強制醫療執行監督問題研究

劉小紅 李曉兵

摘 要：強制醫療執行監督是修改后的刑事訴訟法賦予檢察機關的一項全新職能。當前，全國各地正在風起云涌大力推進該項工作，由于該項工作起步不久，在強制醫療執行機構建設、相關部門之間工作銜接機制建設、人員配置、監督方式等方面存在問題。針對實際工作之中的問題，應當從完善基地建設、加強經費保障、建立相關部門之間的聯系機制、加強隊伍專門專業化建設、強化監督手段等方面，提高強制醫療執行監督水平，切實保障法律對強制醫療規定的貫徹落實。

關鍵詞：強制醫療 執行監督 問題與對策

隨著我國經濟飛速發展，社會經濟體制改革的日益深入，社會競爭不斷加劇，各種心理應激障礙急劇增加，精神問題已經成為社會最突出的問題之一。據我國疾病預防控制中心公布的數據顯示，2009年初精神疾病在我國疾病負擔中排名居首位，各類精神病人數在1億以上，其中嚴重精神障礙患者約1600 萬人[1]。精神病患者中，約三分之一具有主動攻擊意識[2]。我國精神衛生問題的日益嚴重，給社會帶來極大隱患。一方面大量患者得不到有效醫治，具有暴力傾向的精神障礙患者肇事肇禍案件日益增多（據公安部不完全統計，精神病人每年實施的肇事肇禍案件已達萬件以上[3]）。為適應社會發展需要，2012 年新修訂的《刑事訴訟法》中，在特別程序一章專門設置“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序”，將強制醫療程序納入刑事法領域。為充分保障公共安全、維護社會秩序、保障精神病人合法權益，由檢察機關對強制醫療執行活動進行監督。對此，最高人民檢察院、最高人民法院都專門出臺相關規定對該項工作進行規范，各地政法機關也都結合本地實際積極探索制定配套工作機制。但由于種種原因，該項工作開展成效并不明顯，各省市對該項工作重視程度不一，工作發展也極不平衡，制約了法律賦予強制醫療的各項功能的充分發揮。

廣東省的重癥精神病人的管控工作同樣不容樂觀。 本文將從強制醫療的概念內涵外延等基本問題入手，簡要闡述該項工作的立法意旨和社會意義。然后重點從實踐理性角度對全省近五年來的工作實踐進行細化考察，客觀審視該項工作取得的經驗和存在的誤區、問題，并在深入分析與思考的基礎上提出一些完善性意見建議。

一、強制醫療執行監督的界定

（一）強制醫療的概念

強制醫療，是指對特定病人進行強制性地醫護治療，即國家出于維護社會秩序、保護公眾利益或其他特定的目的，根據法律規定強制性地要求特定人員接受醫護治療。強制醫療具有明顯的強制性、公益性、保障性等特點。廣義的強制醫療對象包括對性病、強傳染性公共疾病、精神病等患者的醫療；狹義的強制醫療對象特指實施了暴力侵害行為，且行為的社會危害性已經達到犯罪程度，但經法定程序鑒定為不負刑事責任的精神病人，并且還要求其“有繼續危害社會的可能”。本文所論述的強制醫療僅指狹義的強制醫療。

（二）監督主體、對象和內容

根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第661 條的規定，對強制醫療執行活動的監督，由人民檢察院負責。檢察機關內部刑事執行監督部門負責。

人民檢察院對于強制醫療執行的監督對象和內容主要分為三方面： 一是對強制醫療機構日常監管、治療活動的監督。二是對法院解除強制醫療措施的監督。三是對公安機關交付執行活動的監督。

（三）強制醫療執行監督的立法本意及應當追求的效果

基于國家規范強制醫療活動的程序的要求，本文認為檢察監督權的行使應當追求的效果主要有以下幾方面：

1.保衛社會。據公安部不完全統計，精神病人每年實施的肇事肇禍案件已達萬件以上[4]。國家從社會公眾利益的角度出發，對這些經法定程序鑒定為無刑事責任能力人卻有嚴重暴力傾向的人群進行管理控制，從而保衛社會，這是強制醫療司法化的首要立法目標和意旨。

