不動產登記標準化的實施

摘要：長期以來，我國不動產分開管理、多規并行，國務院各部各司其職，形成了多頭登記的局面。隨著《不動產登記暫行條例》及其《實施細則》的出臺，原有操作規范因缺乏整體性已不能滿足統一登記的需求。本文立足于我國不動產登記發展現狀，結合域外先進經驗，致力于以標準化手段突破各自為政的格局，為未來登記發展提供良好的開端。

關鍵詞：不動產統一登記制度；不動產登記標準化；不動產登記標準體系

中圖分類號：D953.2；D923.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0027-03

作者簡介：葉嘯宇（1996-），男，漢族，浙江吳興人，浙江大學寧波理工學院法律系，本科在讀，研究方向：不動產。

一、我國不動產登記制度發展的沿革和現狀

我國最早的土地管理制度始于周朝，唐、宋時又衍生出立契、申碟、魚鱗冊等制度，至明清時期則發展為紅契和白契[1]，其皆旨在征稅。

至晚清時，接近于現代的不動產登記制度首次在我國出現。彼時的《大清民律草案》中不動產的界說首次出現，與登記程序和登記效力有關內容皆在其中加以規定，為日后南京國民政府對不動產登記相關法律體系所作的進一步完善奠定了良好的基礎。

社會主義新中國建立初期，我國廢除了舊民國時期相關法律制度，全國上下都頒布了不動產登記法律。出于眾所周知的歷史原因，彼時不動產登記業務發展陷于囹圄，至改革開放后才得以恢復，但相關制度仍不完備，法律對于登記程序等一系列事項的規定仍舊缺乏，登記活動很大程度上仍然處于無法可依的狀態[2]。

2007年我國頒布了《物權法》，明確了不動產的共有屬性，劃定了不動產的范圍。然而，物權法的規定仍然缺少細化，在實務中缺乏可操作性。一方面，其雖然規定國家對不動產實行統一登記制度，看似形成了全國范圍內統一適用的登記法，卻仍然未能改變各部門間各自為政，各類登記規則層出不窮，“顯規則”和“隱規則”[3]作為的登記的正當性依據并存的。在現有的行政架構下，國土資源部、住房和城鄉建設部、農業部、林業部等都依據各自職能出臺各類操作規范，缺乏整體性和精確性，技術規程多而管理標準少，故不能滿足不動產統一登記的需求。這種立法分散的局面也引申出了各類不動產登記機構分散，多頭管理的局面，實質上仍是一種分別登記制度；另一方面，物權法粗略的規定也未能完善現行不動產權利體系日益暴露的缺陷與弊端，各類不動產權利“交叉重合”或“同名異質”[4]的現象無法得到修正，對于有些用益物權也缺少明確詳盡的規定。

近些年來隨著黨中央、國務院全面深化改革戰略的深入實施，建立不動產統一登記制度的工作愈加重要，受到了社會各界的廣泛關注。2014年11月24日，為了統籌不動產登記制度改革工作全局，國務院發布了《不動產登記暫行條例》，其于2015年3月1日起正式施行。然而《條例》的規定偏向于原則性和綱領性，對不動產登記實務指導作用不足。后為了解決其操作性、實用性不強的問題，國務院國土資源部又會同有關部門制定了《不動產登記暫行條例實施細則》，以對具體的不動產登記實務進行指導?！稐l例》和《實施細則》的出臺，對我國不動產統一登記制度的建立無疑有巨大意義，然而其對登記程序中某些具體工作標準卻未作出規定和指導，譬如對于登記的審查標準就未作出明確界定，這也導致了不同地區的各項登記業務標準仍存在很大差異。為了進一步推進統一登記工作，應在配套《條例》和《實施細則》的前提下，同步研制細化的標準，通過標準化手段形成完備的登記體系以增強法律法規的可操作性。

