公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的探索與實踐

孫茂利，公安部法制局局長，公安部改革辦副主任，中國法學(xué)會刑事訴訟法研究會副會長。長期從事公安法治建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，組織、參與了大量有關(guān)公安工作的立法工作，出版《新刑事訴訟法釋義與公安實務(wù)指南》《中華人民共和國反恐怖主義法釋義》等多部書籍。

公安隊伍是我國法治工作隊伍的重要組成部分，也是法治專業(yè)隊伍中數(shù)量和規(guī)模最大的一支力量，處于國家法治實踐的前沿。公安工作點多、線長、面廣，深入到社會生活的方方面面，公安執(zhí)法的規(guī)范化程度對人民群眾的利益具有切身影響。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的不斷進步，特別是互聯(lián)網(wǎng)新型傳播技術(shù)的不斷發(fā)展普及，人民群眾的法治意識、權(quán)利意識、監(jiān)督意識日益高漲，對公安公正執(zhí)法的期待更加強烈、監(jiān)督更加嚴格、制約也更加剛性。為回應(yīng)人民群眾新期盼，適應(yīng)新時代、新形勢，公安部黨委審時度勢，做出了開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署。自2009年以來，公安部堅持一張藍圖抓到底，加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌安排部署，先后下發(fā)《關(guān)于大力加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》《公安機關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》等一系列綱領(lǐng)性文件，多次召開全國性會議進行工作部署，持續(xù)推動全國公安機關(guān)開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，有效提升了公安機關(guān)的履職能力和執(zhí)法質(zhì)量。主要工作措施包括：

一、不斷提升執(zhí)法主體素質(zhì)

人是生產(chǎn)力中最具決定性的因素，民警的執(zhí)法素質(zhì)對公安機關(guān)的執(zhí)法水平具有決定性的影響。2016年4月17日，習(xí)近平總書記就加強政法隊伍建設(shè)作出重要指示：“要把能力建設(shè)作為一項重要任務(wù)，全面提高政法干警職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。”公安機關(guān)開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)以來，始終把提升執(zhí)法主體能力放在突出位置來抓，逐步提高執(zhí)法主體的法律素養(yǎng)和規(guī)范執(zhí)法能力。

一是大力開展執(zhí)法實戰(zhàn)培訓(xùn)提升執(zhí)法能力和水平。公安部高度重視執(zhí)法隊伍素質(zhì)提升，要求各級民警的上崗、任職、晉升職務(wù)和授予、晉升警銜等重要職業(yè)發(fā)展節(jié)點必須參加執(zhí)法培訓(xùn)；以執(zhí)法視頻培訓(xùn)這一生動直觀的形式，緊緊圍繞最常見、最易出問題的現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)節(jié)對全國民警進行培訓(xùn)；在《反恐怖主義法》等新法新規(guī)出臺和《公安機關(guān)執(zhí)法細則》修訂后，及時組織進行專項培訓(xùn)。各地公安機關(guān)按照精細化、標(biāo)準(zhǔn)化、實戰(zhàn)化要求，以“領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法骨干、一線民警”為主要對象，以集中學(xué)習(xí)、網(wǎng)上培訓(xùn)、旁聽庭審、崗位比武等形式，強化日常教育培訓(xùn)和專項技能培訓(xùn)，推動民警執(zhí)法能力不斷提升。

二是全面推行執(zhí)法資格等級考試調(diào)動全警學(xué)法用法積極性。公安部持續(xù)推行公安民警執(zhí)法資格等級考試制度，民警不通過基本級考試不得執(zhí)法辦案，通過高級考試的民警納入人才專家?guī)臁８鞯仄毡槁鋵嵖荚嚱Y(jié)果在考核、晉升等環(huán)節(jié)中的運用，充分調(diào)動廣大民警學(xué)法、用法的積極性和主動性。截至2018年6月，全國公安機關(guān)共有196.57萬民警取得基本級執(zhí)法資格，4.83萬民警取得高級執(zhí)法資格。

三是創(chuàng)建執(zhí)法示范單位引領(lǐng)帶動執(zhí)法總體水平提升。公安部建立了執(zhí)法示范單位選樹制度，明確了創(chuàng)建工作的基本要求及示范單位的標(biāo)準(zhǔn)。截至目前，公安部先后命名了三批全國公安機關(guān)執(zhí)法示范單位。全國各省級公安機關(guān)均結(jié)合本地實際，定期命名、表彰和宣傳本省執(zhí)法示范單位，形成了一批可學(xué)習(xí)、可效仿的先進典型群體，以點帶面，有效輻射、帶動了全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)水平提升。

