新常態下我國治理模式的轉型

宣曉偉

摘 要：我國現有治理模式的主要特征是各級政府在“以經濟建設為中心”的指引下，通過“中央集權”和“地方競爭”的制度安排，采取“政府主導”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅動”等具體手段來開展在經濟領域的治理。新常態下我國經濟運行層面的全面調整，對國家治理模式的轉型提出迫切的要求。“治理現代化”是新常態下我國治理模式轉型的總方向。要遵循現代社會治理的一般規律，形成界限分明的各社會領域和權責明確的各社會主體，推進政企分開、政事分開、政社分開和政資分開。新常態下我國治理模式轉型的主要舉措包括：一是從“政府主導”轉向“政府引導”；二是切實加強民主參與，完善官員的激勵機制；三是推進中央地方關系調整，形成“權責明確、法治調節”的中央地方治理模式。

關鍵詞：治理模式；治理現代化；新常態；轉型

中圖分類號：D08文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）01-0007-07

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。”我國經濟運行進入了新常態，是由高速增長階段轉向高質量發展階段的重要特征；把握引領經濟發展新常態，成為當前經濟工作的重要內容。②在新常態下，伴隨著經濟增速的下降，消費、投資、出口、生產要素、產業組織、生態環境、市場競爭、經濟風險、資源配置、宏觀調控等各個方面都發生了深刻的變化。新常態下我國經濟運行層面的全面調整，也不可避免地會對整個國家治理模式的轉型提出迫切的要求。新常態下我國治理模式的轉型，涉及治理目標、治理機制和治理手段的全方位轉變，其核心是要對支撐已有治理模式的體制機制進行改革。黨的十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，“治理現代化”應當成為新常態下我國治理模式轉型的總方向和總目標。然而，“治理現代化”究竟包括哪些內容、應該如何加以推進，還需要認真地討論。更為重要的是，在新常態下如何解決已有治理模式所遇到的困難，分析我國治理模式如何進一步轉型以體現和貫徹治理現代化的要求，是更為迫切的研究課題。本文試圖依據治理現代化的理論，主要側重在經濟領域，重點分析新常態下已有治理模式應該如何轉型，以處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

一、我國現有治理模式的主要特征

我國現有的治理模式是改革開放之后由從計劃經濟體制向市場經濟體制、從傳統社會治理模式向現代社會治理模式過渡而逐步形成的，帶有轉軌時期的鮮明特征，其主要表現為：

1.“以經濟建設為中心”是現有治理模式的核心內容

改革開放以來我國開始轉向了“以經濟建設為中心”，如何加快發展、提高社會生產力水平，以滿足人民日益增長的物質文化需求，成為治理的主要任務。從“以階級斗爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”，意味著整個國家治理目標和發展方向的根本改變，由此激發出極大的發展熱情，產生了巨大的效果，對整個治理模式產生了決定性的影響。在“以經濟建設為中心”的帶動下，各級政府把投資作為拉動本地經濟增長的重要手段，“大項目、大投資、大產業”成為眾多地方政府拉動經濟增長的不二法門。在現有的治理模式下，政府已將“投資驅動”作為其主導經濟發展的最為重要的方式和手段之一。

2.政府及其官員在經濟社會發展中發揮著主導作用

我國在過去30多年中所采用的治理方式和手段具有明顯的“政府主導”的特色，從目標的制定、資源的配置、組織的動員、政策的執行和效果的監督等，政府無一不在其中扮演著最為重要的角色。與此同時，“政府主導”還意味著政府權力的行使并沒有明確的邊界和制約，對各個領域、各類組織都具有舉足輕重的影響，政府常常替代市場、社會、企業和個人進行決策，具有多重的角色和功能。

與此同時，政府并不是抽象的，而是由具體的官員所組成。“政府主導”的實現是由一個個政府官員來完成的。因此，“政府主導”如果要取得好的結果，必不可少的前提是政府官員是有能力、有道德的，即政府的官員體系具備“賢能治理”的特征。改革開放以來我國經濟社會能夠得以迅猛發展，與依靠官僚體系進行一定程度的“賢能治理”是密不可分的。“政府主導”與“賢能治理”是相輔相成、缺一不可的。一方面，政府主導需要以賢能治理為內容和手段，否則政府管得越多，情況反而可能越糟。另一方面，賢能治理需要政府主導以提供發揮作用的空間和舞臺，在我國傳統社會崇尚的是“無為而治”，正式的官僚體制較少地介入到鄉村的日常治理中。只有在政府主導模式下，賢能治理才最大化地體現出其效能。

