免費師范生違約退出機制法理分析及實施策略

后慧宏，張愛鵬

(中央民族大學 a.教育學院；b.法學院,北京 100081)

2007年5月，國務院辦公廳轉發了《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法(試行)》(以下簡稱《實施辦法》)，其目的在于解決基礎教育師資水平低下、高素質教師匱乏的突出問題。2010年5月，教育部等部門又聯合印發《教育部直屬師范大學免費師范畢業生就業實施辦法》(以下簡稱《就業辦法》)，強調要堅持雙向選擇與政府安排相結合、加大吸引優秀人才到農村學校任教的政策導向。這無疑為免費師范生就業給予了政策支持。2012年1月，教育部又出臺了《關于完善和推進師范生免費教育意見》進一步完善和推進師范生免費教育。截至2017年，國家已連續7年向基礎教育領域輸送了數萬名免費師范畢業生，為基礎教育的改革發展輸入了新鮮血液，基礎教育師資隊伍建設方面的突出問題在某種程度上得以緩解。雖然師范生免費教育政策已實施多年，但免費師范生違約容易、解約受阻和免費教育實踐中相關方矛盾等問題依然存在。因此厘清違約和解約問題及成因，并對免費教育政策進行法理分析，進而為免費師范生退出機制的建立給出建議，可以確保師范生免費教育政策在調適當中有效推進。

一、免費師范生違約問題現狀

近年來，師范生免費教育已取得良好成效，但由于在實施過程中存在諸多漏洞而引發了一系列問題。

(一)免費師范生違約現象普遍存在

2010年，一項東部、中部和西部3所部屬師范大學的免費師范生畢業后如期履約意愿調查研究顯示：49.2%的學生表示畢業后“一定會”如期履約，33.3%的學生表示畢業后“可能會”如期履約，13.7%的學生表示畢業后“不清楚是否”如期履約，2.6%的學生表示畢業后“可能不會”如期履約，1.2%的學生表示畢業后“一定不會”如期履約[1]。從就業結果與違約實際情況看，2011年9月27日，《人民日報》的記者采報道了17個省區教育部門首批生源地免費師范生的就業數據，數據顯示：在17個省區的4 821名免費師范生中，就業率超過9成，但有41名畢業生違約，約占這些省份首批免費師范生總數的0.9%，另有266人出現了跨省就業、休學、無法正常畢業等情況[2]。從入職后的待遇與違約發生情況看，對2012屆違約的免費師范生抽樣調查得知，導致他們違約的首要因素是現在所在工作單位的薪資待遇水平明顯高于回原籍中小學任教的薪資待遇水平[3]。據媒體報道，陜西師范大學免費師范生畢業時的違約率不足0.8%，但在入職后違約問題卻比較嚴重[4]。

(二)免費師范生解約受阻

首先，從違約處罰力度看，免費師范生違約的代價是將違約行為計入誠信檔案并永久保留；在違約處理決定公布后1個月內，違約學生須一次性退還所享受的免費教育費用，并繳納該費用50%的違約金，超過時限須按每天1‰的比例支付滯納金，合計違約金額達8萬多元[5]。其次，違約學生在解約過程中處處受阻。他們在向學校就業部門和生源地省級教育行政部門咨詢或辦理解約時受到誠信意識淡薄的指責，不少學生最終還是無法解約。再次，家庭對違約行為也極力阻撓。家長普遍認為，自己的孩子能夠做一名人民教師就可以在家長身邊且工作穩定，尤其是接受了免費教育還能為普通家庭減輕負擔。所以許多違約多是學生的單方行為，并非是出于家庭合力。