二、大力健全執(zhí)法制度體系

法律是治國之重器，良法是善治之前提。對公安機關(guān)而言，健全完善的法律制度是依法履職、規(guī)范執(zhí)法的重要前提，也是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要保障。經(jīng)過多年努力，形成了以人民警察法為核心，由法律、法規(guī)、規(guī)章組成，以公安刑事法規(guī)、治安保衛(wèi)法規(guī)、行政管理法規(guī)、組織人事法規(guī)、警務(wù)保障法規(guī)、監(jiān)督法規(guī)和警務(wù)合作法規(guī)為主要門類的公安法規(guī)體系，為公安工作發(fā)展提供了堅實的法律基礎(chǔ)。

同時，推動公安執(zhí)法制度逐步實現(xiàn)精細化，既為基層執(zhí)法提供可操作性的指引，也有效約束權(quán)力的任性。2010年，公安部出臺《公安機關(guān)執(zhí)法細則》，對公安機關(guān)辦理刑事案件和行政案件的各個環(huán)節(jié)、步驟作出了全面的規(guī)定，并不斷進行修訂完善；針對涉案財物管理、適用查封凍結(jié)措施、受理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件等領(lǐng)域存在的突出問題，出臺了一批指導(dǎo)性文件；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，在法律規(guī)定的行政處罰幅度內(nèi)，根據(jù)過罰相當(dāng)原則，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展、行政案件發(fā)案等情況，對行政裁量標(biāo)準(zhǔn)進行細化，規(guī)范行政裁量的范圍、種類和幅度，對公安行政執(zhí)法活動進行嚴格約束。

此外，各地公安機關(guān)也普遍建立了涵蓋執(zhí)法崗位職責(zé)、治安行政案件裁量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法執(zhí)勤基本動作和語言規(guī)范、多發(fā)性案件取證標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)法活動主要環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、精細化水平得到有效提升。公安部先后三次組織評選優(yōu)秀執(zhí)法制度，并在全國進行推廣，供各地公安機關(guān)互相學(xué)習(xí)借鑒。

三、進一步嚴密執(zhí)法管理體系

對執(zhí)法活動進行科學(xué)、系統(tǒng)的監(jiān)督管理，是提升執(zhí)法質(zhì)量的重要保障。近年來，公安部借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗，采取多種手段不斷強化對執(zhí)法活動的監(jiān)督，初步建立起系統(tǒng)化、全流程、實時動態(tài)的執(zhí)法監(jiān)督管理體系。

一是加強執(zhí)法源頭管理。所謂“上醫(yī)不治已病，治未病”。將執(zhí)法管理關(guān)口前移、實現(xiàn)源頭管控，是提高執(zhí)法質(zhì)量、減少執(zhí)法瑕疵的重要途徑。為有效解決受案立案工作中報案不接、接案后不受案不立案、違法受案立案等人民群眾反映突出的問題，切實維護人民群眾合法權(quán)益，公安部下發(fā)《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》，進一步規(guī)范受案立案工作流程，強化監(jiān)督管理。各地公安機關(guān)按照公安部要求，普遍建立統(tǒng)一的接報案信息系統(tǒng)或者模塊，將全部報案信息納入統(tǒng)一管理，全要素記載受立案事項。特別是對于群眾上門報案的，應(yīng)當(dāng)做到“三個當(dāng)場”，即當(dāng)場進行接報案登記，當(dāng)場接受證據(jù)材料，當(dāng)場出具接報案回執(zhí)并告知查詢案件進展情況的方式和途徑。對于受理的案件，要按照規(guī)定時限及時審查辦理。通過受立案制度改革，切實加強了對受立案環(huán)節(jié)的源頭管控，立案難和立案不實問題得到進一步解決。同時，全國的縣級公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)和派出所均配備了法制員，對存在的執(zhí)法問題加以提醒、糾正，如同企業(yè)生產(chǎn)車間流水線上的“質(zhì)檢員”，負責(zé)第一道執(zhí)法質(zhì)量把關(guān)。

