城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下幼兒師資合理流動(dòng)的制度性思考

東北師范大學(xué)人文學(xué)院兒童福祉學(xué)院 雋國(guó)斌

幼兒師資流動(dòng)是指幼兒教師資源在教育與其他行業(yè)之間或教育系統(tǒng)內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)、不同地域之間重新配置的過程和結(jié)果。師資流動(dòng)分為地域流動(dòng)和行業(yè)流動(dòng)，本文所說師資流動(dòng)是指地域流動(dòng)（不同地區(qū)之間）和內(nèi)部流動(dòng)（學(xué)校間）。

城鄉(xiāng)幼兒師資流動(dòng)問題是近幾年教育界關(guān)注的焦點(diǎn)，也是我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展面臨的難題之一。城鄉(xiāng)之間合理有效地師資流動(dòng)是解決農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的師資匱乏困境，改善學(xué)前教育發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)教育公平的重要途徑。

一、城鄉(xiāng)幼兒師資流動(dòng)的現(xiàn)狀

研究顯示，目前我國(guó)幼兒教師流動(dòng)現(xiàn)狀堪憂，呈現(xiàn)較為明顯的單向流動(dòng)趨勢(shì)，即中西部地區(qū)流向東部地區(qū),從民辦幼兒園流向公辦園、從薄弱園流向優(yōu)質(zhì)園的流動(dòng)趨勢(shì)，流入地大多是經(jīng)濟(jì)條件比較好、生存環(huán)境舒適的區(qū)域，反向流動(dòng)則較少發(fā)生。何孔潮對(duì)西部地區(qū)某縣的調(diào)查顯示近兩年從鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公辦幼教機(jī)構(gòu)流入到縣城的幼兒教師為14人，而從縣城流入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的僅為1人。這種師資流動(dòng)的不均衡狀態(tài)加大了城鄉(xiāng)師資配比的差距。

二、師資合理流動(dòng)的關(guān)鍵點(diǎn)：情與法的矛盾

通過對(duì)知網(wǎng)上最近5年（2012—2017）與幼兒師資流動(dòng)主題密切相關(guān)文章進(jìn)行閱讀和分析，發(fā)現(xiàn)所有的研究都認(rèn)為目前我國(guó)城鄉(xiāng)師資流動(dòng)總體情況并不理想。研究者們普遍認(rèn)為存在三方面的難題，第一是工資收入、薪酬滿意度等因素對(duì)幼兒教師的流動(dòng)和流失存在顯著性影響，例如2009 年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總額的92.8%被用于支持城市學(xué)前教育發(fā)展。第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村生活環(huán)境差，交通不便。第三是缺乏科學(xué)有效的管理。在應(yīng)對(duì)策略方面，研究人員普遍提及了增加幼兒園的編制，增加政府的經(jīng)費(fèi)投入，保障幼兒教師的社會(huì)權(quán)益、工資待遇、社會(huì)福利等。給予幼兒教師足夠的人文關(guān)懷，滿足流動(dòng)教師的發(fā)展需求，提高教師對(duì)職業(yè)的熱愛、樹立專業(yè)理想和目標(biāo)也得到普遍認(rèn)同，例如有的學(xué)者借助馬斯洛需要層次理論尋找解決師資流動(dòng)困境的方向。

從目前相關(guān)研究中我們看到的更多的是嘆息和無奈。教師們不愿流動(dòng)是因?yàn)樽陨砘蚩陀^存在各種“困難”，而這些“困難”是從教師自身利益出發(fā)而考慮的，政府面對(duì)的師資流動(dòng)的困境之一便是對(duì)流動(dòng)教師利益的“充分”的尊重。情與法的矛盾一直是中國(guó)法制構(gòu)建的矛盾和焦點(diǎn)，我國(guó)目前的幼兒師資流動(dòng)是否過多地考慮人性化，而選擇犧牲了教育發(fā)展的法制化呢？聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》和我國(guó)的《憲法》都明確規(guī)定兒童有受教育的權(quán)利，在兒童教育權(quán)和發(fā)展權(quán)的維護(hù)與教師更加舒適的生活之間，該做如何選擇，在不能做到兩全其美的現(xiàn)狀下，如何維護(hù)弱勢(shì)一方的合法權(quán)益，是值得思考的問題。

三、良藥苦口，增強(qiáng)法律的強(qiáng)制性才是關(guān)鍵

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)幼兒教師科學(xué)合理流動(dòng)，政府層面采取的措施起著至關(guān)重要的作用。相比于滿足流動(dòng)教師的生存和發(fā)展需求的“吸引力”，更迫切的是增加相關(guān)法律和制度的“推動(dòng)力”。

（一）他山之石，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)