3.在中央集權制下形成的地方競爭的區域發展模式

我國是一個大國，幅員遼闊、人口眾多，各地差異巨大，要在一個廣土眾民的國家實施有效的治理，必須處理好中央和地方的關系，發揮中央和地方的兩個積極性。③在中央地方關系上我國秉持的是中央集權的原則，中央保持在進行治理時的絕對權力，牢牢維護著大一統的治理格局。中央在國家的大政方針、外交軍事、宏觀經濟、社會穩定等各個重要方面對于地方都有壓倒性的權威，“禮樂征伐均自中央出”，地方對于中央的決策部署需要無條件服從，做到時刻與中央保持一致。

在中央集權的前提下，各地有相對獨立的地方利益，具有一定程度的發展自主權，互相之間展開激烈的競爭。改革開放以來為了調動地方發展的積極性，中央在財稅、價格、金融、外貿、投資等領域逐步向地方放權，分稅制改革更是厘清和規范了中央和地方在收入側的權利，成為目前中央與地方關系的重要基石。在政績考核、財稅金融、公共服務、土地戶籍等一系列制度安排下，地方官員的升遷、地方百姓的福利等各個方面都與本地經濟發展快慢息息相關，由此各地爭當經濟增長的發動機，開啟了不同地方競相發展、激烈競爭的地方競爭模式。endprint

“中央集權”和“地方競爭”既存在矛盾沖突又互相支撐。中央集權提供了明確的發展方向和穩定的發展環境，保證全國大政方針的統一；地方競爭為經濟社會發展提供了足夠的活力，敢闖敢試的各地實踐也常常成為改革的試驗田和突破口。

毋庸諱言，將以上幾點作為我國現有治理模式特別是在經濟領域治理模式的主要特征，難免掛一漏萬。然而，上述幾點刻畫了我國在經濟領域治理模式上最獨特和最本質的特性，其中“以經濟建設為中心”指明了治理的主要目標，“政府主導”是治理所采取的方式，“官員體系”則是治理的組織保障，“中央集權”和“地方競爭”是治理的實施機制，“投資驅動”成為治理的具體手段。這些主要特征構成了我國現有經濟治理模式簡略但卻完整的模型，即各級政府在“以經濟建設為中心”的指引下，通過“中央集權”和“地方競爭”的制度安排，采取“政府主導”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅動”等具體手段來開展在經濟領域的治理。

二、新常態下我國治理模式面臨的困難

我國已有的治理模式在改革開放30多年以來的實踐中取得了舉世矚目的成績，為什么在新常態下需要轉型呢？這是因為：一是任何治理模式總是在一定的時空條件下產生的，治理模式在某種程度上可以說是具體環境的產物。那么隨著時過境遷，治理模式也需要做出相應的調整，然而治理模式中的制度變革卻往往是緩慢而黏滯（sticky）的，經常難以跟上環境變化而產生所謂政治或制度的衰敗（decay）④。在某些時空條件下能夠獲得巨大成功的治理模式，隨著外部環境的重大改變，也會面臨著嚴峻的挑戰。二是即使從治理模式自身而言，也會因為運行漸久而積弊日生，需要不斷的調整以除弊革新。回到我國的治理模式來看，在新常態下，我國現有的治理模式正面臨著以下主要困難：

1.“以經濟建設為中心”無法涵蓋經濟社會發展的根本目標，難以滿足民眾當前的根本需求

改革開放之初，生產力水平落后，人民生活困苦，如何吃飽穿暖、過上衣食不愁的小康生活，成為百姓的最大愿望。因此，“以經濟建設為中心”的提出，順應了人民的心愿、時代的潮流。目前我國已經從一個低收入國家躍升成為中上等收入國家，正在逐步邁入高收入國家。如今大多數百姓已經過上了不愁吃穿的日子，但人們對安全的食物、良好的環境、優質的教育、可靠的醫療、寬敞的住房、便捷的交通等方面有著更為迫切的需求。盡管經濟發展仍然是滿足這些需求的基礎，但“以經濟建設為中心”的治理目標已經無法有效涵蓋整個社會的根本訴求。雖然我們也陸續提出了“科學發展觀”“生態文明”等目標，力圖統籌經濟和社會、政治、文化、生態等其他方面的發展，然而在原有治理模式下圍繞著“以經濟建設為中心”已經逐漸形成了一套牢固的體制機制和相應的利益格局，制度的慣性在原有口號的庇護下更為強大，使得任何試圖改變已有治理機制以有效應對社會訴求變化的改革都尤為困難。