(三)協議三方矛盾突出

從免費師范生教育實踐看，協議三方之間存在矛盾。首先，省級教育行政部門與委培高校之間存在矛盾。為基層培養和輸送優秀教師是師范生免費教育政策的目標，也是省級教育行政部門的委培目標和高校免費師范生的培養目標，而委培高校的人才培養目標往往依附于辦學目標[6]。因此，在免費教育實踐中，省級教育行政部門要求高校保質保量地完成免費師范生培養任務，而委培高校為了學校的整體利益往往堅持追求辦學目標而忽略免費師范生的培養目標，委培優秀教師的培養目標與辦學目標之間的矛盾反映出了省級教育行政部門與委培高校之間存在矛盾。其次，免費師范生與委培高校間存在矛盾。委培高校大多是教育部直屬重點師范大學，它們重科研、輕教學，免費師范生難以享用優質的教師資源，同時，在培養過程中，雖然免費師范生入學后享受了“兩免一補”優惠政策，但是在國家勵志獎學金的評定上卻不能享有和其他非免費師范生同樣的權利。因此，免費師范生對培養高校的滿意度下降[7]。再次，免費師范生與省級教育行政部門之間存在矛盾。學生違約后要向生源地省級教育行政部門退還培養費和繳納違約金，誠信檔案也會記錄其違約行為。免費師范生中經濟困難者居多，家庭條件通常不允許一次性補交全部費用。所以，學生擔憂違約后誠信記錄給自己的發展帶來影響而對省級教育行政部門充滿抱怨，教育部門也對學生的違約行為感到憤慨。

二、免費師范生違約問題的成因與分析

(一)免費師范生違約的原因與分析

從免費師范生違約的特點來看，師范生免費教育政策本身存在缺陷。首先，師范生免費教育政策旨在解決基礎教育師資水平低下、高素質教師匱乏的問題。這說明師范生免費教育政策符合公共利益訴求，但《實施辦法》規定：“免費師范畢業生一般回生源所在省份中小學任教。免費師范生畢業前及在協議規定服務期內，一般不得報考脫產研究生。”[8]“一般”之類的字眼會給選擇師范生免費教育的考生留下違約想象空間，他們認為違約就是賠錢。尤其是“兩免一補”特惠政策的吸引，使學生們會在沒有完全理解政策含義和缺乏志愿填報指導的情況下盲目選擇師范生免費教育，后來在接受免費教育的過程中逐漸理解了自己的身份，又產生了反悔的心理。其次，免費教育政策所處的社會環境的復雜性也容易引發學生違約。師范生在接受高等教育的過程中受社會上各種因素的影響，其人生觀、價值觀會受到影響，考慮到以后的生活待遇難免會做出違約決定。再次，免費教育政策沒有尊重師范生個人尊嚴和價值選擇自由。在師范生免費教育志愿填報時，考生幾乎都是未成年人，三方協議規定了未滿18歲的高中畢業生要在監護人陪同下填報志愿，但由于農村生源學生普遍較多，理解免費師范教育的考生家長很少，能指導學生填報志愿的家長更少。所以，法律約束的對象依舊是這些盲目選擇師范生免費教育后又違約的學生。最后，師范生個人利益得不到有效保障。當學生接受高等教育后，激發他們擇業動機的不僅是金錢，還要考慮自己能否有更好的出路。此外，雖然師范生免費教育生活補助惠及了學生，但“免費”的標簽剝奪了他們參評國家勵志獎學金的權利，這難免會使他們的學習積極性受挫。