2.保障人權。將強制醫療活動司法化，以刑事訴訟法的規定將其執行的各個環節和程序規范化，其目標就是為了更好地保障人權。

3.規范權力的運行。強制醫療活動司法化的主要目的之一就是要規范權力的運行，讓其走上法制的軌道，接受程序的制約，減少不規范行使對于人權的過度傷害。

二、強制醫療執行監督中存在的問題以及原因分析——以廣東為例

修改后的刑事訴訟法頒布實施以后，廣東省司法機關和相關部門積極開展強制醫療工作。2016年，廣東省人民法院共做出強制醫療決定156人。其中，在公安機關強制醫療所執行的29人；在政府指定精神衛生機構執行的40人；在民政部門精神病院執行的14人；在普通精神病院執行的73人。法院解除強制醫療的21人。全省只有廣州市設立了一所強制醫療所，現實際收押強制醫療對象232人。廣州市檢察院以派駐的形式，配備專職檢察人員長期駐所檢察，進行檢察監督。其他各市目前尚未建立專門的強制醫療機構，經法院決定予以強制醫療的精神病患者，分散在政府指定的衛生機構、民政部門精神病院和普通精神病院執行。檢察機關刑事執行檢察部門采取定期不定期的方式對強制醫療執行情況進行巡回檢察。

廣東檢察機關積極開展強制醫療執行監督的工作，一方面是加強派駐強制醫療所檢察室基礎設施建設。2014年初，廣州市檢察院設立了廣州市檢察院派駐廣州市強制醫療所檢察室，配備專職檢察人員，制定和完善駐所檢察的制度規范，為強制醫療執行監督工作奠定了良好的基礎。其他未設立強制醫療機構的地市，也指定專人負責強制醫療執行的檢察監督工作，建立相關制度和臺賬，加強對強制醫療決定和解除強制醫療的檢察監督。另一方面，廣東檢察機關切實履行強制醫療執行檢察監督。各市分院刑事執行檢察部門在對強制醫療執行情況監督過程中，針對強制醫療過程中接收和解除不規范，醫療場所存在安全隱患等問題及時提出檢察建議，監督相關部門糾正和改進。如對公安機關采取臨時保護性約束措施沒有審批手續和不通知檢察機關、執行強制醫療的醫院在沒有做出《診斷評估報告》且未經法院決定，擅自向交付執行的公安派出所提出解除強制醫療建議，并導致被強制醫療人員被親屬接走、政府指定的衛生機構在收治精神病患者時與被強制醫療對象“混關混管”，相關保安條件和措施達不到要求等問題，及時向相關部門提出檢察建議，均得到了采納并及時糾正。

當然，由于強制醫療制度實施時間不長、各地基礎性建設剛剛開始，機構、制度、機制、隊伍建設等均存在一定問題，主要有：

其一，強制醫療的執行保障機制不完備。目前廣東省除廣州市外，各地市均未設立專門的強制醫療機構。同時，醫療費用承擔主體不明確。在強制醫療的司法實踐中，醫療費用問題一直得不到妥善解決，公安機關往往在執行初期墊付一些醫療費后就不再墊付。2016年的資料顯示，廣東省某市一強制醫療定點醫院被拖欠強制醫療費用高達80.47萬元。某市康寧醫院截至2017年2月，強制醫療執行對象累計欠費已達257.4萬元。類似情況在珠三角等各地市普遍存在。經費問題沒有保障，將嚴重影響強制醫療的執行，進而影響強制醫療司法化功能的實現。

其二，被強制醫療對象解除強制醫療的出口不暢。各地實踐中，被強制醫療對象解除強制醫療的途徑并不暢通。如果無法聯系到被強制醫療人的家屬或者監護人，或其家屬或者監護人不愿履行監護職責的情況下，為避免解除強制醫療后被強制醫療人員無人管和出所后復發傷人的情況發生，強制醫療機構一般也不會主動申請解除強制醫療，法院一般也不會主動依職權解除強制醫療。這種情況下，即使被強制醫療人不具備人身危險性、不再需要繼續強制醫療，也很難解除強制醫療程序。

其三，臨時性保護約束措施在實踐中飽受質疑。修改后《刑事訴訟法》沒有對臨時保護性約束措施進行更加詳細的規定，對于約束地點和方式，各地公安機關執行的情況不一，侵權行為和脫離監管現象并存。實踐中，公安機關一般采用的臨時保護性約束措施和強制醫療無異，在法院的強制醫療決定尚未作出之前，精神病人實際上就處于被強制醫療狀態，這些做法違反法律規定，因此飽受法律人士詬病。

其四，強制醫療措施實施相關部門銜接機制不完善，信息交流不暢導致監督缺位。廣東省大部分地區各相關部門之間的強制醫療工作的銜接機制存在問題，法院、公安、檢察機關和醫療機構相互之間的案件信息溝通有待加強，交接程序有待完善。同時，現行法律法規對檢察機關的監督方式、執行單位的配合義務等，也沒有明確的規定，相關的配套銜接辦法依靠執法單位間臨時商定，操作不規范。