2.“投資驅動”等拉動經濟手段的使用空間日見逼仄，難以適應發展方式轉變的迫切要求

當前我國經濟結構中的第三產業比重已經超過第二產業，整體經濟已經度過了快速的重化工業化階段，正逐步邁向以服務業為主的格局。在這種環境下，傳統依靠“大項目、大投資、大產業”來帶動經濟發展的手段正日益失去其大規模使用的空間，招商引資、園區建設、土地買賣、城市擴張等那些曾經行之有效的方式，也越來越難以發揮出原來的效果。隨著我國人口結構、經濟結構和發展階段的變化，加上當前緊迫需要解決的產能過剩、政府債務、投資率高企等問題的巨大壓力，各級政府已經難以再像過去一樣依靠“投資驅動”的方式來有效帶動本地的經濟，盡管投資依然會在各地經濟發展中占據重要的地位，但主要依賴“投資驅動”并由此形成的體制機制和舉措，在新常態下將遭遇越來越大的困難。

3.“政府主導”難以符合完善市場經濟體制的方向，無法有效引領創新和轉型升級

在經濟發展水平較低、產業和技術較為落后的環境下，我國經濟整體處于追趕階段，模仿、引進和消化吸收成為推動經濟快速發展的有效方式和手段。與此同時，改革開放之初市場經濟尚未建立，各類企業和社會組織發展不足，政府在人才、信息、資源等方面擁有著明顯的優勢，在有國外案例可以模仿、學習和借鑒的條件下，“政府主導”成為實現經濟社會跨越式發展的一種合理選擇，這也是許多東亞經濟體在追趕時期的成功經驗。而目前我國的產業和技術水平與發達國家的差距逐漸縮小，越來越需要依靠創新來實現產業升級和技術進步。創新需要社會各個主體的多元化努力。盡管政府在創新中也需要發揮不可或缺的參與和引導作用，但“政府主導”的創新難以有效應對創新的不確定性，更多可能導致創新的僵化和失敗，在這方面東亞經濟體也有不少沉痛的教訓。⑤更為重要的是，“以經濟建設為中心”目標下“政府主導”的治理模式與市場經濟體制下政府定位的目標不符，極易造成政府職能的越位、缺位和錯位，使得企業和其他社會組織難以有效成長，并充分發揮出它們在創新和產業升級中的作用。

4.政府官員容易受到腐敗的侵蝕，舊的激勵機制逐漸被打破

如上所述，“選賢任能”是我國治理模式中的重要組成部分，也是過去30多年成功發展的關鍵因素之一。然而隨著市場化和資本化的不斷推進，由于“政府主導”模式下難以做到對權力的有效約束，執掌權力的官僚階層非常容易受到權錢交易等的腐蝕，“賢能治理”有逐漸滑向“權貴資本”的趨勢。在已有治理模式下，官員的升遷和福利與地方經濟發展的績效密切相關，在招商引資、園區建設、土地買賣、城市擴張各類投資驅動的項目中，官員也可以通過各種合法和不合法的途徑獲得相關的經濟利益。然而新常態下官員利用投資驅動等傳統方式來謀求私利的空間日益縮小，更重要的是隨著反腐行動廣泛深入地持續開展，過去那種經濟績效、項目投資、個人利益結為一體的傳統激勵機制已經被逐漸打破，一些官員不同程度地陷入“不能為、不敢為和不愿為”的狀態之中，舊有治理模式下依靠地方競爭激發活力的做法正在受到嚴峻的挑戰。endprint