(二)免費師范生解約受阻的原因及分析

從現行退出程序的內在條件來看，免費師范生違約退出機制存在缺陷。首先，按照協議規定履行了賠償責任就可以解除協議關系。免費師范生要求解約，卻往往會因各種條件制約導致解約失敗。這表明免費教育政策雖然具有優越性，但制度彈性不足。其次，違約賠償規定和誠信檔案的約束也使學生在主觀上為解約而焦慮。違約即面臨著要退回“兩免一補”費用，并交納違約金等，高額費用使學生難以承受。一項調查數據顯示：從2007年到2014年，6所教育部直屬師范大學共招收免費師范生近6萬名，其中中西部生源約占90%，農村生源約占60%[9]。多數學生來自農村，一次性付清巨額資金十分困難，拖欠違約金也絕非所謂的誠信意識淡薄那么簡單。省級教育行政部門的這種處罰力度和解約過程中的極力阻撓，有可能會挫傷了未來選擇師范生免費教育學生的積極性。最后，回歸違約本身，師范生免費教育政策已實施10年，免費師范生退出機制也應該進一步健全完善。在辦理解約的過程中，相關部門工作人員阻撓學生違約申請或直接拒絕受理學生提出的違約申請，這種非理性的工作態度加劇了雙方的矛盾。

(三)免費教育實踐中產生矛盾的原因及分析

從免費師范生違約退出程序的外在條件來看，其退出機制存在缺陷。首先，委培目標依附于高校辦學目標，師范生免費教育質量得不到保證。近年來，隨著高校之間的競爭日益加劇，部屬師范大學為了提升自身的競爭實力，紛紛將學校辦學目標定位于學術型和綜合性大學，并將主要精力投向科研工作，弱化了人才培養力度，尤其是在 “雙一流” 建設背景下，部屬師范大學無一例外地將其主要精力投放在學術研究上，力圖建成一流大學[10]。因此，學校重科研、輕教學，人才培養力度就會減弱，省級教育部門與委培高校由此產生矛盾。其次，違約對委培高校的教育成本造成了損失。教育成本由教育服務成本和教育機會成本兩類構成，教育成本作為衡量教育培養人才消耗的尺度，在政策制定、執行和評估中是必須要考慮的[11]255。國家培養一個學生的教育成本并不小，免費師范生違約退回的培養費和違約金只是個人為教育支付的費用，但違約意味著搶占了他人報考免費師范生的機會和占用了學校教育資源。最后，學生希望擺脫高昂違約金、10年基層服務期和脫產深造受限的限制。一項對1 800名選擇接受免費師范教育的學生的調查發現，把“家庭經濟困難”作為選擇接受免費師范教育因素之一的占64%，因信任“政府負責安排工作解決后顧之憂”的占27%[6]。可以看出讓違約者一次性退還所有已享用的費用和繳納違約金是很難的。

師范生免費教育政策的理想與實施后的現實之間存在差異，這是政策失真的一種表現。通過分析不難發現，問題的根本原因在于學生對政策的含義理解不到位、委培高校輕視對免費師范生群體的培養、學生職業理念塑造不成功等，諸多因素的合力造成政策失真而持續性引發違約事件。既然有解約受理程序就說明免費師范生違約退出機制是存在的，但實踐中矛盾的凸顯又表明免費師范生退出機制是低效的，因此具有法理依據的退出機制亟待切實建立。

三、免費師范生退出機制的法理分析

從免費教育實踐的角度來看，免費師范生退出機制尚未健全，其價值取向模糊、主體有待形成、實施范圍劃分不明和各職能部門角色模糊問題突出。因此有必要對免費教育政策進行法理分析，確立免費師范生的法律地位、分析《師范生免費教育協議書》(以下簡稱《協議書》)的法理性質和辨析協議三方間的法律關系，為建立違約退出機制提供可靠的法理依據。

(一)免費師范生法律地位的確立

《中華人民共和國憲法》第2章第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”[12]作為準教師的免費師范生也享有這一權利。《實施辦法》第5條規定：“免費師范畢業生在協議規定服務期內，可在學校間流動或從事教育管理工作。免費師范畢業生一般回生源所在省份中小學任教。有關省級政府要統籌規劃，做好接收免費師范畢業生的各項工作，確保每一位到中小學任教的免費師范畢業生有編有崗。”[8]這無疑表明了免費師范生依法享有崗位選擇權和編制擁有權。《協議書》第15條規定:“免費師范畢業生經考核符合要求的，可攻讀教育碩士專業學位，在職學習專業課程，任教考核合格并通過論文答辯的，取得碩士研究生畢業證書和教育碩士學位證書。”[5]這說明免費師范生還有繼續教育權。除了《教育法》第43條規定的受教育者應履行的義務和《教師法》第8條規定的教師應當履行的義務外，免費師范生還應肩負起未來教師的使命、履行免費受教育的義務和發展未來農村教育的義務。