二、不動產登記標準化

（一）何謂不動產登記標準化

不動產登記標準化，是相對于現階段各部門出臺操作標準繁多但缺乏整體性、協調性，且管轄范圍有限的現狀而言的。它是“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的標準的活動”[5]，其過程需要多部門的參與以及共同遵守。換言之，它是為了避免上述各規范和標準的適用范圍和效力的局限性而對之作出全面、統籌協調的活動。

（二）不動產登記標準化的研究對象

不動產登記標準化的研究對象是不動產登記標準體系的建立，而不動產標準體系又是相對于現有的分散的不動產登記體系而言的。在上文中已提到，我國目前的不動產登記制度實際上更接近于一種分別登記制度，國務院各部門針對不同類型的不動產都紛紛出臺了操作標準和規范，這些標準和規范在一定的時期內也確實發揮了其應有的指導作用，只是隨著我國不動產類型和權利日益增多，不動產統一登記的需求也日益增大，而這些作為標準和規范的部門規章、行政指令終究因其管轄范圍有限且規定粗糙而可操作性減小，逐漸不能滿足統一登記的需求，將其重新整合成新的統一的能夠廣泛適用的標準就顯得猶為緊迫。

（三）不動產登記標準化的具體實施

1.不動產登記統一立法化

《物權法》規定了不動產登記實行統一登記且由不動產所在地登記機構辦理，明確了不動產物權因依法登記而得以變動，并對土地承包經營權等幾種用益物權的設立、變更、轉讓和消滅作了初步規定，但卻未能對不動產的概念和范圍等做出詳細的規定，未能真正解決不動產分散登記的問題，其可操作性并不強；《不動產登記暫行條例》的頒布，明確規定了不動產登記由不動產所在地縣級人民政府不動產登記機構辦理，無疑是不動產登記統一化過程中的巨大進步。然而《條例》在法律效力位階上僅屬于行政法規，易受更高位階的上位法限制導致其管轄范圍大大縮小。

（1）我國現行的不動產登記法律體系。設立統一登記機構符合不動產公示公信力的具體要求。我國目前有《憲法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《民法通則》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《海域使用管理法》、《物權法》等法律以及大量配套的行政規范性文件，從各個角度規定了不動產上的權利類型和登記相關事項，但是也造成了不同部門機構間職能混亂冗雜，多頭登記、多頭管理層出不窮的局面。endprint

（2）其它國家（地區）不動產登記立法。①美國。美國是聯邦制國家，出于體制原因其并沒有全國統一的不動產登記法律，但是其各州都有自己專屬的不動產登記法指導不動產登記實務。②英國。英國的不動產登記法律體系復雜，主要有2002年前后頒布的《土地登記法》和《土地登記規則》等法律和規則，還包括1925年制定的一系列不動產立法。③德國。德國的《民法典》及其《土地登記法》相互協作，兩者所包含的一系列實體法規則和程序法規則相得益彰，共同組成了德國不動產統一登記法律體系。④法國。法國的《民法典》詳細規定了不動產登記的程序和流程。

（3）我國應盡快制定統一的不動產登記法律。不動產統一登記制度的構建必須在立法層面上得到指導，而《不動產登記暫行條例》的效力位階決定了其單獨作用終究有限，必須為其制定能夠保障其正常施行的上位法。我國是大陸法系國家，雖然還未形成統一的民法典，但仍可以參照德、法等國，制定專門的登記實體規則。應將現存法律法規進行統一協調，整合后出臺《不動產登記法》，對不動產的范圍、登記機構、登記類型、登記流程等事項作出全面的規定。

2.不動產登記標準體系之三大模塊的建立

不動產統一登記工作包括不動產類型界定、不動產調查、數據采集登入、發證管理、處置異議登記、統計、信息平臺建設、資料應用服務及檔案資料管理等一系列內容，這些管理活動具有重復性、指標性、可量化性的特點，將其各個環節的需求系統梳理并與現存法律法規銜接、融合，理順目標層、要素層、推進層后，可研制出由管理標準、技術標準、工作標準三大模塊組成的不動產登記標準體系。