5.中央集權下各級政府的責權利劃分不清，中央與地方關系調節的規范化和法治化程度過低

以“分稅制”為基石的制度安排盡管劃清了中央和地方在收入側的權利，但在事權和支出責任上的劃分卻因為過于復雜，改革遲遲難以推進，形成了不同層級政府之間“財權層層上收、事權級級下放”的局面，由此帶來了一系列的問題，包括基本公共服務的碎片化和不同地區差距的擴大，各類資源要素難以充分自由流動，土地財政日漸興起和房地產泡沫愈演愈烈，以及資源利用粗放和環境保護不力等。這些暴露出的重要問題雖然各有各的表現、各有各的原因，但深究下去，或多或少總是與中央與地方關系沒有理順，尤其是事權和支出責任改革的滯后而導致各級政府的責權利劃分不清密切相關。

6.“地方競爭”導致地方保護和惡性競爭，有礙于全國統一市場和區域間分工和協作的形成

我國治理模式下地方競爭對于整體經濟社會發展的巨大作用，已經被眾多的理論和實踐所證明，甚至有一些學者認為地方競爭是我國經濟高速增長的真正源泉。⑥然而凡事有利有弊，地方競爭也不可避免地帶來了重復建設、地方保護、惡性競爭等一系列負面影響。

如果說在改革開放之初，那種強調每個地區要充分發揮積極性，依靠自身的能力和實力來實現“單打獨斗”式發展的策略還有相當合理性的話，那么在新常態下，全國生產力水平的提高更為依賴于要素資源在更大范圍內的有效配置、更為依賴于統一市場下不同地區的專業化分工水平的不斷提高，而舊有治理模式下地方競爭以及相應的制度安排都在極大程度上妨礙著全國統一市場的形成，妨礙著區域之間的有效分工和合作，地方競爭對全國的經濟發展正在顯示出越來越多的不利影響。

綜上所述，雖然已有的治理模式在推動改革開放30多年來我國經濟社會的迅猛發展方面做出了相應的貢獻，自有其成功和可取之處，然而隨著我國經濟運行進入新常態，外部環境已經發生了根本性的改變，再加上原有模式運行日久漸生積弊，我國的治理模式已經到了需要進行必要調整的時候。

三、“治理現代化”理論和我國治理模式轉型

新常態下我國治理模式的轉型，首先要明確的是轉型的正確方向。

1.“治理現代化”是新常態下我國治理模式轉型的總方向

那么什么是新常態下治理模式轉型的正確方向呢？天下并沒有放之四海、放之四時而皆準的成功治理模式，任何治理模式都需要隨著外部環境的變化而調整。事實上對于我國治理模式究竟應該如何轉型，目前存在著各種各樣的理論和說法，莫衷一是，充滿爭論。然而，盡管各時各地的治理模式千變萬化，但人類社會的發展卻自有其一定的規律可循，要從貧窮走向富裕、從蒙昧走向開明、從傳統走向現代，正如孫中山先生所說“世界潮流、浩浩湯湯，順之者昌、逆之者亡”，因此我國治理模式方向的選擇首先要符合人心的向背和社會發展的規律。

如前所言，我國的治理模式是在計劃經濟體制向市場經濟體制、傳統社會治理向現代社會治理的過渡期中所形成的，那么如何向著市場經濟體制和現代社會治理邁進理應成為未來治理模式轉型的方向。黨的十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，“治理現代化”應該是新常態下我國治理模式轉型的根本方向。簡而言之，由傳統社會治理模式向著現代社會治理模式演進的“治理現代化”既符合人類社會發展的趨勢，也符合新常態下我國治理轉型的實際，是目前全面深化改革的總目標。然而，“治理現代化”究竟包含哪些內容？它又如何能夠具體指導新常態下我國治理模式的轉型呢？

2.“治理現代化”理論的核心內容

“現代化”顧名思義就是人類社會從傳統的農業和農村社會向著現代的工業和都市社會演進的過程，與此伴隨的明顯特征就是工業化、城鎮化以及經濟增長速度的明顯加快和人們生活水平的顯著提高。⑦而“治理現代化”從字面上來理解就是人類進入現代社會后所采取治理模式的變遷過程，即從傳統社會治理模式演變至現代社會治理模式。因此要明確什么是“治理現代化”，關鍵是要了解現代社會與傳統社會相比，究竟是哪些發生了本質的變化，以至于人們可以因之來區別傳統社會治理模式和現代社會治理模式。

已經有一大批偉大的思想家對人類邁入現代社會的本質特征進行了探究，無論是馬克思的“資本化”、韋伯的“理性化”；還是涂爾干的從“機械團結”到“有機團結”，梅因的從“身份社會”到“契約社會”，都對傳統社會治理模式和現代社會治理模式的不同進行了精彩的論述。

