土壤重金屬污染的國際治理經驗及對我國的啟示

劉 春 霞

(許昌學院 商學院，河南 許昌 461000)

隨著我國工業化、城鎮化進程的加快和農用化學物品種類、數量的增加，我國土壤重金屬污染日益嚴重。2014年環保部和國土資源部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地土壤點位超標率高達19.4%。以目前18億畝耕地面積計算，我國受污染的耕地面積約為3.49億畝，其中重金屬污染耕地面積達3億畝，占全國耕地總面積的1/6，因此我國耕地污染特別是土壤重金屬污染形勢十分嚴峻。耕地重金屬超標不僅帶來巨大的經濟損失，而且直接威脅到人們的生命安全。據環保部公布的數據，我國每年高達1200萬噸的糧食受重金屬污染，造成直接經濟損失達200億元[1]。

近年來，耕地土壤中的鎘、汞、砷、鉛等重金屬超標造成的污染事件不斷曝光，如湖南鎘米事件、陜西兒童血鉛超標事件等，促使人們對土壤重金屬污染的關注日漸增加。土壤重金屬污染的主要途徑是工業廢渣和廢氣中擴散、沉降、累積的重金屬，污水農田灌溉中的重金屬，以及農業生產中農藥、磷肥的大量施用帶來的重金屬[2]。面對我國土壤重金屬污染的嚴峻形勢，國家全面啟動了重金屬污染耕地修復綜合治理工程，然而在污染治理中存在的問題較多，如污染場地確認不清、治理資金來源單一、污染責任認定困難、法規政策不完善等。在工業化過程中，世界上不少國家都曾經遭遇過土壤重金屬污染問題，它們積累了大量的治理經驗，值得我們借鑒。

一、美國：設立專門治污基金

20世紀后期，美國經濟重點經歷了由城市到農村、由北到南的轉移，大量重工企業的搬遷遺留下了不同程度污染的“棕色地塊”，造成土壤重金屬污染，給人體健康和生態環境帶來了嚴重威脅。針對土壤重金屬污染問題，1980年，美國政府頒布了《綜合環境反應、賠償和責任法》，此法是美國土壤污染治理體系中的基本法律，旨在修復受重金屬污染的土地并對其造成的損害向公眾做出賠償。依據此法，美國建立了名為“超級基金”的信托基金，故此法又稱為“超級基金法”。

(一)明確的責任形式

超級基金法的主要立法目的在于建立一個對造成人體健康和生態環境實質性危害的污染事件進行及時處理和補救的反應機制。為了達到這一目的，超級基金法規定污染當事人不管有無過錯，任何一方均有承擔治理污染費用的責任，只有在責任被告沒有被發現或者責任被告無法支付污染治理費用時，超級基金才承擔治理污染物的費用，而后將提起訴訟，向能找到的污染責任主體追索治理費用。同時，超級基金法規定污染責任主體對治污費用承擔嚴格責任和無限連帶責任，并對責任主體可以追溯[3]1152。其中嚴格責任是指污染方不管是否存在過錯，均要承擔治污費用；連帶責任是指美國政府或超級基金可向任何一個能夠找到的具有治污責任的責任人追索污染治理費用；追溯是指即使以前的行為是合法的，但是如果按照現行法律制度標準可能造成了土壤污染，那么以前的企業主或個人和現在的企業主及使用人均負有治理污染的法定責任。為了明確治污責任主體，超級基金法嚴格規定了治污責任承擔主體不僅包括危險品的生產者、處理設施的所有人或營運人及對危險物處置的處理人和運輸者，而且包括相關繼承人和貸款人，他們同樣應承擔治污費用。同時，責任人的范圍不僅包括自然人、法人、組織團體，還包括美國政府及地方州政府。

(二)多渠道的資金來源

為了有效治理土壤重金屬污染，美國超級基金建立了有效的資金保障制度。美國超級基金的初始資金為16億美元，其中2.2億美元來自政府，13.8億美元來自對石油、化工企業征收的專項稅。1995年以來，美國政府取消了對基金財政撥付的進一步授權，資金來源主要由其他形式支持。比如，對石油和化工企業征收專門的環境稅，對年營業收入超過200萬美元的企業征收0.12%的環境稅，向應承擔治污責任的主體追索回來的治污費用，以及超級基金獲得的利息[4]。