二是加強執(zhí)法質(zhì)量管理。執(zhí)法質(zhì)量是公安機關(guān)的生命線。公安部將公安機關(guān)及其民警的執(zhí)法活動作為生產(chǎn)活動，大力加強執(zhí)法質(zhì)量管理。為有效提升案件質(zhì)量，防范冤假錯案，公安部積極穩(wěn)妥推進刑事案件“兩統(tǒng)一”改革，由法制部門對刑事案件的提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴、取證合法性等涉及人權(quán)保障的重點執(zhí)法環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一審核，并統(tǒng)一對接檢察機關(guān)。通過實行“兩統(tǒng)一”工作機制，各地公安機關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕和移送審查起訴合格率普遍提升，不構(gòu)成犯罪和證據(jù)不足的不批捕比例、檢察機關(guān)監(jiān)督立案數(shù)等普遍下降，有效帶動了執(zhí)法辦案質(zhì)量提升。同時，推動將執(zhí)法質(zhì)量考評作為績效考核的主要內(nèi)容，清理、取消不合理的辦案考評指標(biāo)及各種不必要的排名通報，優(yōu)化考評指標(biāo)體系，增強考評公信力，以科學(xué)的績效考核體系引導(dǎo)民警多辦案、辦好案。改革考評模式，將日常考評、階段考評與年度考評相結(jié)合，強化對重點執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法能力水平、執(zhí)法安全以及社會評價等情況的考核評議。

三是加強外部監(jiān)督。外部監(jiān)督有利于充分發(fā)揮人民群眾特別是當(dāng)事人作用，是完善執(zhí)法監(jiān)督體系、實現(xiàn)自律與他律有機結(jié)合的重要途徑。公安部全面總結(jié)各地多年來開展執(zhí)法公開的經(jīng)驗做法，出臺《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，要求依法向社會公眾和特定對象公開執(zhí)法的依據(jù)、流程、進展、結(jié)果等信息。各地公安機關(guān)依法公開相關(guān)信息，并推行重大疑難信訪案件回訪反饋等制度；同時，不斷創(chuàng)新執(zhí)法公開方式，通過建立網(wǎng)上公安局、網(wǎng)上服務(wù)大廳和開設(shè)警務(wù)微博、警務(wù)公眾號等方式，開展執(zhí)法辦案信息網(wǎng)上查詢和人民群眾網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上評價、網(wǎng)上監(jiān)督，使權(quán)力在陽光下運行。

四是完善責(zé)任追究制度。一方面，健全執(zhí)法過錯糾正和責(zé)任追究程序，實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。實踐中，許多冤假錯案往往需要較長時間才能被發(fā)現(xiàn)、認定，而當(dāng)初負責(zé)案件偵辦的主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員，有的已經(jīng)提拔，有的調(diào)到其他地區(qū)、部門任職，必須建立辦案質(zhì)量的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，才能真正實現(xiàn)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，才能保證案件經(jīng)得起法律和歷史的檢驗。另一方面，落實公安機關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)、插手案件辦理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，避免公安機關(guān)內(nèi)部人員通過各種方式向辦案人員打聽案情、說情、施加壓力，干預(yù)辦案，影響公正執(zhí)法。

五是健全涉案財物管理制度。涉案財物管理是公安執(zhí)法工作的重要組成部分，與人民群眾的財產(chǎn)權(quán)益密切相關(guān)。為建立依法、科學(xué)管理涉案財物的長效機制，從源頭上解決公安機關(guān)執(zhí)法辦案過程中涉案財物管理工作存在的突出問題，公安部制定下發(fā)《公安機關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》，對涉案財物的管理體制、保管、處理等進行明確，后又及時進行了修訂，要求全面落實辦案人員與保管人員相分離機制，指定專門機構(gòu)或者人員統(tǒng)一管理涉案財物；嚴格執(zhí)行刑事案件涉案物品隨案移交制度，建立涉案財物集中管理信息系統(tǒng)，對涉案財物流轉(zhuǎn)全過程進行實時動態(tài)管理；推動建立跨部門的涉案財物集中管理場所和工作銜接機制。各地公安機關(guān)積極開展工作，健全完善管理制度，配備專門管理人員，建設(shè)安全規(guī)范、整齊有序的涉案財物專門保管場所，徹底扭轉(zhuǎn)了涉案財物管理混亂現(xiàn)象，從根本上防止侵占、挪用、遺失、損壞等問題發(fā)生。一些地方公安機關(guān)還積極探索設(shè)置公檢法共用的涉案財物保管場所，提升涉案財物管理處置的規(guī)范化水平。

