基層檢察室職能發揮中的問題和對策思考

姚輝

摘 要：基層檢察室在司法實踐中發揮了一定作用，但也存在發展不平衡、職能發揮不到位、效果不理想等問題。究其原因，有職能定位不準、組織保障不力、機制運行不暢以及管理考核不嚴等因素。強化基層檢察室職能發揮應明確價值追求、找準職能定位、規范組織機構、加強硬件建設、健全運行機制和嚴格考核管理，以助推法律監督職能向基層有效良性延伸，促進基層檢察室更加規范科學發展。

關鍵詞：基層監察室 職能發揮 問題 對策

一、基層檢察室基本職能及其發揮現狀

派駐基層檢察室是我國檢察制度的一項重要創新，對于促進檢力下沉，延伸檢察觸角，充分發揮法律監督職能具有重要作用。從歷史發展角度審視，基層檢察室職能的實際發揮與其職能的明確與界定直接相關。20世紀80年代初期，一些地方檢察機關在基層試點設立檢察室，當時職能較為單一，基本嘗試開展法律宣傳、受理群眾舉報等工作。[1]此后，隨著基層檢察室的數量增多與綜合發展，1993年4月最高人民檢察院頒布《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》（以下簡稱《條例》），其中第3條規定鄉（鎮）檢察室的任務是：（1）受理轄區內公民的舉報、控告和申訴，接受違法犯罪分子的自首；（2）經檢察長批準，對發生在本轄區內、屬于檢察機關直接受理的刑事案件進行立案前調查、立案后偵查；（3）對轄區內緩刑、假釋、管制、剝奪政治權利和監外執行人員的管理教育工作進行檢察，對人民檢察院決定免訴的人員進行幫教；（4）結合檢察業務工作，參加社會治安的綜合治理，開展法制宣傳活動；（5）辦理檢察長交辦的工作。這一規定為基層檢察室工作發展和職能發揮指明了方向。

隨著經濟社會的發展，2010年10月最高人民檢察院制定出臺了《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確要求基層檢察室重點在以下工作職責內發揮作用：（1）接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪；（2）發現、受理職務犯罪案件線索；3開展職務犯罪預防；（4）受理、發現執法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行監督；（5）開展法制宣傳，化解社會矛盾，參與社會治安綜合治理和平安創建；（6）監督配合開展社區矯正工作，參與并促進社會管理創新；（7）派出院交辦的其他事項。《指導意見》對《條例》進行了調整，將基層檢察室的職能由五項增加為七項，并進行了局部調整，如增加了“職務犯罪預防”、“訴訟違法行為監督”、“社區矯正檢察”等職能（轉隸之后，職務犯罪預防等相關職能將隨之調整，下同）。相比較而言，《指導意見》對基層檢察室職能的規定比《條例》更加明確具體，界定更為科學適當，為基層檢察室的業務開展指明了直接思路。

基層檢察室是檢察機關履行法律監督職能的一線平臺和重要窗口，是密切聯系群眾的橋梁和紐帶，具有延伸法律監督觸角、貼近基層、服務群眾等優勢。各地基層檢察室在開展工作過程中，按照最高人民檢察院要求，結合本地實際情況，采取形式多樣的措施，在維護社會和諧穩定，促進基層經濟和法治發展發揮了積極作用。歸納而言，體現為以下三個特點：

一是基本職能發揮相對突出。由于受到人財物等客觀條件限制，加之各項職能開展難易程度不同，相比較而言，基本職能發揮相對較為突出。如在法制宣傳方面，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放日”、“憲法宣傳日”等契機，采取設置宣傳欄、印發宣傳資料、送法下鄉等形式，積極開展法律宣傳和法律咨詢工作，受到農村群眾歡迎，提升了老百姓的法律意識；如在預防職務犯罪方面，結合征地補償、扶貧資金等管理過程的制度疏漏和隱患，注重加強分析研究，采取預防調查、提出預防建議、警示教育等方式，及時提出有針對性的預防對策，最大限度減少職務犯罪發生；再如在化解矛盾方面，注重政治敏感期排查疏導矛盾，積極化解鄰里糾紛，貫徹寬嚴相濟政策修復社會關系，鈍化矛盾、減少對抗，較好地發揮了“源頭”處置矛盾的作用。

二是注重拓展職能。有些地區基層檢察室因地制宜，勇于探索，開拓進取，積極拓展相關職能。如浙江省檢察院提出基層檢察室要重點履行三項職能，即結合辦案化解矛盾，查防職務犯罪和加強“兩所一庭”執法司法活動監督，一定限度上拓展基層檢察室職能。有的地方區分基礎職能和特殊職能，也是對基層檢察室職能的深化。