(三)有效的監督管理

超級基金在管理上包含了內外監督和公眾監督有效結合的方式。基金內部的管理機構除了專門的管理人員，還包含了環境技術顧問、環境法律專家和基金運營人才，他們負責基金的日常管理和使用。同時，超級基金的使用和運營情況還受社會公眾的監督管理，它應定期向公眾公布基金來源及去向，使資金的使用情況得到有效監管。

二、日本：頒布治污專門法規

20世紀中后期，日本經濟的快速發展同樣是以犧牲環境為代價的。工礦企業向水體大量排放含鎘等重金屬的廢水，這些廢水被用于農田灌溉，造成了嚴重的土壤重金屬污染。日本1968年的“痛痛病”事件導致了《農業用地土壤污染防治法》的出臺，以專門解決農業土壤重金屬污染問題。1975年以來，“城市型”土壤重金屬污染問題備受關注，2002年日本政府頒布了針對城市土壤重金屬污染的《土壤污染對策法》。至此，日本設立了針對土壤污染的兩部專門法。

(一)明確的立法目的

《農業用地土壤污染防治法》的主要立法目的是防治農業用地被鎘等有害物質污染以及合理使用已污染的農業用地。它明確保護農業用地環境要素，規定農業土壤現場污染調查方法，劃定污染區域，制定治污措施和土壤改良對策。《土壤污染對策法》是對《農業用地土壤污染防治法》的完善，它的立法目的在于通過確定土壤中的有害物質進而實施保護公眾身體健康的土壤污染治理措施，主要包括土壤污染區域的調查、劃定污染區、變更土地使用計劃、制定治污措施等[5]。

(二)嚴格的土壤調查制度

《土壤污染對策法》規定兩種情況下要求對土壤狀況進行實地調查：一是某些生產或處理有害物質的設施停用或轉用，二是縣級行政首長簽發了行政令。縣級行政首長只要有理由懷疑土壤中的特定有害物質可能對人體健康造成威脅，就可以簽發行政令對土壤狀況進行調查并向公眾公布調查結果。有義務對土壤進行調查的是該土地所有人，由被授權的機構負責實施土壤調查并向縣級行政首長匯報調查結果。如果調查結果顯示土壤中的有害物質不符合土壤質量標準，則該土地就被劃為土壤污染區，并在土壤污染登記簿中登記注明。對于劃為污染區的土地，只有成功采取了治污措施并達到土壤質量標準才可以從登記簿中刪除。同時，公眾可自由查閱土壤污染登記簿，相關企業為了維護自身形象，土地所有人為了實現土地的價值，他們會積極采取治污措施[6]。

(三)有效的行政監管機制

根據《土壤污染對策法》規定，某工業用地一旦被確認為污染區載入登記簿，該地塊的使用將受到限制。如果污染土地損害了當地公眾身體健康，為了防止污染的繼續擴大及修復治理污染土地，縣級行政首長會對土地所有者簽發整治行政令。環境部大臣和地方行政長官可以要求污染土地的所有者、整治土壤污染的行為者、土地用途的變更者等報告該污染地塊的整治情況、土壤質量及土地用途變更形式等。同時，環境部大臣和地方行政長官會派遣他們的職員進入該地塊進行實地考察，檢查該污染地塊的治污措施實施情況，檢驗該地塊是否達到了土壤質量標準。日本上下一體的綜合監管機制能夠使污染地塊的治理得以有效進行。

三、德國：建立污染治理綜合體系

德國在工業化進程中，遺留了大量污染場地，土壤污染治理已成為德國環境保護的一項重要工作。為了有效治理土壤污染，德國建立了一套完善的土壤污染綜合治理體系。

(一)全面監測土壤

土壤監測是治污的前提，德國環保部聯合農業部在全國建立了800多個土壤監測點，對各州土壤進行長期監測。為了及時了解土壤的物理、化學、生物等特性，觀察土壤環境質量變化信息，評估土壤污染治理措施是否有效，德國聯邦政府聯合各州政府共同建立土壤污染調查小組，對不同用途的土壤進行跟蹤監測[7]。