其五，刑事執行檢察部門的人員配置難以滿足強制醫療監督工作的需要。近年來，檢察機關刑事執行檢察部門新增了許多監督業務，案多事多人少問題十分突出。在工作量大增的情況下，刑事執行檢察部門隊伍的人員數量、素質、結構均未得到明顯改善，工作開展起來困難重重。

其六，現有的檢察監督方式剛性不足，影響監督效果。在具體實踐中，檢察機關對于法院、強制醫療機構的消極應對態度缺乏剛性制約措施。同時，由于強制醫療執行涉及很多醫學類、心理學類的專業知識，檢察人員提出的監督意見的權威性也容易受到質疑。

三、完善強制醫療執行監督工作的對策與建議

針對廣東強制醫療執行監督中存在的問題，本文認為應當從場所建設、銜接機制、隊伍建設、監督手段等的完善，提高強制醫療執行監督的水平和工作成效。

一是制定統一的強制醫療機構建設規范和標準。建議在全省范圍內制定統一的建設規范和標準，可以參照看守所的設立，在區域管轄、設施設備配備、機構編制、人員配備、經費保障等方面予以明確。檢察機關應提前介入專門安康醫院的建設工作，盡可能使負有監管職責的醫院配備專業的工作人員和醫療設備、監管設備。

二是明確被執行人醫療費用的承擔主體。強制醫療由國家決定，且更多的是出于維護社會公眾的安全的考慮，由此產生的醫療費用應在個人支付的基礎上由國家進行兜底。在此基礎上，建議由省檢察院提請省委政法委組織法院、財委、衛計委、公安等部門盡快出臺會簽文件，明確強制醫療的執行經費列入各級財政預算。在經費具體承擔方式上，對于參加了醫療保險的被強制醫療患者，可先行劃扣其個人帳戶金額，不足部分再由國家財政支付。

三是充實提升檢察監督隊伍素質。切實幫助部分同志轉變執法觀念，強化宣傳教育，轉變舊有的“監所檢察”固有觀念，應摒棄以往“重墻內、輕墻外”的錯誤觀念，正確認識強制醫療執行在保障人權和維護社會和諧穩定等方面不可替代的作用。抓緊選配綜合素質好、責任心強、有醫學或心理學知識背景的年輕同志充實到刑事執行檢察部門，為強制醫療執行監督等新增業務的開展提供堅實的保障。

四是建立健全各項銜接配合機制。針對強制醫療執行和監督過程中各執法、司法單位之間銜接配合不暢的問題，各地盡快建立案件信息移送、重大執行情況通報、聯席會議等工作銜接配合機制，解決案件信息移送和工作配合問題。同時，注重信息化手段的運用，先行先試，嘗試與公安、法院、強制醫療執行機構建立網絡信息平臺，實現信息共享和及時溝通等。

五是依法加強強制醫療執行監督的剛性效力。建立以檢察建議、糾正違法通知書為基礎，以職務犯罪案件線索查辦為輔助的監督糾正機制。充分發揮對刑事執行職務行為進行監督的權力，并學會借助紀委、監察委的力量來增加監督剛性，將發現的刑事執行職務違法違紀行為的責任追究落到實處。

六是引入專業力量，提高執行監督水平。鼓勵檢察機關聘用專業人士擔任咨詢專家，借助社會力量對精神衛生方面的專業問題提供專業意見，也可以定期請專家對強制醫療機構的執行行為進行評估、評價。同時，可以牽頭建立專業委員會。專業委員會由精神病醫學專家、刑事檢察執行檢察人員組成，主要以日常檢察、定期巡視等方式對強制醫療的執行活動進行監督，并提出相關建議。[5]

本文以廣東實踐為例，對強制醫療執行監督工作進行研究，對該項工作在開展中呈現的問題進行分析，并提出解決思路，以期對我省、乃至全國強制醫療執行監督工作的理論研究和司法實踐提供參考和借鑒。同時殷切希望，隨著該項工作的進一步推進，在全體同仁的共同努力下，廣東乃至全國的強制醫療執行工作開展得卓有成效，檢察機關的執行監督高效有力，既能維護社會治安秩序，又能充分保障精神病患者健康利益，早日實現法律賦予其制度價值，為建設法治社會、文明社會作出貢獻。

注釋：

[1]參見《精神衛生法（ 草案） 條文及草案說明》，http： / /www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2011 -10/29/content_1678355.htm，訪問日期：2018年1月6日。

[2]參見盧建平：《中國精神病患者強制醫療問題研究》，載《犯罪學論叢》（第六卷）第463頁。

[3]參見陳衛東：《構建中國特色刑事特別程序》，載《中國法學》2011年第6期。

[4]同[3]。

[5]參見董曉玲、代亞楠：《我國精神病強制醫療之檢察監督》，載《河北法學》2015年第7期。