新時代農村集體經濟發展論析

改革開放以來，我國確立了以家庭聯產承包為基礎，統分結合的雙層經營體制。但從農村改革40年的實踐來看，各地普遍存在“分”有余而“統”不足，甚至只有“分”而沒有“統”的情況，農村集體經濟虛化弱化問題突出。隨著我國市場經濟改革的深化及其農產品市場化推進，發展農村集體經濟已經成為解決小農戶和大市場矛盾的關鍵舉措，是化解“三農”問題的有效途徑，是推進農村改革發展的重點。黨的十九大報告將“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”作為新時代鄉村振興戰略的主要內容。為此，探討新時代農村集體經濟的發展問題具有重要意義。

一、新時代下農村集體經濟發展的重要意義

1.是黨在“三農”問題上一脈相承的思想。發展壯大農村集體經濟一直是黨和國家重點關注的問題。早在1943年，毛澤東就提出“幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，卻使農民陷入永遠的痛苦，克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化”[1]。鄧小平始終主張集體經濟是社會主義的總方向，創造性地提出了“兩個飛躍”的思想。他指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”[1]在黨的十五大報告中，江澤民指出“集體所有制經濟是公有制經濟的重要組成部分……集體經濟可以體現共同富裕原則，要支持、鼓勵和幫助城鄉多種形式集體經濟的發展”。胡錦濤在黨的十七大報告中進一步提出要“探索集體經濟有效實現形式”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度關注“三農”問題，以農地“三權分置”改革和農村集體產權制度改革為重點，為集體經濟提供了寬松的政策環境。黨的十九大進一步將“壯大集體經濟”納入鄉村振興戰略中。

2.是鞏固和完善農村基本經營制度的必然選擇。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度是我國農村基本經營制度。家庭聯產承包責任制的推行，打破了傳統的農業生產經營方式，實現了土地所有權與使用權的分離。農民在自己承包經營的土地上擁有了自主決定權，從而使農戶與生產資料直接結合，解決了從前傳統集體經濟時期的有效激勵不足和嚴重“搭便車”問題，實現了中國農村改革的“第一個飛躍”。為了克服分散經營的不足，黨和國家主張利用集體經濟的“統一經營層”來彌補家庭經營的缺陷，但在實踐中集體經濟并沒有得到應有的重視。在新的歷史時期，強調發展農村集體經濟，是對“統”和“分”關系的平衡，“絕不是對家庭聯產承包制的否定，而是對這種責任制的進一步完善和發展”[3]，是鞏固和發展農村基本經營制度的必然要求。

3.是破解三農問題，實現鄉村振興的重要載體。作為一個農業人口占人口大多數的國家，只有農業豐才能基礎強，農民富才能國家盛，農村穩才能國家安。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主義矛盾已經發生轉變，而發展不平衡不充分的問題在鄉村最為突出。為破解“三農”問題，黨中央提出了鄉村振興的戰略，并進一步提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的目標和要求。以“民有、民管、民享”為本質特征的農村集體經濟無疑是鄉村振興戰略的重要載體。從實現鄉村振興的高度來認識農村集體經濟：一是農業現代化離不開集體經濟。集體經濟可以聚合廣大分散農戶使其成為一個有機整體，通過農村經濟組織，更好地集中優勢，推動產前、產中、前后的社會化服務促使農業產業化經營的實現。二是農民生活水平的提高離不開集體經濟。歷史實踐證明，只有集體經濟搞得好，才能為農民收入增長、生活改善提供堅實的物質基礎。三是農村各項事業的發展離不開集體經濟。新時代的集體經濟應該更好地發揮其社會功能。通過集體經濟的發展，可以更深刻地影響和改變農民的精神面貌，為鄉風文明建設提供良好的基礎；可以為農民群眾提供更優質的公共產品和更健全的基礎設施，推動城鄉融合發展；可以更好地保障農村生態環境，加快美麗鄉村建設。

4.是加強基層黨組織建設，夯實黨在農村執政基礎的重要途徑。馬克思認為，“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的全過程”[4]。農村基層黨組織是黨在農村的執政力量，其執政作用的發揮始終受到特定農村經濟發展水平的影響。可以說，農村集體經濟實力在很大程度上決定了農村基層黨組織的凝聚力、組織力和戰斗力。發展集體經濟不僅僅是經濟問題，更是關系黨執政基礎的政治問題。改革開放40年來，集體經濟的退化削弱了農村基層黨組織存在的經濟基礎，侵蝕了農村基層黨組織的動員能力和組織權威，制約著農村基層黨組織的領導力和行動力的提升，并日益成為農村基層黨組織發揮思想優勢和組織優勢的最大制約因素。[5]因此，只有不斷壯大農村集體經濟，夯實黨組織為服務群眾的物質基礎，才能不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感、安全感，更好地組織和發動群眾，從根本上提升基層黨組織對農村工作的領導能力。