在傳統社會治理模式下，以區分上下等級的層級式分化⑧為主，形成了一個在統一價值觀念籠罩下等級分明的金字塔結構。與此同時，整個社會雖然分化為不同功能的領域，但這些領域之間并沒有明確的界限，社會等級高的群體可以同時身兼多種功能而實行統治，表現為一種功能泛化（functionally diffused）的治理模式。在層級式分化的傳統社會中，盡管存在各種各樣的職業，也產生出相當規模和深度的社會分工，但人們選擇職業的范圍、專業化的水平受到了層級式分化的最終限制，不同領域的相對獨立性在功能泛化的治理模式下也無法得到保障，所以傳統社會的分工深化到一定程度，就會觸碰到統一意識形態和層級規則的天花板而不得不停滯下來，由此造成經濟增長速度的遲緩。

在現代社會治理模式下，其突出特征是統一的意識形態讓位于更為多元的價值信仰，各個主體逐漸從原有統一的社會有機體中脫離出來，明確各自的責、權、利邊界。承擔不同功能的各個領域日益成為互相之間界限分明、相對獨立的系統。現代社會中每個子領域之內雖然也存在著層級秩序（例如政治領域存在權力大小的級別、學術領域存在職稱高低的層級等），但各個領域的層級劃分只能遵循自身的規則，不同領域之間的規則不能混淆。⑨只有在功能式分化的現代社會中，社會統一意識形態和單一分層規則被打破后，才能真正破除分工深化的樊籬，保證不同領域的相對獨立性和專業性，營造出專業化水平提高可以帶來相應回報的合理環境，從而推動分工的無限深化，產生現代的經濟增長。傳統社會治理的特征是各個領域之間的界限不清、各個主體之間的權責不明、整個社會被單一的社會分層規則所籠罩。而現代社會治理的特征是各個主體之間的功能明確、權責清晰，不同領域之間有較為明顯的邊界，社會各領域之間遵循相對獨立的分層規則。從現代化理論的視角來看，“治理現代化”就意味從傳統社會的泛化治理逐漸轉向現代社會的分化治理，其核心內容是建立一個不同領域、不同主體之間界限清晰、權責對等的多元化社會。endprint

3.正在轉型中的我國治理模式

根據上述治理現代化的理論，我國現有的治理模式還帶有明顯的傳統社會治理的特征，總體上我國仍處在由傳統社會治理向著現代社會治理的轉型過程之中。

第一，以官本位為特征的分層規則彌漫到整個社會之中，這意味著政治領域的規則不恰當地僭越到其他領域之內。官本位，即人們以追求政治領域的行政權力（即“做官”）為指向，在官本位的層級式分化下，行政級別的劃分原則貫徹到不同的社會領域，其他領域的發展或多或少均要受到行政權力的直接影響甚至支配。換言之，無論是經濟、教育、文化、法律領域，還是其他社會領域，其評價的主要標準仍然是其行政級別的高低，這對其他領域專業化水平的提高構成了嚴重障礙。

第二，政府主導的治理模式具有明顯的功能泛化治理的特征。在傳統社會中的治理表現為“士大夫政治”，即士大夫作為集讀書人、官僚、地主、鄉紳等各種身份于一體的階層，承擔著維護道統、服務朝廷、教化百姓等多種功能，是整個社會治理的主體和社會運行的黏合劑，但由此帶來的負面結果是官僚階層的非專業化和治理的功能泛化。當前治理模式下，官僚階層承擔了傳統社會士大夫的角色，也身兼政治、經濟、教育、文化等領域的多重角色。典型的例子就是國有企業的領導人，既身背行政級別，又從事企業經營；既是政治家，又是企業家，由此導致嚴重的身份混淆和利益沖突。

第三，社會各個領域之間的界限不夠清晰，各個領域的相對獨立性和專業化水平亟待提高。我們說經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，事實上也意味著在政治和經濟領域之間還缺乏明確的界限和規則。在規則和界限不清的條件下，政府主導模式很容易造成政府對各種資源的不當配置，也很難有效防止權錢交易帶來的腐敗。類似的，政治與其他社會領域的界限模糊也導致各種政企不分、政事不分、政社不分和政資不分的狀況。社會各領域之間相對獨立性不足，就無法營造出專業化水平提高可以帶來相應回報的合理環境，也難以持續推動分工的不斷深化和經濟的持續增長。

