我國的政黨協商：實踐、挑戰與前景

陳家剛

(1.信陽師范學院 當代馬克思主義研究所，河南 信陽 464000；2.中央編譯局 當代馬克思主義研究部，北京 100032)

中國共產黨第十八次全國代表大會(以下簡稱十八大)以來，我國政黨協商的制度建設進一步完善，政黨協商的實踐不斷深入，政黨協商的效果也越來越顯著，政黨協商日益成為我國民主政治的獨特優勢和和諧政黨關系的集中體現。系統梳理我國政黨協商的發展歷程與實踐經驗，客觀認識政黨協商在新的形勢下面臨的挑戰，并深入探討完善和發展我國政黨協商的具體思路，對于我國的社會主義政治文明建設具有重要的理論價值和現實意義。

一、政黨協商的基本內涵與實踐探索

政黨協商指的是“中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式”[1]。這一界定是我們深入探討政黨協商的主題、基本原則、實踐狀況、面臨的挑戰及發展前景的基本依據和基礎。

(一)政黨協商的主題與基本原則

政黨協商的內容與主題，必然會體現時代特征和經濟社會發展的客觀現實。我國各黨派的協商合作經歷了“聯合與革命、團結與改造、愛國與建設、和諧與發展”等不同主題[2]。而當下的政黨協商主題自然也要反映當前我國經濟社會發展的總體要求和中心工作。根據2015年中共中央辦公廳印發的《關于加強政黨協商的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，中共中央同民主黨派中央開展政黨協商的主要內容包括：中共全國代表大會、中共中央委員會的有關重要文件；憲法的修改建議；有關重要法律的制定、修改建議；國家領導人建議人選；國民經濟和社會發展的中長期規劃以及年度經濟社會發展情況；關系改革發展穩定等重要問題；統一戰線和多黨合作的重大問題；其他需要協商的重要問題[1]。這表明中國共產黨和各民主黨派的協商已經涵蓋了當代中國的政治、經濟、文化、社會生活等重要領域。協商內容涉及執政黨的重大決策、政府的重要文件、憲法及法律修改、國家領導人人選、國家重大發展規劃與重大決定等。歸結起來，政黨協商旨在通過黨派間“協商國是”，搞好國家治理。根據這樣的主題，政黨協商應遵循以下基本原則。

第一，政黨協商的政治原則。一是政黨協商要堅持中國共產黨的領導，堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針。在此前提下，要進一步發揮我國政黨制度的優勢，鞏固發展和諧的政黨關系。二是政黨協商要堅持人民主體地位。“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦”[3]。 政黨協商的目的是促進廣大人民的利益，而不是個別人、個別組織或者某一部分群體的利益。

第二，政黨協商的制度原則。一是政黨協商要按照制度規則組織實施。民主是解決現實利益關系的規范和程序，政黨協商作為我國協商民主體系的核心組成部分，尤其需要有針對性的制度安排來加以規范。政黨協商制度應當把協商主體、協商內容、協商頻度、協商方式、協商程序、協商結果的實施與反饋、回應等方面用制度固定下來，使其成為一種“規矩”。二是要堅持程序原則。民主活動只有通過特定的程序才能具體化，才具有針對性，才便于操作。程序就是環節和步驟，是對工作進行評判的重要依據。有了程序規定，協商過程每個環節的執行、檢查和評估就有了標準，也就能夠保證協商于決策之前和決策執行之中。

第三，政黨協商的價值原則。一是平等。協商過程的利益相關方或者協商參與者，都有自身的利益訴求，但是，基于共同利益的價值認同，他們都應該能夠平等表達、對話和討論。沒有平等，就不會有充分的交流，不可能有多元化的利益表達。二是包容。協商民主的關鍵性前提之一就是承認差異、承認分歧，并在此基礎上建構訴諸全局利益的政治共識，以公共利益為取向進行利益整合，從而“求得最大公約數”。協商既要包容不同的參與者，也要包容不同的利益和偏好。三是和諧。協商是多樣性利益和差異性意見持續性對話與溝通的過程，是消除和縮小分歧、實現共識的過程。協商既要重視決策過程，也要關注決策結果，既要關注多數意見，也要尊重少數建議，使各方關系始終處于和諧之中。四是效率。政黨協商的生命力在于協商結果的有效性。有效才能有動力，才能夠進一步調動各黨派參與協商的積極性。

