力。

（三）健全政府公共管理，有效調節社會投資結構

政府投資不同于企業投資，政府投資一般以市場難以有效提供公共服務的領域作為投資范圍，以社會效益最大化為主要投資目標。因此，更應通過制度來有效推動投資的合理性、科學性，進一步強化政府的規劃管控作用，發揮區域規劃對國土空間開發的綜合協調作用。同時，還應該結合發展實際適時調整指導目錄，本著鼓勵創新、降低創業門檻的原則，及時修訂《產業結構調整指導目錄》，及時更新限制類新建項目和淘汰類項目。

（四）創新財政投入方式，積極引導社會投資方向

針對財政投資資金分散、資金使用效益和效果不明顯、項目缺乏績效考核等問題，河南應緊跟全面深化財稅改革的精神和要求，創新財政資金投入方式，充分發揮財政資金的引導和撬動作用，吸引金融和社會資本參與全省經濟社會發展。堅持政府引導、堅持擇優扶持、堅持績效管理，采取無償補助、有償扶持、風險池貸款等方式，綜合運用財政貼息、以獎代補、股權債權投入、風險補償等手段，重點用于對全省經濟發展具有重要支撐作用的新興產業、戰略性產業和其他領域。發揮政府引導基金的作用，統籌和整合各個層級的政府引導基金，推進各類基金形成合力，更好地實現其政策性目標。

（五）健全政府投融資相關機制，防范化解重大風險

要堅持問題導向、多策并舉，以有效防范化解經濟轉型期的各類風險。要注重頂層設計，完善投融資決策機制，加強政府投融資機制改革的頂層設計，由省政府主要領導負責統籌規劃、協調解決全省國有資產管理、運營中出現的重大問題。實行政企分開，理順投融資平臺運營機制，按照政企分開原則，組建國有企業集團，把推進平臺公司自主經營、成為真正的市場主體作為投融資機制改革的突破口。要提高調控能力，優化資金管理使用機制，探索集中管理，提高資金使用效益，結合融資平臺的整合，建立統一的“資金池”。要防范債務風險，健全政府債務管理機制，健全債務管理制度，編制全口徑預算，全貌反映政府的資產負債情況。

【本文系河南省政府決策招標課題（財政專項）委托重點課題“深化政府投融資體制改革 發揮投資對優化供給結構作用”的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學院）