(二)《師范生免費教育協議書》法理性質的分析

《協議書》第13條規定：“按照國家師范生免費教育的相關政策，履行國家義務，畢業后一般回生源所在地省份從事中小學教育工作不少于十年。到城鎮學校工作的，應先到農村義務教育學校任教服務兩年。”[5]《合同法》第396條規定：“委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。”[13]因此，從行政合同的特征、基本內容、原則及行政委托的構成要素和特點來看 ，師范生免費教育政策是國家將培養教師的任務委托于部屬師范大學，也將欠發達地區教育發展重任委任給免費師范生，并以簽署的合同形式來確保政策實施。這是教育行政部門履行國家教育管理權的直接表現，委托內容與事項是具有公權力性質的國家教育權。從《協議書》可以看出，協議也具有行政合同當事人一方是行政主體的特征和行政合同的目的是通過實施行政管理來維護公共利益的特征，同時包含了行政合同中國家及其社會公共事務這一基本內容，并且遵循行政合同全面履行原則。因此，協議具有行政委托性質。

此外，《協議書》規定在違約損失賠償額度上須繳納50%的違約金。《合同法》第114條規定：“約定的違約金過分高于造成損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以適當減少。”[13]《合同法解釋(二)》第29條規定：“當事人約定的違約金超過造成損失的30%的，一般可以認定為《合同法》第114條第2款規定的‘過分高于造成的損失’。”[14]以《合同法》及司法解釋為依據，繳納50%的違約金明顯高于造成的損失。

(三)協議三方間法律關系的辨析

1.免費師范生與委培高校之間的關系

免費師范生與委培高校之間的關系是以《民法通則》為基本依據。民事法律關系具有平等性，具體表現為平等的主體之間的法律關系，包括人身關系和財產關系；民事法律關系具有自主性，也就是說民事法律關系是民事主體自主形成的一種法律關系；民事法律關系也具有對等性，即民事法律關系主體的權利和義務往往是相互對等的。委培高校是依法享有民事權利且要依法履行民事義務的普通法人。綜合來看，免費師范生與委培高校間具有平等的民事法律關系。《教育法》對高校的學籍管理權、獎勵權和處分權都有所規定。在我國，高校是有法律授權的組織，行使教育行政權力和公共管理權力。當高校“作為法律法規授權的組織”行使教育行政權和公共管理權時，高校具有行政主體資格，這是高校與學生之間行政法律關系成立的法律依據[15]。

2.委培高校與省級教育行政部門之間的關系

《協議書》表征：一是委托培養的標的，即免費師范生或免費師范畢業生委培事務；二是受委托方以委托方的名義和費用處理委托事務；三是在委托方與受托方建立信任關系的基礎上簽訂合同。《協議書》的簽訂遵循了《合同法》所規定的當事人平等自愿原則。國家以具有明確行政主體地位的省級教育行政部門作為委托方來委托教育權，委托目的在于發展具有公益性質的國家教育。所以，《協議書》是具有委培合同特征的一種行政合同，它是免費師范生、委培高校和省級教育行政部門間法律關系建立的基礎，包含了民事法律關系和行政法律關系的雙重關系。而省級教育行政部門與委培高校的法律關系是在《協議書》的基礎上構成的具有行政性質的委托培養關系。