四、打造規(guī)范化的執(zhí)法辦案場所

好的執(zhí)法理念、執(zhí)法制度，需要有形的物質(zhì)去承載、展現(xiàn)和固化。近年來，公安部抓住執(zhí)法辦案場所規(guī)范化改造這一關(guān)鍵性硬件建設(shè)，倒逼民警執(zhí)法思想、執(zhí)法行為、執(zhí)法能力等“軟件”的轉(zhuǎn)變，逐步養(yǎng)成規(guī)范執(zhí)法習(xí)慣和接受監(jiān)督意識。

一是對執(zhí)法辦案場所進行功能分區(qū)和流程化設(shè)置。自2010年以來，全國各級公安機關(guān)、派出所以及有獨立場所的內(nèi)設(shè)執(zhí)法辦案機構(gòu)，普遍按照接待群眾、內(nèi)部辦公、執(zhí)法辦案和日常生活等不同功能，將執(zhí)法辦案場所設(shè)置為接待區(qū)、辦公區(qū)、辦案區(qū)和生活區(qū)進行管理。其中，辦案區(qū)是場所建設(shè)的重點，要求一律設(shè)置在一樓及以下，并通過增設(shè)門禁、封閉通道等方式與其他功能區(qū)實現(xiàn)物理隔離。同時，按照執(zhí)法辦案流程，在辦案區(qū)依次設(shè)置安全檢查、信息采集、詢問、訊問、候問等功能室，并對辦案區(qū)硬件設(shè)施進行規(guī)范化改造。辦案區(qū)安裝全覆蓋無死角的電子監(jiān)控設(shè)備，并在訊問室配備同步錄音錄像設(shè)備，將偵查訊問全程置于有效監(jiān)督之下；安裝應(yīng)急報警裝置，并配置安全檢查設(shè)備對違法犯罪嫌疑人進行安全檢查。各功能室、衛(wèi)生間消除所有凸出的硬棱角、懸掛支點及可能被直接用來行兇、自殺、自傷的物品，通過完善細節(jié)全面消除安全隱患，切實保障執(zhí)法安全。

二是加強對辦案區(qū)的使用管理。規(guī)范的執(zhí)法辦案場所需要與嚴格的管理配合起來，才能真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。公安部下發(fā)了執(zhí)法辦案場所辦案區(qū)使用管理的專門規(guī)定，并部署開展專項檢查活動，要求各地公安機關(guān)堅決做到“四個一律”，即：違法犯罪嫌疑人被帶至公安機關(guān)后，一律直接帶入辦案區(qū)，嚴禁違反規(guī)定帶出辦案區(qū)訊問詢問；進入辦案區(qū)后，一律先進行人身檢查；違法犯罪嫌疑人在辦案區(qū)內(nèi)，一律要有人負責(zé)看管；在辦案區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動，一律要有視頻監(jiān)控并記錄，堅決杜絕執(zhí)法安全事故發(fā)生。各地公安機關(guān)結(jié)合本地實際，采取有力措施落實各項規(guī)定要求，執(zhí)法質(zhì)量得到明顯提升。

三是助力執(zhí)法辦案機制創(chuàng)新。在前期工作基礎(chǔ)上，公安部大力推進執(zhí)法辦案場所規(guī)范化改造向標(biāo)準(zhǔn)化、精細化、智能化方向發(fā)展，指導(dǎo)東、中、西部6個代表省份各自建設(shè)了適應(yīng)不同經(jīng)濟條件和執(zhí)法辦案需求的一個辦案中心和一個派出所辦案區(qū)示范點，供各地學(xué)習(xí)借鑒。一些地區(qū)還探索將辦案區(qū)硬件建設(shè)與執(zhí)法機制、管理機制有機結(jié)合，開展集中統(tǒng)一的執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)，推行以“合成化作戰(zhàn)、智能化管理、全流程監(jiān)督”為特點的“一站式辦案”執(zhí)法新機制。辦案中心配備專職民警和輔警，負責(zé)進出登記、人身檢查、信息采集、候問看管等日常管理工作，確保辦案民警集中精力辦案，并集成涉案財物管理、入所體檢及收押等功能。法制、經(jīng)偵、治安、刑偵、禁毒等專業(yè)警種選派業(yè)務(wù)骨干進駐辦案中心，圍繞案件定性、辦案程序、證據(jù)要求、取證方向、審訊技巧等進行前置指導(dǎo)，有效服務(wù)基層執(zhí)法辦案。

五、發(fā)揮執(zhí)法信息化建設(shè)支撐作用

信息化建設(shè)為公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供了有力支撐和保障，借助信息化手段，各地公安機關(guān)大大提高了執(zhí)法效能，并強化了對執(zhí)法辦案活動的剛性約束和監(jiān)督。