(二)新時期我國政黨協商的實踐探索

政黨協商是我國民主政治實踐的重要內容，體現了我國政治文明建設的顯著進步。執政黨對政黨協商的重視奠定了其制度建構和實踐的基礎，規范性的制度建設保障了其發展的穩定性，觀念和文化的養成為其提供了充分的涵養。

第一，中國共產黨和政府高度重視政黨協商制度建設。黨的十八大正式提出“健全社會主義協商民主制度”的改革要求。十八屆三中全會進一步確定了我國協商民主制度建設的框架和方向。2015年，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)，這是中國共產黨首次以“民主”為核心概念印發的綱領性文獻。《意見》內容共9章27條，主要圍繞協商民主的基本內涵、發展基礎、重要意義、指導原則、主要渠道、制度體系與程序以及黨的領導等方面，進行了科學系統地闡釋，為我國政黨協商的建設和發展指明了方向。2015年5月，習近平總書記在中央統戰工作會議上發表重要講話指出，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。要完善政黨協商的內容和形式，建立健全知情和反饋機制，增加討論交流的平臺和機會，使協商對凝聚共識、優化決策起到作用。要從制度上保障和完善參政議政、民主監督，探索有效形式[4]。

第二，政黨協商制度建設穩步推進。政黨協商是我國社會主義協商民主的重要形式，加強制度建設對于推進政黨協商的實踐具有基礎性意義。1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》對加強中國共產黨和各民主黨派之間的合作與協商做出明確規定，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商開始走上制度化、規范化的發展軌道。進入21世紀以來，2005年印發的《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，2010年印發的《關于進一步規范省、自治區、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的意見》，對中央、省級黨委開展政黨協商進行了規范，推動政黨協商更加制度化、規范化、程序化[5]。2015年，上述中共中央辦公廳印發的《實施意見》直接圍繞“政黨協商”具體地、有針對性地規劃了我國政黨協商的制度框架，界定了政黨協商的內涵，為我國政黨協商的實踐明確了方向、原則、規范、程序等內容。

制度是保障政黨協商常態、長效的基礎。我國的政黨協商初步形成了以國家憲法為基礎、以中共中央文件和法規為主體、以相關配套政策為輔助的完備制度保障體系，這是開展政黨協商的重要遵循。

第三，政黨協商的實踐體現出廣泛多層制度化的特征。黨的十八大以來，全面深化改革、法治中國建設、新發展理念、供給側結構性改革、京津冀協同發展、“十三五”規劃等重大決策的制定出臺，都多次聽取并吸收各民主黨派和無黨派人士的意見建議。政黨協商在我國政治生活的各個層面、各個領域的探索都取得了顯著的進展，政黨協商的實踐創造與制度建設廣泛存在于政治實踐之中，豐富了我國社會主義協商民主的內容。目前我國的政黨協商內容豐富，形式多樣，如會議協商，就黨和國家重要方針政策、事關全局的重大問題進行協商；人事協商座談會，由中共中央負責同志主持召開，就重要人事安排在醞釀階段進行協商；調研協商座談會，主要就民主黨派中央的重點考察調研成果及建議進行協商；其他協商座談會，通報重要情況，聽取意見建議；等等。另外還包括書面協商、約談協商等。民主黨派中央也可以通過調研報告、建議等形式直接向中共中央提出意見和建議。民主黨派中央負責同志還可以以個人名義向中共中央和國務院直接反映情況、提出建議。如2016年民盟中央多次參加中共中央、國務院及有關部門召開的座談會、協商會，尤其是其圍繞《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等重要文件的制定修訂提出的意見建議受到高度重視。我國地方的政黨協商也在不斷推進。如農工黨青海省委會《關于促進柴達木循環經濟試驗區又好又快發展的建議》的報告，為國務院批準《青海省柴達木循環經濟試驗區的總體規劃》提供了重要參考[6]。