5.是打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會的重要保障。脫貧攻堅關系著決勝全面建成小康社會的成敗。習近平指出，“全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕道路上，一個不能掉隊。我們將舉全黨全國之力，堅決完成脫貧攻堅任務，確保兌現我們的承諾”[6]。農村集體經濟是實現脫貧攻堅的有效途徑。習近平早在《擺脫貧困》中就論述了集體經濟和扶貧工作的關系，“有的同志說，只要農民脫貧了，集體窮一些沒有關系。我們說，不對!不是沒有關系，而是關系重大”[7]。打贏脫貧攻堅戰，關鍵在于增加農民的收入。只有保持集體經濟的穩定健康發展，才能帶動農民增收，使廣大農民擺脫貧困、邁入小康、實現富裕。

二、農村集體經濟發展中的問題

1.集體經濟發展水平低，“空殼村”現象普遍。改革開放40年來，雖然黨和國家一直強調發展集體經濟，但在重“分”輕“統”的農村實踐中，集體經濟發展的總體狀況并沒有明顯改善。統計顯示，2016年村集體沒有經營收益或經營收益在5萬元以下的村占占總村數（55.9萬個村）的77.1%，比2016年增加了32個百分點。一方面，集體經濟運營不善，發展內容的模糊和發展方向的混亂導致直接經營收入偏低、發包和上繳收入有限、投資渠道單一且收益不高，持續性盈利能力差，難以適應日趨激烈的市場競爭；另一方面，維持組織正常運轉、提供農村公共產品等支出進一步加重村集體的經濟壓力，收不抵支的現象常態化，村級債務問題嚴重。數據顯示，2016年全國村組兩級集體經濟組織負債總額達1.25萬億元，村均224.4萬元，增長15.2%，村均資產負債率40.4%，上升0.9個百分點。

2.集體經濟發展不平衡，兩極分化現象突出。近年來，諸如江蘇、浙江、貴州等省份紛紛出臺壯大集體經濟的文件，在一定程度上刺激了域內集體經濟的發展。但從全國來看，受限于歷史條件、地理環境、經濟基礎等因素，東部地區和中西部地區在集體經濟發展上差異顯著，“空殼村”現象集中于中西部地區。再從地區內部看，村際之間的差異也很大。有調查表明，2015年青島市194個農村社區中，平均每個社區的集體收入為487.3萬元，但最多的高達6151.8萬元，最少的僅僅2.56萬元。[8]而在貧困地區，如貴州塘約等貧困村通過發展集體經濟率先成功“摘帽”，為同地區脫貧攻堅提供了典型示范。

3.集體產權不明晰，經濟組織成員界定模糊。明晰產權是增強農村集體經濟發展活力的必然要求，是發展現代農業、促進農民增收的現實需要。十八大以來，黨中央高度重視農村集體產權問題，取得了一定的積極效果。但農村集體產權不明晰，集體經濟組織成員界定模糊等問題仍然是未來一個時期集體經濟發展的重難點。集體產權模糊導致了集體經濟組織產權主體缺失，集體資產缺乏合理經營和有效監管。村企不分、政經不分的管理模式難以保障集體經濟組織的市場化運營。經濟組織成員的界定問題直接影響了農民的利益分配。目前來看，關于組織成員身份的界定還沒有法律層面的明確規定，主要遵循地方性法規和規范性文件，這種方式雖然充分考慮了各地實際情況，但也引發了不少爭議，不利于集體經濟發展的長期穩定。

4.惠農政策的失衡。改革開放以來，黨和國家高度重視“三農”問題，推行了一系列強農惠農政策，推動了現代農業發展、農民增收致富。但總的來看，這些惠農政策或是涉及財政、金融等宏觀性政策，或是取消農業稅、糧價補貼、農機補貼等微觀性政策，其針對的主要對象還是以個體農戶或家庭為單位的勞動者。而關于農村集體經濟的多是原則性文件和指導性文件，缺少具有針對性和可實施性的具體舉措，惠農政策的結構性失衡加劇了集體經濟的發展窘境。此外，國家在給農戶減稅減負的同時，卻忽視了村集體的稅負問題，在稅收政策采取“向企業看齊”的征收標準，加大了村集體的發展壓力，一定程度上挫傷了發展集體經濟的積極性。