第四，社會各個主體所擁有的責權不清。從社會分化的角度來看，現代社會與傳統社會相比，除了分化出界限較為明確的不同領域以外，還意味著各個主體逐漸從原有統一的社會有機體中脫離出來，明確各自擁有的責任和權利。這些主體不僅僅是指個人，也包括企業、社會組織、各級政府等。一個社會的現代化伴隨的是個體分化的過程，即逐漸形成利益相對獨立、權責日益清晰的各個主體。在我國現有治理模式下，不同層級政府之間、政府與企業之間、政府與社會組織之間、政府與個人之間，仍然普遍存在權責模糊的現象。目前我國中央與地方關系之所以遲遲難以理順，從根本上說是因為中央和地方之間的權利和責任無法劃分清晰。

第五，社會各領域和各主體之間的協調機制不規范，治理規則的法治化程度低。當傳統社會向現代社會演進到分化的各領域和各主體之后，整個社會并不因此而變得四分五裂，而是由契約化、法治化的規則將它們聯系起來，實現從“機械團結”到“有機團結”（涂爾干）、從“魅力治理”和“傳統治理”到“法理治理”（韋伯）的轉變，從而使得社會各領域和各主體之間的聯系和整合比傳統社會更為緊密。在我國現有治理模式下，各主體權責不清和協調彼此之間的機制不規范恰似一個硬幣的兩面。正是由于沒有形成界限分明的各領域和權責明確的各主體，它們之間的協調機制也就常常難以得到有效規范；反過來，由于缺乏規范化的協調機制，也難以促成各領域的界限清晰和各主體的權責分明。

總體來看，在新常態下我國治理模式要向“治理現代化”的方向轉型，就需要遵循現代社會治理的一般規律，打破“官本位”體制，形成界限分明的各社會領域和權責明確的各社會主體，推進政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，大幅提高協調和治理規則的法治化程度，則是其中的關鍵內容。

四、新常態下推動我國治理模式轉型的舉措

1.從“政府主導”轉向“政府引導”

推動我國治理模式轉型的核心是給予政府以合理的定位，從過去的“政府主導”逐步轉向“政府引導”，加快相應政府職能的轉變，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。具體而言，在資源配置方面，要大幅減少政府對社會物質資源的直接管理和配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府職能的重點要逐步轉向對非物質資源的管理和配置，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，如規范制定、制度安排、秩序保障等。政府不再直接地、微觀地管理社會經濟領域的活動和關系，而逐步轉向實施間接的和宏觀的管理。在政府與其他主體關系方面，要大力推進政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，從功能泛化式治理向功能分化式治理轉變，應對政府權力行使的邊界有明確限制和制約，防止政府利用權力任意干涉其他社會領域的發展。在政府作用發揮的形式上，應從過去的主導和支配更多轉向引導、參與、創造環境上，由“從上到下的單向決策”更多轉向“多元交流的互動決策”上，不斷提高政府決策的透明、穩定和可預期程度，以及可問責和法治化程度。

2.切實加強民主參與，完善官員的激勵機制

“賢能治理”是我國的優良政治傳統，也應是未來治理模式的重要組成部分。然而需要指出的是，賢能治理更為強調的是領導者的自我修養、以身作則，它是一種高標準要求，主要依靠領導者的自身不斷努力；與此同時還應該有一種底線要求，使得官僚階層能夠奉公守法、勤政廉政，因此必須加強“財產申報公開”等的相關體制機制建設，構建“不能腐和不敢腐”的環境。更為重要的是，除了加強從上而下的監督考核以外，還需要充分發揮從下而上的制約作用，即充分發揮民主參與、民眾監督的作用。我國治理模式中的“賢能治理”應向著“賢能治理+民主參與”的方向轉型，才能真正造就德才兼備的官員隊伍。

民主參與對官員治理的補充，既可以體現在百姓對領導干部的選舉上，也可以采用干部評價的手段。投票選舉是對未來可能發生情況的一種預判，而投票評價則是對已經發生情況的一種判斷。在目前的現實條件下，“讓老百姓來評”比“讓老百姓來選”，更能夠落實“人民當家作主”的原則和發揮地方民主的作用。可以嘗試由當地居民在縣級行政區主要領導任職屆滿時開展“群眾滿意度”評價，作為組織部門任用選拔干部的主要依據。endprint