第四，良好的政黨協商觀念、意識和氛圍正在逐步形成。經過長期不斷地學習和闡釋，人們對政黨協商的性質、地位和價值有了深刻的體認。人們形成的基本共識是，政黨協商是我國協商民主制度體系的重要組成部分，政黨協商有助于鞏固執政黨的執政地位，提升其執政能力，有利于進一步完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，有利于執政黨實現科學民主決策。通過會議協商、約談協商、書面協商等不同形式，民主黨派、無黨派人士、工商聯等直接參與國家政治生活的渠道更豐富、更規范了。在政黨協商過程中，各黨派都能夠意識到國家的整體利益、發展大局，能夠大力提升自身調研論證、協商溝通、民主監督等各方面能力。參與協商的民主黨派成員逐步養成了理性表達、包容寬容、尊重與理解的民主參與習慣。

全面深化改革，需要廣大人民群眾以及各民主黨派的認同和支持。中國共產黨和政府采取什么樣的方式回應各方面的需求與愿望，在很大程度上決定著改革的正當性和可持續性。推動執政黨與各民主黨派、無黨派人士、工商聯等方面的協商對話，既可以了解民情、反映民意，又可以回應需求、化解分歧，形成理性、文明、寬容的政治文化和政治氛圍。

二、我國政黨協商面臨的挑戰

政黨協商對于我國協商民主建設具有重要的意義，也在實踐中取得了顯著的進展。但是，我國的政黨協商同樣也面臨著需要應對的挑戰。

第一，政黨協商的觀念和意識相對不夠。“政黨協商”是中國共產黨的十八大正式提出的黨的理論創新成果。無論是執政黨還是參政黨的領導干部，正確認識并積極主動探索政黨協商的實踐，需要一個過程。在這一過程中，由于受傳統文化中的“官本位”等觀念文化、實際工作中的體制機制約束，甚至個人工作作風等因素的影響，有些執政黨的領導干部不愿意開展協商、不屑于推進協商。一些地方出現了“政黨協商隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才協商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協商”[5]。而從民主黨派的角度來看，受兼職因素、協商結果采納率不高以及其自身政黨意識不強等因素的影響，部分領導干部、民主黨派成員政黨協商參與意識也不強烈。

第二，政黨協商規范性和常態化的程序性支撐不足。制度建設是保證政黨協商有效運轉并持續發揮作用的基礎。但是，政黨協商的制度建設存在程序性的不足。一是中央層面頂層設計建構了方向性、原則性的結構與路徑，但地方和基層的規范不夠。這就導致了“上熱下冷(中央、省市熱，基層冷)、內熱外冷(統一戰線內部熱，統一戰線以外冷)等現象。二是頂層設計之下缺乏可操作性的程序性規范。如對于涉及公共利益的重大問題、重要事務，針對什么情況采取什么樣的協商方式，協商參與者各自發揮什么作用、承擔什么樣的責任，協商的結果如何應用等問題都缺乏明文規定。三是制度實施缺乏執行力。因為制度可行性、適應性不強，制度實施保障不夠，以及監督力度不夠，所以政黨協商的制度實施還存在著消極性執行、象征性執行、選擇性執行等現象。