(二)排查可疑地塊

根據監測點監測結果，篩選、排查污染可疑地塊，詳細調查嚴重污染地塊。首先，登記造冊所有可疑污染地塊，并展開預備性調查，重點調查范圍包括遺留的廢棄廠區及廢物堆放區。根據調查結果對污染可疑地塊進行風險評估，劃分風險等級，確定是否有必要采取治污措施。其次，對重點污染土地進行詳細調查，包括具體污染物、污染程度，以及污染物對周圍土壤、人體、動植物及其他生態環境造成危害的發生時間。最后，通過情景模擬，制定土壤修復技術方案。

(三)建立污染數據庫

根據調查結果，各州政府建立了本地土壤污染數據庫，所有與土壤保護有關的州政府部門及下一級地方政府均可使用該數據庫，查詢各管轄范圍內的污染場地情況及相關治污措施。此外，相關投資方包括建筑公司也可使用該數據庫。基于這個土壤污染數據庫，各州政府可以對全州土地污染及治理情況進行動態監管。

(四)實施土壤保護措施

在污染土壤修復方面，德國根據土壤的特殊功能，區別對待不同污染區。設立一套精密指標評估土壤污染風險，如設立了預防惡化區、發出警告區、及時清理區等不同處理級別。同時，德國政府認為保護農業土壤的最好手段就是擬制農業用地變為非農業用地，規定到2020年每年農業土地轉型利用總量不得超過30公頃，避免城市用地向周邊地區無限制擴展[8]。

四、英國：鼓勵污染土地再利用

英國是世界上最早的工業化國家，早期煤炭、鐵礦、銅礦等重工業的發展遺留了大量棕色地塊，造成了嚴重的土壤重金屬污染。英國在治理土壤污染問題時非常注重鼓勵污染土地的再利用，并從財政上和“適用”標準上給予資金支持。

(一)提供財政支持

污染土地重建的最大阻礙就是治污費用過高，資金缺口過大。在土壤污染嚴重地區，場地修復的高成本和土地價值的低利潤，對投資者和開發商來說存在較大投資風險，這就使污染土地的再建工作不具吸引力。為此，英國政府采取了一系列經濟激勵手段鼓勵對污染土地的再利用。比如，實行垃圾填埋場地再開發免稅政策，減免企業所得稅和增值稅以降低污染場地修復成本，減免貧困污染地區的印花稅等。此外，英國設立了專門“資金缺口計劃”，提供污染區再利用房產開發商50%的修復成本，以促進投資，給污染、遺棄的土地重新帶來經濟活力。

(二)采取“適用”標準

通常來說，土壤修復的目的是要達到土壤質量標準，然而，英國并未采用土壤污染濃度的法定標準，而是采用了“適用”標準管理污染場地。“適用”標準即根據污染土地用途及土壤地質特征確定一系列不同的土壤污染治理標準[9]。比如，某污染地塊用作建設兒童樂園的修復標準要高于用作停車場的標準。“適用”標準要求對污染土地的修復要達到現在和將來均可接受的水平。這種治污標準有效降低了修復成本，減輕了開發商的經濟負擔，促進了污染土地的再利用。這種標準有別于以前荷蘭的“多功能”標準。“多功能”標準忽略了土壤污染修復的高額成本，要求修復土壤達到最高可能標準，給荷蘭污染土地再利用帶來了嚴重的經濟負擔，荷蘭政府后來也被迫采用了經濟有效的“適用”標準。

五、國際治理經驗對我國的啟示及政策建議

面對日益嚴峻的土壤重金屬污染形勢，我國于2014年啟動了重金屬污染耕地修復綜合治理工作，并在湖南開展土壤重金屬污染治理試點。我國在土壤重金屬污染治理中，應因地制宜地借鑒國外治理經驗，構建適合我國的土壤重金屬污染治理機制。

(一)建立土壤重金屬污染監測制度

借鑒德國治污經驗，在全國范圍內建立土壤重金屬污染監測網，及時掌握各地土壤重金屬污染情況。定期對土壤采取抽樣調查，檢測土壤質量狀況，根據監測結果劃分污染等級，將土壤重金屬污染場地登記入冊，建立土壤污染數據庫。采取禁止使用或限制用途方式對土壤污染進行治理，修復受污染的土地。