3.推進中央地方關系調整，形成“權責明確、法治調節”的中央地方治理模式

現有治理模式下的一個重要問題是中央與地方關系難以理順，突出表現在各級政府的責權劃分不清，以及政府之間的協調機制規范化和法治化程度低。要推進治理模式下中央和地方關系的轉型，必須在原有“中央集權+地方競爭”框架下加入“權責明確+法治調節”的要素，要明確劃分中央與地方的財政事權和相應的支出責任，適度加強中央事權和相關的執行力，并提高事權劃分和調整的法治化規范化程度。

首先，要將“中央委托地方行使的事權規范化法治化”作為突破口。目前完全屬于中央的事權和完全屬于地方的事權都是少數，而且是相對容易厘清的，絕大多數財政事權，都會是中央和地方的共擔事權，其中中央委托地方執行的事權又會占據絕對的比重，這些事權的劃分將會是改革的難點。在此情況下，如何規范化和法治化中央委托地方行使的事權就是推進相關改革的重中之重。現實情況是，目前大量的這種事權劃分主要依據的是各個職能部門的紅頭文件，充滿了隨意性和不確定性。因此，可將中央部門委托地方政府執行的“機構委任事務”法治化作為突破口。

其次要加強立法和司法，建立健全中央和地方調節機制。要加強立法和司法的獨立性，培養司法的權威性，可由最高法院設立巡回法院和上訴法院來審理跨省以及省內涉及中央法規執行的案件。長遠來看，可以設立行政系統內的“中央與地方關系仲裁委員會”來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間的糾紛。

再次可以考慮制定相關的《中央與地方關系法》。要從根本上推進中央和地方關系的規范化、法治化調節，需要有專門的法律對此加以規范。《中央與地方關系法》的關鍵部分是確定地方政府的相關權力，在原則上劃定中央與地方的權責邊界，從而奠定中央和地方關系轉型的基石。

注釋

①本文僅反映作者本人的觀點，不代表所在機構的看法。

②《2017中央經濟工作會議》，新華社，2017年12月20日電。

③毛澤東：《論十大關系》，《人民日報》1976年12月26日。

④福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，廣西師范大學出版社，2012年，第443—444頁。

⑤可參考日本政府在“超大規模集成電路”中的成功趕超和在“數字電視”中慘痛失敗的經驗教訓，盡管政府在上述兩個過程中發揮作用的方式基本一致，但由于所處階段和狀態不同，卻取得截然不同的結果。參見吳敬璉《制度重于技術》，中國發展出版社，2002年，第17—19頁。

⑥張五常：《中國的經濟制度》，中信出版社，2004；Gabriella， M.， Qian， Y.， and Weingast， B.R.（1995）"Federalism， Chinese Style：The Political Basis for Economics Success in China". World Politics， 48（1）， pp.50-81.

⑦從人類的史前時代一直到工業革命以前，全球國民生產總值的增長都異常緩慢，而進入現代社會以后，就像英國著名歷史學家霍布斯鮑姆所說，“在18世紀80年代的某個時候，人類社會的生產力擺脫了束縛它的桎梏，在人類歷史上這還是第一次。從此以后，生產力得以持久迅速地發展，并臻于人員、商品和服務皆可無限增長的境地。套用經濟學家的話語來說，就是從‘起飛進入到了自我成長”，參見艾瑞克·霍布斯鮑姆：《資本的年代：1848—1875》，中信出版社，2014年，第34—35頁。

⑧“分化”是指在系統之內重復建立系統的過程，即一個系統如何生成不同的子系統。“社會分化”主要有三種模式，即“分支式分化（segmentary differentiation）”“層級式分化（stratified differentiation）”和“功能式分化（functional differentiation）”。分支式分化是全社會分化為相同的次系統，層級式分化是全社會分化為不同的上下階層，而功能式分化是全社會分化為功能不同的次系統（如經濟、政治、法律、宗教、教育等）。

⑨例如一個精英人物既可以由于較高的經商能力獲得大量的財富，同時也可以憑借自身的學術能力獲得較高的學術職稱，但他不能依靠自身的財富來獲得真正的學術職稱。

責任編輯：曉 立endprint