在保障城鄉(xiāng)師資流動(dòng)的制度層面，專門針對(duì)幼兒教師的有效做法有限，可以考慮借鑒一些小學(xué)的做法。例如，貴州省安龍縣規(guī)定城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教是教師應(yīng)盡的工作職責(zé)，從2006年起,不服從安排的教師當(dāng)年年度考核最高只能定為基本合格，三年內(nèi)年度考核不得獲優(yōu)秀等次，不得參與職稱晉升、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)活動(dòng)，新一輪交流仍不服從安排的教師不予續(xù)聘。

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)同樣值得借鑒，日本中小學(xué)教師實(shí)行“定期流動(dòng)制度”，教師在城市地區(qū)學(xué)校和偏僻地區(qū)學(xué)校之間雙向流動(dòng),師資流動(dòng)的數(shù)量大致平衡。日本的法律規(guī)定：一個(gè)教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作不得超過5年；最長(zhǎng)任期2年,連任者需在校際之間輪換。在日本,農(nóng)村及偏僻地區(qū)的中小學(xué)教師工資比城市地區(qū)的教師工資還高。并非所有教師都參與流動(dòng)，例如東京都教師流動(dòng)政策規(guī)定：任教不滿3年的教師不能流動(dòng)；57～60歲的教師不能流動(dòng)；妊娠或休產(chǎn)假期間的教師不能流動(dòng)；長(zhǎng)期缺勤的教師等不能流動(dòng)。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，變教師本位為兒童本位

幼兒師資流動(dòng)是關(guān)系到兒童發(fā)展的重要社會(huì)問題，不僅僅關(guān)系到老師們的“錢袋子”，官員們的“烏紗帽”。過多地考慮了教師的利益而忽視甚至是犧牲了兒童的利益是發(fā)展觀的偏差。“兒童利益優(yōu)先”是聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》的四大基本原則之一，具體到幼兒教師均衡配置這個(gè)問題上來，就是要關(guān)注師資弱勢(shì)地區(qū)兒童的利益，師資流動(dòng)的政策制定與實(shí)施應(yīng)該從兒童的發(fā)展出發(fā)而不是從維護(hù)教師的權(quán)益出發(fā)，堅(jiān)守從公平和正義，不能因?yàn)槌鞘械貐^(qū)的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)而忽略農(nóng)村地區(qū)的兒童利益。

（三）勇于求變，尋求自身制度突破

師資流動(dòng)的主導(dǎo)權(quán)在政府，推動(dòng)力源于政府，流動(dòng)教師的保障也依賴于政府，在政策的制定方面，要想突破目前的困境，必須要求變。

1．政府管理觀念的轉(zhuǎn)變

（1）變獎(jiǎng)勵(lì)為主為獎(jiǎng)懲結(jié)合

一項(xiàng)問卷調(diào)查顯示，在受訪的教師中不愿參加城鄉(xiāng)師資流動(dòng)的原因是有66.1% 的教師認(rèn)為難以適應(yīng)農(nóng)村學(xué)校，52.9%的教師認(rèn)為對(duì)子女就學(xué)和就業(yè)有影響，51.9%的教師認(rèn)為生活環(huán)境會(huì)變差，43.2%的教師習(xí)慣了現(xiàn)有生活，33.5%的教師認(rèn)為流動(dòng)成本大，高于收益。在政府和相關(guān)部門給出的經(jīng)濟(jì)利益有限的情況下，只能借助獎(jiǎng)懲結(jié)合，不可為了追求人性化而喪失了制度的尊嚴(yán)。

（2）變自愿流動(dòng)為必須流動(dòng)

通過法律、制度明確規(guī)定所有在編在崗教師必須參與流動(dòng)，參與流動(dòng)是教師的工作職責(zé)和工作內(nèi)容，并明確不流動(dòng)的“后果”，如將落編、續(xù)聘、職稱晉升、職務(wù)晉升、考核評(píng)優(yōu)等與流動(dòng)情況掛鉤。只有這樣，才會(huì)有足夠多的可以進(jìn)行流動(dòng)的教師，也才會(huì)讓師資匱乏地區(qū)的教師資源得以源源不斷地補(bǔ)充。

（3）變單向需求為雙向輸出

師資匱乏地區(qū)與教育發(fā)達(dá)地區(qū)師資實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)，通過制度的力量來實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的供給，為社會(huì)的和諧發(fā)展提供支持。各省市制定城鄉(xiāng)學(xué)校師生比例、專業(yè)教師比例、骨干教師比例、職稱教師比例、學(xué)歷比例等詳細(xì)的規(guī)定，將流動(dòng)的師資人員納入當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)計(jì)范圍，不達(dá)標(biāo)則通過師資流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的相對(duì)平衡，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)孩子的受教育水平、師資水平與城市持平或高于城市同類學(xué)校。

