增強理解力:“將健康融入所有政策”的首要策略*

張立譜 謝朝波

（邢臺學院 河北邢臺 054000）

引言

“將健康融入所有政策”的英文全稱是：Health in All Policies，簡稱HiAP。不僅僅只有衛生相關部門制定的政策能影響健康，其他部門，例如：環境、農業、教育、商業等制定的政策同樣影響了人們的健康，因而，健康問題不僅僅是單方面能解決的問題，其要求政府各部門、各種組織團體共同協作。日前，歐洲國家中以芬蘭為首正在集中實踐“將健康融入所有政策”，此外，還有許多國家也正在對“將健康融入所有政策”不斷實踐探索，尤以南澳大利亞、厄瓜多爾和泰國舉措清晰。然而，因為沒有足夠的理論指導和必要的實踐經驗，“將健康融入所有政策”仍然還是一紙空白，零零碎碎的相關政策是其主要特點，始終存在的是政策實施中的“孤島危機”。鑒于此，極具重要性和必要性的是與我國國情相結合，順應我國的發展戰略，即“健康中國”，隨之建立一可以實行的“將健康融入所有政策”實施路徑和策略。然而在此過程中，首要突破口是針對各界人士的理解力，必然要求是在各界理解力增強的同時實施其“將健康融入所有政策”的策略，最終目的是在我國推進實行HiAP。[1]

一、增強各界理解力

前期理解力的增強工作不可忽視，綜合各國實施“將健康融入所有政策”的經驗，必須是理論結合實際，以個人為小單位，國家為整體，確立HiAP的需求并構建一個具體的行動規劃與框架。并在此過程中，我們將認識到“將健康融入所有政策”是一門融合了多個學科、跨度極廣的過程，例如應用鼓勵理論（從資源和制度等方面進行鼓勵），促使衛生部門以外的部門配合其工作實施，從而將健康融入所有政策。確立有助于HiAP實行的措施和結構和衡量政策或是其政治背景，要做的是運用分析和評估并利用公共政策學科和政治學科。理論與應用相結合是HiAP實施過程中應當做到的。所以，本文的重點是“我國為何要實施HiAP”，“怎樣做能使政策決策者者接受它”，“我國特殊的政治背景下如何合理利用其實施結構與策略用以推進HiAP”等權衡利弊的問題。[2]

在未來，“將健康融入所有政策”有關研究中，促進理念的轉變等措施是研究HiAP 實施策略之前必須考慮到的，因為公共政策學中提出：人是不可以忽略的因素。因此，在未來的研究中不能忽略的一個方向是HiAP必須“以人為本、深入人心”。[3]

二、了解HiAP的機遇和障礙

HiAP的實施并不簡單，其要求衛生部門之外部門考慮健康因素并予以制定和實施政策，對社會整體的健康狀況綜合考慮并發揮作用。各部門在完成自身工作中，不對衛生想關部門的工作造成不良影響。然而問題在于，HiAP進行策略實施工作時，為了照顧到健康有關因素，非衛生部門不得不在原本資源和預算基礎上增加投入，而非衛生部門必須承擔實施政策中所帶來的額外負擔。雖然最后的成本支出明顯會小于其所產生的社會效益，并且長遠來看，正面影響會遠大于不良影響，但是因為目光短淺和不利他，衛生部門之外的部門很難無條件支持該政策的實施。所以，面對諸多障礙，要想取得非衛生部門的配合，應當從利益誘導和法制約束兩個方向來進行。也就是說：一可以強制要求，并非無理由要求，而是從法律角度要求；二是通過政府補貼資金相應獎勵和補償非衛生部門。然而，政策實施中無法避免的障礙還有設立的補償資金的不可持續性、法律無法無條件強制頒布，使得HiAP是實施阻礙重重。

但是，當前的環境還比較樂觀，“將健康融入所有政策”仍然可以努力。其一，決定健康的因素不再局限于生理狀態，而將健康融入所有政策”的觀念并不是無法理解的，想要使非衛生部門對該政策得以改觀，必須將工作落到實處。其二，“將健康融入所有制政策”的觀念已被16個以上的地區和國家推廣實踐，即使由于國家所有制水平不一、經濟發展水平相差懸殊、衛生大環境不同，其他國家實行的政策無法在我國照樣推廣，但是他國的成功案例仍然值得我國深入研究、探索，取其精華。最終目的，大勢所向為HiAP的順利實施，其他國家都行之有效、且可持續的“將健康融入所有制政策”的實施路徑，在我國為了建設“健康中國”大背景，也必將積極響應HiAP的實施。