第三，協商過程存在的問題。政黨協商的核心是執政黨與民主黨派共同參與平等協商的協商過程。在協商過程中，存在著利益表達不充分，利益溝通不平衡，利益反饋不及時等現象。如因為害怕得罪與自己或所屬機構的利益密切相關的部門或領導；害怕所謂不當言論被有關部門記錄在案，不利于自己的政治前途等而“不敢說”；因為意見得不到重視，建議不能產生實效，建言獻策貢獻得不到承認等而“不愿說”；因為協商過程中發言機會不公平，會議時間不夠，發言被打斷等而“不及說”；因為能力不夠、信息不充分、準備不夠而“不會說”[7]；等等。

第四，民主黨派協商能力建設還有一定的空間。一是，在政黨協商實踐中，作為協商重要主體的各民主黨派面臨著身份與認同困境。有的學者將這種困境稱之為“主體性困境”，即認知存在偏差，不敢協商；組織建設薄弱，不愿協商；參政技能缺乏，不會協商；信息資源不足，無法協商[8]。雖然這種困境從表面上看，是源于參政黨自身的缺陷和主體間關系的異化，但從根本上講，是政黨協商的規范化、制度化、程序化水平不夠，執政黨在政黨協商中的主導意識過強的表現。“在黨際關系方面，執政黨與參政黨之間的政治力量對比不均衡，民主黨派的主體作用難以有效發揮，影響到民主黨派的協商自主性”[9]。二是，由于發展成員趨同、指導思想趨同，出現了利益表達意見能力下降；由于制度環境的制約、自身能力素養的制約，對執政黨的民主監督功能弱化；由于政治競爭水平相對較低，民主黨派政治活力開始下降；等等。這些都直接影響民主黨派參與協商民主實踐。三是，在社會基礎方面，公眾對民主黨派的認知碎片化，缺乏統一的社會認同，影響到民主黨派的階層代表性。四是，民主黨派的絕大多數成員都集中于高校、科研機構，在政府職能部門任職相對較少，專業性強，政治歷練和行政經驗相對不足，協商能力的整體性需要加強。

第五，協商的實效性需要進一步提升。這主要表現在：在協商過程中，主題聚焦度不夠，容易泛泛而談，缺乏深度；由于協商準備不夠，信息、資料不充分，協商討論的結果基礎不扎實；有些協商活動是政策決定或出臺之后的通報，民主黨派的可行性建議、建言獻策獲得采納缺乏可操作性；民主黨派集體智慧的作用發揮較小，存在個人參政議政能力強、集體參政議政能力弱的現象；對協商結果持續性關注不夠，效果發揮如何缺乏反饋。

三、走向民主與法治的政黨協商

中國共產黨第十九次全國代表大會提出我國發展進入新時代。新時代有新任務，同時，也面臨著經濟社會形勢的新變化、新問題。面對這些新問題，我們也要開拓創新，積極尋求解決方案。因此，應該高度重視我國政黨協商所處的整體環境以及政黨協商發展本身面臨的問題，提出有效舉措，更好地促進政黨協商的建設與發展。首先，政黨協商必須堅持中國共產黨的領導這一根本原則，各級黨委作為領導力量，要重視發揮自身及各民主黨派的優勢與作用，積極主動開展協商。其次，各民主黨派作為政黨協商的關鍵主體，要積極參與政黨協商，為執政黨出謀劃策，并通過政黨協商開展民主監督活動。再次，中共的統戰部門要積極發揮協調各民主黨派的作用，為政黨協商搭建制度化平臺，做好組織與服務工作，同時，要積極開展體制機制建設，完善政黨協商的程序，用制度保障政黨協商規范有序有效果。

第一，正確認識政黨協商的性質是推動政黨協商完善和發展的重要前提。政黨協商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，是我國社會主義協商民主體系的重要組成部分，是中國共產黨提高執政能力的重要途徑。政黨協商是中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士以及各界代表人士就國家重要方針政策、重大事務進行的協商，也是中國共產黨在統一戰線和多黨合作中實現黨的領導的重要方式。政黨協商在我國社會主義協商民主重要渠道中居于首位，具有顯著的引領和示范作用。