一是全面實現(xiàn)網(wǎng)上辦案。2014年底，公安部下發(fā)了《公安機關(guān)執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)使用管理規(guī)定》，系統(tǒng)規(guī)定了公安機關(guān)網(wǎng)上執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)的主要功能、使用要求、管理要求等，為規(guī)范公安機關(guān)網(wǎng)上辦案提供了制度保障。目前，各地公安機關(guān)普遍開發(fā)應(yīng)用了全省區(qū)市統(tǒng)一的網(wǎng)上執(zhí)法辦案與監(jiān)督信息系統(tǒng)。從近年來公安部組織的網(wǎng)上執(zhí)法巡查情況看，各地普遍落實了執(zhí)法信息化建設(shè)的相關(guān)工作要求，實現(xiàn)案情信息和主要證據(jù)材料網(wǎng)上記載，案件審核審批網(wǎng)上進行，案件卷宗和執(zhí)法檔案網(wǎng)上生成，案件質(zhì)量網(wǎng)上考核，執(zhí)法問題網(wǎng)上預(yù)警，執(zhí)法情況網(wǎng)上統(tǒng)計。

二是推動執(zhí)法全流程記錄和信息互聯(lián)互通。公安部大力推行執(zhí)法全流程記錄工作，于2016年出臺專門文件，對現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄的適用范圍、記錄內(nèi)容、記錄要求、記錄資料管理等進行規(guī)范。各地公安機關(guān)普遍為一線執(zhí)法執(zhí)勤民警配備了執(zhí)法記錄設(shè)備，制定了具有可操作性的細化規(guī)定，對日常接處警，當(dāng)場盤問、檢查，以及現(xiàn)場勘驗、檢查、搜查等行政和刑事案件中的重要辦案環(huán)節(jié)進行視音頻記錄，并強化記錄資料管理工作。同時，逐步將全流程記錄拓展至接報案登記、辦案區(qū)使用管理記錄和視頻監(jiān)控、訊問犯罪嫌疑人全程錄音錄像、涉案財物管理等執(zhí)法辦案各個環(huán)節(jié)，并不斷完善執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)功能，打造全面覆蓋、有機銜接、閉環(huán)管理的執(zhí)法全流程記錄鏈條。許多地區(qū)公安機關(guān)立足實際開發(fā)并整合了現(xiàn)場執(zhí)法記錄、辦案場所管理、訊問錄音錄像、涉案財物管理、電子執(zhí)法檔案等信息系統(tǒng)，并與接處警信息系統(tǒng)、網(wǎng)上執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)等互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)案件流程信息化管理和同步記錄。

三是加強信息化手段的深度應(yīng)用。加強執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)的過程控制功能，在辦案系統(tǒng)中設(shè)定案件信息網(wǎng)上流轉(zhuǎn)程序，凡是上一個環(huán)節(jié)未依照法律和規(guī)定的程序進行的，一律不得進入下一個程序。強化系統(tǒng)對執(zhí)法問題的自動預(yù)警功能，對采取強制措施超期、收集證據(jù)不符合法定程序等違法行為能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)、及時解決。一些地方已經(jīng)實現(xiàn)了案件電子卷宗、執(zhí)法檔案、統(tǒng)計報表等自動生成，既減少信息重復(fù)錄入、減輕民警負擔(dān)，又充分發(fā)揮辦案系統(tǒng)的監(jiān)督管理作用。

2016年5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第24次會議審議通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），習(xí)近平總書記在會上發(fā)表重要講話，對公安機關(guān)深入貫徹全面依法治國重大戰(zhàn)略部署、充分發(fā)揮在推進依法治國中的生力軍作用提出了新的更高要求；2016年8月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《意見》。《意見》對建設(shè)法治公安提出了許多新標(biāo)準(zhǔn)、新要求，為進一步深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、全面建設(shè)法治公安提供了基本遵循、指明了前進方向。公安機關(guān)作為重要的行政執(zhí)法和刑事司法力量，要在全面推進依法治國中發(fā)揮生力軍作用，就必須把執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)堅持不懈地抓下去。下一步，公安機關(guān)將積極貫徹落實《意見》要求，切實解決當(dāng)前公安隊伍建設(shè)中面臨的突出問題和制度瓶頸，不斷提升公安機關(guān)人民警察隊伍的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，推動公安工作實現(xiàn)跨越式發(fā)展。