(二)完善土壤重金屬污染政策法規

針對日益嚴峻的土壤污染形勢，我國先后制定了相應的法規政策。如國務院頒布的《“十三五”生態環境保護規劃》指出要加大推進土壤污染防治工作的力度；2016年國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》對今后一個時期內我國土壤污染防治工作做了戰略性部署，這是我國土壤污染防治立法的標志性進步。但是，鑒于土壤重金屬污染具有很強的隱蔽性、復雜性、綜合性等特點，僅僅依靠土壤污染防治法難以從根本上解決土壤污染的系統性問題，必須加強立法配套體系，多管齊下，填補法律空缺。此外，已有立法中多數是技術性規范，過于強調法律原則，可操作性不強，在土壤重金屬污染行為的責任認定、法律問責、土壤污染整治費用的分擔等方面缺乏具體法律政策的保障，導致現行法律法規難以發揮其應有的作用。因此，我國應加快完善土壤重金屬污染立法建設，借鑒美國追責體系中的連帶責任形式以及日本在農業土地和城市土地污染治理中的專門立法形式，依法規定土壤重金屬污染區的劃分制度，建立不同土地用途的重金屬污染標準，實行嚴格的污染責任追究原則。

(三)構建土壤重金屬污染資金保障制度

目前，我國土壤污染治理費用主要來自政府財政撥款，資金來源單一，阻礙了土壤污染的有效治理。我國應借鑒美國超級基金經驗，建立適合我國的土壤重金屬污染專項基金，實行政府財政、責任人治污費用的追回、企業環境稅、社會組織和個人募捐等多種來源的資金保障制度，并設立專門機構負責基金的使用和運營。基金主要用于污染主體無法確認或相關責任人無力承擔治污費用的情況以及污染場地再利用的財政支持方面。

(四)規范土壤重金屬污染治理行政監管機制

目前，我國基層政府對土壤重金屬污染問題不夠重視，監管責任不夠明確。我國可以考慮借鑒日本上下一體的綜合監管機制，縣級環保部門可對土壤重金屬污染可疑地塊頒發行政令，要求相關責任主體采取治理措施清除污染物，消除對人體及環境的危害。上級環保部門可派行政職員對登記入簿的污染場地治理情況進行實地檢測，檢驗土壤質量是否達到環境標準。

(五)鼓勵重金屬污染場地的再利用

為緩解我國土地資源壓力，應鼓勵、支持投資者和開發商對重金屬污染場地的再利用。在資金上給予財政支持和稅收優惠，以降低開發商的治污成本，提高開發商對污染場地的投資熱情。同時，借鑒英國的成功經驗，對不同用途的污染場地設立不同的適用標準。

(六)明確公眾參與土壤重金屬污染防治的權利

目前，各國環境保護法都將公眾參與確立為基本原則。我國可在《土壤污染防治法》中賦予公眾參與土壤重金屬污染治理的權利，保障公眾的知情權、參與權和舉報權。公眾可提出土壤重金屬污染防治的政策建議，實現公眾參與權；環保部門要定期和不定期地向公眾公布土壤重金屬污染情況和治污措施，保障公眾知情權；環保部門要對公眾舉報的土壤重金屬污染場地進行實地檢測和評估，保障公眾舉報權。此外，也要動員媒體對土壤重金屬污染情況進行監督，宣傳土壤保護知識，增強公眾的土壤保護意識。

參考文獻：

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[2] 顧繼光,周啟星,王新.土壤重金屬污染的治理途徑及其研究進展[J].應用基礎與工程科學學報,2003(11):143-151.

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[4] 龔宇陽,王靜.美國超級基金法對我國污染場地修復的啟示[J].世界環境,2016(7):21-24.

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[7] 任隆江,李丹,周廣飛.德國如何構建污染場地管理和修復體系[J].環境保護,2012(9):72-74.

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[9] Qishi Luo,Philip Catney,David Lerner.Risk-based management of contaminated land in the UK: lessons for China?[J].Journal of environmental management,2009(2):1123-1134.