第二，政黨協商要有明確的問題意識。政黨協商是一種高層次的政治對話。在中央層面，政黨協商是指中共中央和各民主黨派中央及領導人之間的協商；在省級層面，是指中共地方省委和民主黨派地方省委及領導人之間的協商。政黨協商的主題和內容具有全局性、宏觀性和前瞻性。“對政黨協商而言，沒有問題的協商往往正是問題所在，只有充分協商問題才能保證協商不會出問題，這就是問題思維”[10]。因此，政黨協商要真協商，要堅持問題導向，以查找、分析和解決問題，優化決策，促進公共利益作為協商的目的。

第三，政黨協商關鍵在于做好政黨建設。“搞好政黨協商，需要中國共產黨和各民主黨派共同努力。民主黨派在提高政黨協商水平中擔負著重要責任，但中國共產黨擔負著首要責任，因為我們是執政黨，應該更加自覺地做到虛懷若谷、集思廣益”[11]。因此，完善和發展政黨協商，必須從執政黨和參政黨兩個方面著手做好政黨建設。“當前，在推進政黨協商的過程中，執政黨應該做四方面的努力：一是有效開發現有的政黨協商資源；二是完善現有的政黨協商相關制度規范；三是健全完善政黨協商的各種保障機制；四是努力帶頭實踐政黨協商”[12]。中國共產黨的領導是我國政黨協商的根本保障，也是政黨協商能夠維護好、實現好、發展好最廣大人民根本利益的前提條件。各民主黨派是政黨協商的重要參與主體更是我國政黨協商不可或缺的基本構成。通過不斷地加強教育和培訓，提高各成員在政治、法律、管理等方面的能力，增強民主黨派成員的政治責任感和擔當意識，可以使民主黨派更好地適應政黨協商的需要。“每個黨派都有自己的歷史，都代表著各自方面的群眾。有人要求各民主黨派都和共產黨一樣，如果都一樣了，則共產黨和民主黨派又何必聯合呢？正因為有所不同，才需要聯合”[13]163。同時，各民主黨派要重視組織建設、作風建設、制度建設，更好地培養黨內新生力量，以便有效地參與政黨協商。

第四，逐步推進政黨協商的制度化、法治化。只有有制度和法治保證的協商，才能使協商主體的權益受到保護、協商對話規范有序、協商結果得到尊重。深化政黨協商尤其需要制度化和法治化。要嚴格遵守關于協商民主、政黨協商的一系列規范和制度。這些規范和制度為新時代背景下推進政黨協商做出了總體設計，明確了指導思想和主要原則，規范了內容、形式、程序和機制，為深入推進政黨協商提供了重要的保障，政黨協商參與主體要增強依法依規履職的法治意識。推進政黨協商制度化、法治化的另外一個重點內容就是及時總結經驗，將符合時代要求和事物發展客觀規律的規范性制度上升為法律，或者嵌入既有的法律框架之中，從而使協商嚴格遵循法律規范。同時，還要及時建立和健全一系列保障政黨協商實施并取得成效的方式方法和程序。在重視“為什么做”和“做什么”等宏觀問題的同時，重視解決“如何做”的具體操作問題。

第五，大力提升政黨協商主體的協商能力。協商能力是政黨協商有效運行的重要條件。政黨協商主體的能力應該包括政治把握能力、利益表達能力、建言獻策能力、協調溝通能力、調查研究能力、語言表達能力等。對于執政黨來說，尤其需要熟悉政黨協商方法，總結政黨協商經驗，推進政黨協商實踐。要善于支持民主黨派提高履職能力和協商水平。我國8個民主黨派成員超過100萬，還有一定數量的無黨派人士，是推進中國特色社會主義事業的重要力量[14]，要充分提高他們的協商能力，發揮他們參政議政的積極性和創造性。那么，如何衡量民主黨派的協商能力呢？有學者認為可以從三個方面考慮：一是其參與議題的重要性。即所協商的問題是否具有全局性、戰略性；是否涉及重要決定、重大事項、重要人事、重要法律法規；是否對經濟社會發展和“四個全面”戰略布局具有重大影響。二是其參與協商的頻率。包括政協召開雙周協商會等會議情況、民主黨派報送“直通車”和中共領導同志反饋情況。三是中共的重視程度。包括中共主要領導同志出席協商會的次數、“直通車”獲得批示的數量和比例、對協商確定事項的推動落實情況等[15]。