（1）管理標準。我國總體上實行依申請登記，其一般程序包括申請、受理、審核、登簿和發證，五個基本環節中又各自包含多個操作步驟，為這些細節步驟制定高起點、高技術含量的嚴格的管理標準，是不動產登記標準體系建立的基礎。

①申請與受理服務管理標準。申請和受理，是不動產登記程序開啟的初始環節，其實際操作的精度和規范程度對后面審核、登簿等其它流程能否順利進行影響頗深。

在申請和受理環節，必須制定嚴密的服務管理標準，該標準應無論被申請者為何種不動產均統一適用。面對申請人的登記請求，服務人員必須首先查驗申請登記的不動產是否屬于本登記機構管轄范圍內，以及申請主體是否具備申請的主體資格，是否屬于委托代理或者應當共同申請的特殊情形；其次，應當查驗上交的書面材料是否齊備、形式是否符合法定要求等，并就材料有關基本事項向申請人進行初步詢問。

只有在查驗登記范圍、申請主體、書面材料并詢問后確認其符合標準的情況下，才能夠作出予以受理的決定并即時制作受理憑證。

申請與受理的服務管理標準，也可以依據登記的類型進一步細分，如更正登記和異議登記的申請材料種類和形式就可以根據兩者的不同點制定各自適用的標準。

②差錯控制管理標準。隨著我國不動產權利和類型逐漸增多，不動產登記制度逐漸完善，登記請求逐漸增多，在審核登記過程中出現錯誤的情形也日益增多，這就要求不動產登記機構必須健全糾錯機制，并制定差錯控制管理標準。

差錯控制（error control），原本是數字通信領域的一個概念，本意指在數字通信中利用編碼方法對傳輸中產生的差錯進行控制，以提高數字消息傳輸的準確性；放之不動產登記標準化體系中，則可引申為在登記流程中登記機構通過自身排查或者群眾反饋等方法對登記過程中產生的差錯進行控制和糾正。

登記機構的自我排查應作用于審核環節的各節點，包括對書面材料的進一步核查、對現場實地的查看和調查；若不動產是首次申請登記的，還應查閱不動產登記簿，確有必要時還應查閱原始資料確認登記事項，確保將差錯出現的可能性降到最低。

群眾反饋一般發生在不動產審核通過，登簿發證公示后出現檔案錯誤時。建立不動產登記檔案一方面可以真實記錄不動產登記工作，并依據登記工作記錄進行物權公示，進而維護不動產物權權利和善意第三人的相關的合法權益；另一方面也保障了不動產物權交易的安全。群眾反饋發揮其作用的前提是不動產登記公示的及時性，因此登記機構需制定相應規范以保證登簿完成后公示得以進行。

③信息數據管理與利用標準。在不動產統一登記工作中隨著調查的進行會產生海量的不動產相關數據，對于這些數據的管理和利用，尤其是作為其載體的不動產登記簿冊，需制定一定標準或規范以確保其保存完善。

④評價與反饋管理標準。我國政府部門一向以為人民服務為工作宗旨，并以對人民負責為原則輔之，兩者共同決定了我國政府的一切工作安排必須立于群眾，立于民意。

在我國不動產統一登記制度發展過程中，人民群眾的參與程度越來越高，其不僅對統一立法提出建議，還在實務工作中對政府部門實施監督，影響力日漸增大。登記機構應廣開言路，為人民群眾提供對其工作進行評價與反饋的渠道并對評價與反饋的歸納、整理等管理工作制定相應標準，這既是統一登記制度發展的大勢所趨，也是對人民政府行政為民，以人為本的具體要求。