（4）變單一管理為統(tǒng)籌管理

由省市各部門聯(lián)合成立專門的師資流動(dòng)管理部門，由流入地區(qū)學(xué)校、流出地區(qū)學(xué)校、主管部門共同制定計(jì)劃、目標(biāo)，完善對(duì)流動(dòng)教師的管理等細(xì)則，由師資流動(dòng)管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，充分發(fā)揮統(tǒng)籌安排的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生推動(dòng)力和威懾力，從整體上把控師資流動(dòng)的合理性和合法性，確保流動(dòng)有效、高效、有序進(jìn)行。

2.教師對(duì)師資流動(dòng)解讀的轉(zhuǎn)變

（1）觀念轉(zhuǎn)變，“單位人”到 “系統(tǒng)人”

破除傳統(tǒng)的人才單位所有制，從根本上解決教師的“人才身份”歸誰(shuí)管的問題。傳統(tǒng)觀念中教師受聘于某市某區(qū)某教育局某學(xué)校，這種觀念嚴(yán)重地制約了人才流動(dòng)的積極性。實(shí)際上，所有的在編教師、財(cái)政供養(yǎng)的人員都受聘于國(guó)家，都應(yīng)該服從國(guó)家的統(tǒng)一調(diào)配。教師的角色應(yīng)該從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?“系統(tǒng)人”，教師在一個(gè)大的完整的教育系統(tǒng)中，承擔(dān)一定的角色，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的師資匱乏，教學(xué)質(zhì)量低下的問題，也應(yīng)該由“那是別人家（學(xué)校/地區(qū)）的事”，變成“這是自己家（單位/地區(qū)）的事”。改變事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)關(guān)心、積極參與。

（2）任務(wù)轉(zhuǎn)變，變無私奉獻(xiàn)為“工作責(zé)任”

教師的無私奉獻(xiàn)精神和紅燭精神，往往會(huì)被人曲解，典型的誤區(qū)就是無私奉獻(xiàn)和紅燭精神與自身利益是相對(duì)的，是有損自身利益的。實(shí)際上對(duì)于到條件艱苦的地方工作本身并不是無私奉獻(xiàn)，而是作為一名教師的工作任務(wù)之一。如果本著這種任務(wù)和職責(zé)，教師流動(dòng)也不會(huì)再有“怨言”。對(duì)于所有的教師都是一樣的工作要求，平等與公平之下，師資流動(dòng)的阻力將會(huì)瓦解。

3.管理部門執(zhí)行觀念的變革

（1）就近流動(dòng)，好一點(diǎn)才是剛剛好

大規(guī)模的跨區(qū)域流動(dòng)并不一定是最合適的，就如人的最近發(fā)展區(qū)一樣，貧困地區(qū)的教育也有自己的最近發(fā)展區(qū)，跨度太大則教育理念反差大，流入教師適應(yīng)緩慢，會(huì)影響工作效果。就近流動(dòng)才是最合適的，首先，在適應(yīng)生活方面，就近流動(dòng)對(duì)于流動(dòng)教師而言，在生活習(xí)慣、風(fēng)土人情上更易適應(yīng)，可以避免水土不服而造成的時(shí)間浪費(fèi)。其次，在教育的指導(dǎo)方面，就近流動(dòng)在同一個(gè)教育區(qū)域內(nèi)，流動(dòng)教師可以迅速地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕逃齼?nèi)容、政策、方法等，提高工作效率。

（2）制度嚴(yán)格，執(zhí)行到位才是保障

嚴(yán)格的考核是確保師資流動(dòng)效果的重要條件，由人員流入地區(qū)的學(xué)校或教育主管部門制定考核制度，考核結(jié)果同時(shí)反饋給流動(dòng)教師的來源地的主管部門，如果考核不合格則視為沒有流動(dòng)過，不享受參與流動(dòng)帶來的各種待遇。只有這樣，才可以讓流入教師安心工作、用心工作。

（3）留得住人，穩(wěn)定才是第一要?jiǎng)?wù)

教育最終是為流入地區(qū)的兒童服務(wù)的，相較于知識(shí)的傳授和理念的引進(jìn)，對(duì)兒童情感的保護(hù)更加重要，對(duì)于兒童而言，頻繁更換教師的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)比沒有教師更加嚴(yán)重。加大師資流動(dòng)的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生教師更迭頻繁的問題，讓流動(dòng)的師資在一個(gè)地方，一所學(xué)校，一個(gè)班級(jí)保持穩(wěn)定才是第一要?jiǎng)?wù)。

城鄉(xiāng)幼兒園師資流動(dòng)的問題可謂是“冰凍三尺非一日之寒”，癥結(jié)很多，阻力很大，但只有不斷探索和實(shí)踐，應(yīng)用創(chuàng)新思維，一定會(huì)有所突破，偏遠(yuǎn)地區(qū)師資困乏困境也必然會(huì)得到改善。

本文系2016年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下幼兒教師流動(dòng)機(jī)制的協(xié)同政策體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16YJC880031）階段性成果。