第六，深入推動政黨協商向基層延伸。我國民主黨派組織建設的現狀是：民主黨派中央組織健全和規范，省級組織基本健全，市級地方組織發展不平衡，縣級以基層組織為主。所以，在現階段，我國的政黨協商主要是在中高層實施，即中央、省(自治區、直轄市)、市(地、州、盟)三級。已有的文件沒有對縣級(縣、市、區)及縣級以下的政黨協商做出規定。但這并不代表政黨協商在基層沒有實施的空間和可能。如寧波市北侖區、杭州市下城區的民主黨派基層組織，已經在嘗試與中共基層組織協作共建，開展基層協商活動，參與基層民主決策，促進基層公共利益發展。因此，可以考慮推動政黨協商實施的效應向鄉鎮(街道)、社區、企事業單位等基層空間輻射，通過協作共建等形式全面帶動中共基層黨組織與民主黨派基層組織合作共事、相互促進。

政黨協商貫穿我國協商民主實踐的全過程，在各種重大政治協商實踐中發揮著全局性、決定性、基礎性作用，已經成為我國政治協商與多黨合作的基本方式、科學決策的關鍵環節、發揚社會主義民主的重要渠道。政黨協商在統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局中具有獨特優勢和作用。中國共產黨不但是政黨協商的堅定支持者，也是政黨協商的積極推動者和主動實踐者。我們要堅持中國共產黨的領導，積極發揮統一戰線部門的作用，不斷提升各民主黨派的協商意識和能力，努力營造寬松穩定、團結和諧的政治環境，真正體現我國政黨制度和協商民主的優越性，進一步促進新時代中國特色社會主義政治文明建設。

[1] 中共中央辦公廳.關于加強政黨協商的實施意見[N].人民日報，2015-12-11(01).

[2] 蔡宇宏，李 俊.論統一戰線主題內容的發展演變[J].馬克思主義與現實，2010(5):90-94.

[3] 習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22(02).

[4] 習近平.鞏固發展最廣泛的愛國統一戰線[EB/OL].(2015-05-20)[2017-11-20]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/20/c_1115351358.htm.

[4] 習近平同志在黨外人士座談會上的講話[N].人民日報，2015-12-15(01).

[5] 孫春蘭.著力推動政黨協商深入開展[J].求是，2015(11):3-5.

[6] 何 剛.政黨協商是協商民主的重要形式[J].前進論壇，2014(10):28-29.

[7] 楊君武.當前中國政黨協商機制創新初探[J].湖南省社會主義學院學報，2015(6):16-20.

[8] 徐 行，陳永國.政黨協商中參政黨的主體性困境探究[J].重慶社會主義學院學報，2016(6):21-25.

[9] 郭曉東.政黨協商視閾下民主黨派主體性建設的三重維度[J].天津市社會主義學院學報，2016(2):16-21.

[10] 孫 林.政黨協商需要有藍軍思維[J].中國黨政干部論壇，2016(1):77.

[11] 習近平同黨外人士共迎新春[N].人民日報，2015-02-13(01).

[12] 田曉玉.政黨協商基礎理論問題探析[J].廣西社會主義學院學報，2016(3):35-39.

[13] 周恩來統一戰線文選[M].北京:人民出版社，1984.

[14] 中央統戰部一局.深入開展政黨協商 激發多黨合作制度效能[J].求是，2016(6)：45-47.

[15] 周淑真.政黨協商機制建設之參政黨協商能力研究[J].中國政協理論研究，2015(4):27-31.