（2）技術標準。隨著不動產統一登記工作的開展，原各國務院部門發布的技術標準規范已經不能滿足統一登記的需求，通過研發新的技術標準來推進登記工作有效進行已勢在必行。

①不動產單元設定與代碼編制標準。《不動產單元設定和代碼編制》對不動產單元的設定與編碼進行了詳細規定，且依其規定不動產單元編制工作由轄區內國土資源主管部門負責。

②不動產權籍調查標準體系。長期以來國土、住建、農業、林業等部門皆形成了各自的不動產權籍調查標準，對調查工作的具體規定參差不齊。應在原有的調查標準基礎上，結合“無線通信”、“數據交互”等技術研制新的不動產權籍調查標準體系，對不動產調查環節的一系列事項和要求進行統一規定；同時，應制定統一的數據匯交規范、統一的數據整合技術要求，統一的權籍數據庫更新要求，明確各部門匯交的資料種類和數據格式、精度等相關要求。endprint

③登記數據庫與信息平臺建設標準。建設不動產登記信息平臺的目的是整合原先分散調查、分散登記時形成的省、市、縣、鄉各級轄區的海量不動產數據，因而首先必須研制出各管轄區域內適用的《不動產登記數據庫等級規范》和《不動產電子簿創制規范》，以為技術依據指導各區各縣建立健全統一的不動產登記信息服務平臺；其次，與世界上大多數國家形同，我國目前不動產登記信息主要以土地登記為核心進行不動產登記體制的進行。建立以土地為核心的不動產登記體系能夠有效的開展以土地所有權登記為基礎的各種所有權登記，且完全符合自然規律的要求，因此各轄區內登記數據庫與信息平臺的建設必須以本地的土地數據為基礎保障，再依靠網絡傳輸等多元化應用技術實現與其它數據的整合；再者，應完善信息查詢系統和動態監管系統，并注重對數據的加密保護，確保信息平臺運行的協調性、流暢性和安全性。

④證書防偽技術標準。不動產權屬證書應在紙張材質、文字印刷、版面設計等方面采取標識化，利用二維碼技術進行防偽識別，并加蓋不動產登記專用印章。

（3）工作標準。不動產登記工作標準，針對的是不動產登記機構參與各個工作流程的登記人員，既包括管理、決策人員，也包括復核監督人員、窗口操作人員等等。

不動產登記工作標準的建立，旨在保持和改進不動產登記部門的工作作風，增強群眾滿意度，提高工作效率。

①綜合工作標準。綜合工作標準，是對各類登記人員統一適用的標準，其主要立足點是服務型政府的建設需要。不動產登記標準屬于新型社會管理和公共服務標準，重視群眾參與的便捷性，因此在一定的服務范圍內應制定統一的綜合的工作標準，比如規定統一的接待模式、咨詢回復要求、投訴處理、領取送達等工作標準與規范。

②獨立工作標準。獨立工作標準，是指針對各類登記人員制定的分別適用的特定的工作標準，其因不同類別登記人員的具體操作技術不同而不同，如決策人員的工作標準針對其決策、管理工作，復核、審查人員的工作標準針對其審核工作，窗口操作人員的工作標準針對其窗口操作工作，但其都是提高工作效率。

③登記人員責任標準。登記人員是國家公職人員，行使國家公權力，若在工作過程中出現過錯自應有完善的責任追責制度追究其責任，這是權責一致性的體現。應對不動產登記責任形式、責任范圍及相關內部處罰制度制定相應的標準。

三、結語

隨著我國近幾十年來經濟水平的大幅提高，綜合國力的不斷增強，不動產相關產業迅猛發展，實行統一登記的呼聲日益壯大，原本相對分散的不動產登記制度已無法滿足登記需求，使用標準化手段規范不動產登記工作，加快建立不動產登記標準化體系確有必要。

[參考文獻]

[1]熊玉梅.中國不動產登記制度變遷研究（1949-2014）[D].華東政法大學，2014.

[2]王利明.試論我國不動產登記制度的完善（上）[J].求索，2001（5）.

[3]李昊，常鵬翱，葉金強，高潤恒.不動產登記程序的制度構建[M].北京：北京大學出版社，2005.

[4]劉燕萍，張富剛編.不動產登記制度理論探究[M].北京：北京大學出版社，2016.

[5]申文金，馬梅.以標準化破解不動產登記碎片化[J].中國土地，2014（9）.endprint