三、新時代下農村集體經濟發展的思考

1.堅持黨的領導，加強基層黨組織建設。黨的十九大報告明確指出，“堅持黨對一切工作的領導”。基層黨組織是黨國家在農村全部工作的基礎，是集體經濟健康穩定發展的政治保障。正如習近平強調，要把發展壯大村級集體經濟作為基層黨組織一項重大而又緊迫的任務來抓。實踐證明，集體經濟的發展壯大，既需要能力強、甘于奉獻的先進黨員，又需要堅強有力的基層黨組織。一是組建優秀的領導班子。領導班子問題是農村工作成敗的關鍵。一個知民意、解民憂、得民心的村級班子能保持黨和農民群眾的血肉聯系，能把黨的路線、政策、方針貫徹到群眾中，能夠更好地凝聚起鄉村振興的新力量。新時代下，要不拘一格地選拔一批政治強、懂農村、有技術的青年干部到農村領導崗位上，在實踐中成長。二是完善村級干部的培養機制。牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，加強村干部經濟管理能力，切實提升黨組織領導集體經濟發展的能力。三是進一步完善考評機制和激勵機制。把村級集體經濟發展納入縣、鄉鎮、村干部的考核指標，把業績考評和有效激勵結合起來，推行“以獎代補”，調動農村干部的積極性。[9]四是要切實提升基層黨組織領導農村工作的能力。首要任務就是要進一步理順村黨支部、村委會和集體經濟組織的關系，以“管干分離、財務分離、職能分離”等為重點破解“村企不分”“政經不分”的難題，構建基層黨組織統一領導下的鄉村治理新機制。

2.穩步推進農村集體產權制度改革。十八大以來，黨中央把農村集體產權制度改革作為農村深化改革的重大舉措。2013年中央一號文件提出要建立歸屬明晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度；2015年開始推進農村股份合作、農民集體資產股份權能改革的試點工作；2016年正式出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。一是要立足農地“三權分置”，以確認集體成員身份、明確集體資產所有權為核心，做好集體資產的確權登記工作，全面清產核資，健全現代管理制度，防止資產流失。二是建立產權保護制度。以增加農民財產性收入為導向，在推進“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的過程中建立健全保護農民合法權益的法律制度。三是加快農村土地流轉平臺建設，促進土地、資金等生產要素在村內部、村際間、城鄉間自由流動，積極探索集體經濟的有效實現形式，培育新型集體經濟經營主體，推動城鄉融合，壯大集體經濟，實現富民強村。

3.多渠道加大政策扶持力度。農村集體經濟的發展壯大，離不開國家政策的扶持。一是加強財政政策對農村集體經濟的扶持力度。一方面，加強財政投入對農村基本公共服務的支持。加大對村級組織運轉、農村公共事業等方面的財政轉移支付力度，加快推進城鄉公共服務均等化，穩步減少集體經濟組織在履行社會功能上的支出。另一方面，加大稅費優惠政策，整合現行的各種收費條目，降低收費標準，減輕集體經濟組織的稅負壓力。二是加大金融政策支持力度。完善農村金融體系，減低信貸門檻，設置農村集體經濟專項信貸資金，支持集體經濟多舉措化解債務危機，允許、鼓勵集體經濟閑置資金參股農村金融機構。三是強化扶貧政策。加大對貧困村的幫扶力度，通過產業、金融等扶貧政策引導貧困村發展集體經濟，盡快推動扶貧工作從“輸血”向“造血”的轉變，實現脫貧不返貧。

4.強化農村集體經濟發展的人才支撐。人才是第一資源，農村農業人才是強農的根本。引進人才、培養人才、留住人才是集體經濟發展的前提和基礎。當前，我國絕大多數農村集體經濟組織面臨經營管理人才缺乏的問題，甚至出現了無人領導、無人可用的情況。現有的管理人員大多年齡結構老化、文化程度偏低、經濟管理經驗匱乏，無視、忽視市場經濟規律下決策失誤在所難免。對此，一是鼓勵農民工返鄉發展。在國家關于支持農民工返鄉創業的指導下，各地紛紛出臺了一系列政策措施，積極鼓勵、引導農民工返鄉創業。農民工返鄉創業，一方面克服了農村地區勞動力供給不足的問題，為推動現代農業發展，促進一二三產業融合，加快產業轉型升級提供了人力資源；另一方面，農民工擁有的經濟意識和管理理念在一定程度上創新了農村集體經濟發展思路，特別是對于集體經濟起步發展具有重要的指導作用。[10]二是創新農村人才培養。要在提升經濟組織帶頭人綜合能力的同時，注重青年人才和接班人的培養，大力培養適應現代農業發展的新型職業農民，培養掌握先進農業生產科技的技術型人才，培養了解農情村情、熟悉現代企業制度的經營管理型人才，培養適應產業融合發展的應用型人才，提高農村專業人才服務保障能力。