3.省級教育行政部門與免費師范生之間的關系

我國教育領域的教職工與教育部門的關系正處在由人事關系向勞動關系轉變的過程中。《教育法》第17條規定：“學校和其他教育機構應該逐步實行教師聘任制。”[16]但是，目前免費師范畢業生入職后與教育行政部門的關系還是一種人事關系，不過教師的任職會逐步走向聘任制，聘任制體現的是勞動關系，它是指勞動者與用人單位之間，為實現勞動過程結成的社會關系。勞動關系區別于人事關系，勞動關系引發的矛盾糾紛受《勞動法》的調解，訴訟的時候要運行仲裁前置的程序，也就是先通過仲裁后方可向法院提起訴訟。而人事關系則是受《勞動法》和相關教育法條文的調解，通常適用人事仲裁的相關規定，遵循其行政程序性規定。省級教育行政部門行使的是國家教育權，而免費師范生享受的是公民受教育權，省級教育行政部門與免費師范畢業生之間形成了具有行政性質的人事關系或勞動關系。

四、免費師范生退出機制建立的路徑

以上分析表明，在實踐中我們需要結合違約事實對免費教育政策實施中出現問題的成因進行解讀，并對政策進行法理分析，確立免費師范生的法律地位、認定協議的法律性質的和辨析協議三方間法律關系，為免費師范生退出機制的切實建立提供法理依據及理論保障

(一)確定違約退出條件，實施違約事由鑒別

筆者認為免費師范生在以下條件下可以退出協議：其一，在校或在職期間因健康出現問題導致以后不適合從教者可以選擇性退出。其二，被委培高校開除學籍者必須無理由退出。若在校期間觸犯法律法規且情節嚴重者學校應給予其開除學籍的處分，同時解除協議并追回相關費用。其三，入校后學習志趣轉移者通過相關方協商同意后方可退出。其四，畢業時履約意愿喪失且執意違約者應同意其退出。其五，因委培高校自身問題引起締約學生不滿而想退出者應同意其退出。學校存在問題難免會造成學生從教理念塑造和素養提升不力，最終做出違約決定，那么委培高校在查找并認定自身存在問題后應同意其退出。當然，委培高校和學生生源地省級教育行政部門需要對違約學生提出的違約事由進行真偽鑒別，然后根據退出條件啟動退出程序。

(二)兼顧國家和學生利益，切實構建違約退出機制

其一，機制的設計和建立要內在地、必然地包含決策主體的價值理念和學生的價值理念。師范生免費教育政策從制度層面上講合乎邏輯，但在學生違約退出過程中過分以國家利益為重，這難免會損害學生的個人權益。其二，建立退出機制可以滿足學生個人價值與社會價值追求相統一的需求。服務期漫長和違約金過高，公眾和學生群體反應強烈，但處于被動地位的學生在自身利益受到損害時難免失去話語權，所以決策者可以將服務年限縮短3—5年，同時合理確定違約金的額度。華中師范大學原黨委書記馬敏就曾提出，“參照世界其他地區的慣例，應該將免費師范生的服務期限縮短至五年。考慮到學生自身流動的意愿，可放寬免費師范生工作地域的限制”[4]。因此，決策方應在學生和國家利益間找到平衡點，進而建立互惠性、開放性的違約退出機制。

(三)協調相關者利益，確定機制的操作主體

其一，協議三方都是師范生免費教育政策的利益相關主體，在確定免費師范生退出機制的操作主體時需要協調三方，處理好三者之間的關系。其二，教育自由和受教育自由的行為權就是教育選擇權。免費師范生群體作為一種權利主體，意味著他們在教育過程中具有選擇哪所學校、接受什么樣的教育的自由和權利[17]。免費師范生退出機制的制定在公開征詢的過程中不僅要考慮委培院校、教育行政部門意見，而且應考慮學生群體方的意見和建議，這樣才可以保證退出機制的主體之間平等。其三，基于協議三方間的法律關系，委培高校應該作為違約退出機制的操作主體。這是因為委培高校與免費師范生存在民事法律關系和隸屬的行政法律關系，并且二者都是教育的構成要素，具有教育者與受教育者的關系，所以其作為違約退出機制的操作主體更符合法理要求。