三、將健康因素整合于公共政策

最重要的是，借助各部門合作的策略方式，明確我國目前存在的重要健康問題、健康水平差距，衛生系統功能作用充分發揮，實現可持續運行的衛生系統。可以發現都是，從健康決定因素出發，例如環境、社會和經濟，這些都影響著人群健康，已經不僅僅是衛生部門及衛生政策所能影響到的，借助部門間多方面合作對人群施加影響健康，可以對各個領域制定政策和施加健康影響。

隨后，將健康因素整合于公共政策并非是將“非衛生部門”轉變成“衛生部門”，HiAP的要求是在各個領域施加政策制定方面的健康影響，在此過程中，各個部門并非從屬關系，是各個部門在自身工作范圍之內，優化其健康結構，降低自身對于健康的不良影響，同時充分利用其政策效益、實現部門目標的，最終利于群眾健康，目的是互贏互利。

最終，其余突發事件的應急處理需通過各部門間互相合作。山東省濟南市著名的“毒疫苗”事件，這件事情的處理過程不僅僅要食品監督局開展緊急處理，衛生相關部門也應開展疫苗接種工作，紀律監督部門應處分、問責有關部門的有關負責人。此過程中，各個部門相互合作才能迅速采取有效措施，解決突發緊急事件。

四、政策對于健康影響的評估方案

在實施HiAP之前，必須允許負責決策的相關部門參與、了解和認識到衛生因素的可能影響以及部門政策對健康的影響。HiAP的實施需要各部門的充分協調和參與，因此有必要對相關部門的健康影響進行評估。決策是一個過程的主觀和客觀的結合，每個部門的政策，是否有對健康的影響因素和健康影響的部門有一個全面了解，將決定是否比例，如何使衛生決策考慮因素，這也直接決定了HiAP的實際效果。評估應包括各部門制定的政策、執行政策所確定的業績指標、以及執行政策的影響和結果。

第一，要收集各部門發布的政策文件并予以梳理和解釋，尋找對健康影響的有關的政策內容，尤其是與各部門的健康影響密切相關的內容。然后，在政策實施過程中，每個部門都可以確定績效指標和預算支出，從政策執行到目標，是否與衛生撥款部分相關，以影響健康支出的角度來評估其認知程度。

最終，從政策實施對健康的實際影響和決策部門的反應和行動來評估健康的認識程度和其重要性。在這一過程中，需要根據不同的HiAP實施戰略調整評估方案，以確保評估的順利進行，我國在立法的背景下，由一個特別委員會來組織和實施HiAP戰略，這個措施更具有現實意義。鑒于此，加拿大的魁北克的所擬定“省級強制性實施衛生策略影響力”評估方案值得我國參考。

五、政治背景和政策條件

在實施“將健康融入所有制政策”之前，必須剖析各個部門不同的政策及政治背景，以分析各部門之間利益沖突、協同對HiAP 造成的影響。倡議聯盟框架，英文全稱（Advocacy Coalition Framework，ACF）是政策分析最合適的工具，通過眾多的政策參與者聯盟建設的倡議，研究如何動員全社會力量，促進各種不同利益集團在共同政策目標的一致行動，提供了基本的一個范例。聯盟框架與傳統的政策分析工具不同。它將政策信仰體系作為聯盟的核心要素（通常支持和反對為兩個對立兩個聯盟）。結合各聯盟的不同擁有資源，在政策子系統中描述不同的主動聯盟及其行為，分析外部環境因素對政策產出的影響。在此過程中，在利益協調時，部門與外部未知的沖突將是明確的，這將對沖突地區給予協調和干預，此對于共同推動HiAP的實施具有重大意義。

對于較小的或間接的利益沖突，將采取靈活的政策，通過組織聯合工作部際聯席會議，相關領域的專家的解釋，從思想層面改變部門主管或決策者的想法，在意識上使健康問題融入衛生部門系統，并在政策重要性的基礎上進行工作。由于制度或部門之間存在著直接的不可調和的沖突，而思想水平層面的教育對其幾乎沒有影響，必須通過強制性的政策法案，以促進其把健康帶入政策制定中去和成為其本職工作之一。

結語

主要是因為解決健康問題，所以通常由衛生部門帶頭行動，相應的資金預算設計和使用情況由衛生部門負責報告，建立專項資金應面向其所存在的問題，只計算和評價旨在解決這個問題的金額，然后政府針對其財政問題及時審查和評估，并作出專項資金的補充。

[1]汪志豪,楊金俠.增強理解力:“將健康融入所有政策”的首要策略[J].中國衛生政策研究,2016,9(10):56-60.

[2]徐書賢.把健康融入所有政策——“健康中國2030”規劃綱要出臺[J].中國醫院院長,2016(22):30-31.

[3]王義華.天門市創建健康促進市工作實踐探討[J].中國保健營養,2016,26(11).