(四)分清違約發生的時段，明確操作范圍與手段

其一，在培養過程中應考慮免費師范生的特殊性。免費師范生的特殊性表現在享有有針對性的免費教育政策、學習與工作具有契約性質和肩負未來教師的使命。因此免費師范生在校學習期間，培養院校對免費師范生的學習生活要給予積極關照，解決學生學習生活中所遇到的困難。其二，掌握違約可能發生的區段，評估其職業理念塑造狀況。委培高校應嘗試在大一學期結束后，對免費師范生進行考核，對于那些實在不愿意或不適合從教的免費師范生，要允許他們在退還已享受的“兩免一補”資金后退出；而對于那些成績優異且有志從教的非免費師范生，在考核合格后允許其轉為免費師范生，并補償其在非免費師范生期間未曾得到的所有優惠待遇[10]。其三，畢業生履約后，生源地所在省級行政部門應該在服務期限內給予工作支持和幫助，如在任職中有違約的，讓其退回相應費用后自主擇業即可。此外，對于入職后的教師也要進行調查與考核，對于確實不適合或不愿意從教者，允許他們在退還費用后退出。

(五)厘清機構職能，細化相關規章制度

其一，各相關組織機構及個人需要了解退出機制。中國教育學會會長顧秉林教授認為，免費師范生制度是在教育人才市場自我調節效果不明顯的情況下政府采取的階段性干預措施。其二，在免費教育實踐中，省級教育行政部門、委培高校和免費師范生本人需要厘清各自角色與職能。其三，細化免費師范生退出機制中咨詢、受理、賠償和解約程序的規章制度，厘清各自職責和義務，使制度運行后有利于各方利益的妥善解決。

(六)建立監督服務制度，確保退出機制運行順暢

其一，免費師范生退出機制是多項制度并存且相互作用的系統工程，設計和實施任何一項制度的時候都應該持以開放的態度，并進行監督。其二，教師專業化發展不僅需要專業知識基礎而且需要發揮職業潛能，因此面試環節在免費師范生招生錄取工作中不可缺少。面試環節向來就被各類考核廣泛采用，但六所部屬師范大學的免費師范生招生只有個別學校有面試環節，而且流于形式。在我國實行全國高校統招的背景下，在錄取環節也有必要對報考師范生免費教育的高中畢業生進行教師職業傾向心理測試和面試，然后根據綜合表現錄取適宜從教的學生。其三，如果委培高校有非師范生要轉為免費師范生，則要按照教師職業專業發展的要求設計考查方式與內容。同時，委培高校對接受轉為免費師范生的學生所采用的測評形式、內容、組織和程序要公開、透明，憑借公平、公正、法治的精神取信于公眾。

(七)退出機制的建立應遵循已有法律及文件，并具有開放性

其一，免費師范生退出機制應該有法理依據和理論基礎。免費師范生政策實施10年來，國家在教師隊伍建設層面已出臺《中小學教師資格國家統一考試》《中小學教師專業標準(試行)》《關于深化教師教育改革的意見》《鄉村教師支持計劃(2015—2020年)》等一系列政策文件，這些文件是國家法律體系和教育政策體系不可或缺的組成部分，對基礎教育師資培養與管理、準入與退出都做了相應規定。其二，在免費師范生退出機制建立的過程中，教育部門和委培高校一方面要對已有的關于免費師范生退出的規定進行論證、修訂或廢除，另一方面必須在遵循已有政策法規的前提下對退出機制的相關制度進行完善。其三，建立后的免費師范生退出機制應具有開放性、可變性和持續性的特征。政策的公開性、透明性可以確保政策不會輕易失真，如有與發展實際需要相悖的地方，決策者應給予及時修正，務必重視退出機制的可行性、穩定性和連續性。

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