三是探索創新舉措。有的基層檢察室秉承創新理念，在機制和手段上大膽創新，促進法律監督職能積極發揮，壯大了司法為民服務群眾的效果。如浙江省諸暨市檢察院充分傳承“楓橋經驗”，所設置鄉鎮檢察室注重做好“四項對接”，即職務犯罪預防與村務監督對接、涉檢信訪與鄉鎮綜治工作對接、檢察綜治工作與地方平安建設對接、檢察執法活動與地方民主法治建設對接，較好地發揮基層社會治理的效果。[2]再如河南省鞏義市檢察院在重點鎮（街道）設置檢察室，采取統一規范建設、聘請聯絡員、健全制度等措施，積極打造“群眾家門口的檢察院”，打通服務群眾“最后一公里”。[3]

二、基層檢察室職能發揮中存在的主要問題及原因分析

（一）基層檢察室職能發揮中存在的問題

1. 職能發揮不平衡。表現為三點：一是地域發展不平衡；二是階段性發展不平衡；三是不同業務之間發展不平衡。

2. 職能發揮不到位。具體表現為“三化”：一是職能樣化；二是職能虛化；三是職能異化。

3. 職能發揮實效不理想。

（二）基層檢察室職能發揮中存在的主要問題的原因分析

第一，思想認識不到位。一些單位對向鄉鎮基層延伸法律監督觸角的重要性和必要性認識不足，或認為傳統檢察業務部門已完全涵蓋涉農檢察，基層檢察室可有可無；或將基層檢察室職能虛化，流于做“樣子”、擺“架子”；或認為涉“三農”刑事案件不能出“成績”，法律監督難以體現力度和水平等等。這些認識都反映出司法為民宗旨意識不強、對法律監督的價值追求認識不明、檢察一體化站位不清，導致基層檢察室發展中難免存在硬件投入、管理不到位等情況，勢必影響其工作有效開展。

第二，職能定位不準確。相比較“公安派出所”和“人民法庭”的職能定位和規定，基層檢察室的職能定位：價值目標不夠準確，法律監督屬性體現不明顯，貼近基層的優勢未能較好發揮；具體定性不清晰，在實踐中存在爭議，甚至出現職能“虛化”和“異化”等情況；職能內容不具體，“七項職能”還有寬泛之嫌，在實際執行中隨意性較大，效果不佳。

第三，硬件保障不到位。一是編制設置不規范。由于最高人民檢察院未對編制進行明確規定，導致各地執行各異，有的有正式編制，有的沒有；有的對應于法庭設置，有的不完全對應，使得設置不統一。二是辦公配備不到位。受制于經費問題，大部分基層檢察室沒有獨立辦公場所，電腦等必備辦公用品缺乏，信息化建設更為緩慢。三是人員配備不優。有的人員太少，“一人檢察室”屢見不鮮；有的人員結構不合理，業務能力強、年富力強的人員相對匱乏。四是職級待遇不明確。相比較人民法庭和公安派出所負責人職級待遇均已明確的情況，基層檢察室負責人待遇始終未明確，勢必影響工作開展。

第四，運行機制不科學。一是運行不規范。基層檢察室工作貼近基層，量大繁瑣，職能多樣化，加之人手少，實際運行往往不重視規范化、精細化，最高人民檢察院層面尚缺乏統一規范規定。二是機制制度不健全。對內往往缺乏機制性建設；對外的工作銜接機制、協作配合機制亦大多不完備，甚至沒有。三是創新不夠。實踐中，往往習慣于傳統思維模式，滿足于常規性工作，創新性不夠，直接制約著職能作用的充分發揮。

三、改進和強化基層檢察室職能發揮的對策建議

一是深化認識，明確價值追求。司法實踐中對基層檢察室存在著不同認識，但究其根源，實質在于對基層檢察室的價值目標追求把握不準。因此，首先要準確把握基層檢察室的價值目標追求，牢牢把握基層檢察室的本質屬性：一方面，作為派出機構其本質屬性自然從屬于檢察院之本質屬性，即法律監督，其追求同樣是維護法律權威，維護法治精神，維護社會公平正義，這是基層檢察室生命力之所在；另一方面，作為檢察院派駐在基層的機構，自然更契合“人民檢察為人民”的人民性，更能彰顯“司法為民”的價值追求，老百姓的“小事”就是“大事”。基于此，設置基層檢察室的重要性和必要性自然不言自明——設置基層檢察室是深入踐行黨的群眾路線的具體體現，也是對老百姓日益增長的司法訴求的積極回應，應堅決杜絕在實踐中存在的“虛化、樣化和異化”現象。

二是立足實際，找準職能定位。基層檢察院的各項法律監督職能向農村延伸的綜合性業務機構，換言之，就是法律監督職能延伸基層的實際載體。為此，圍繞這一機構定位，應遵循以下三項原則：一是適度延伸原則。基層檢察室是法律監督的觸角向基層鄉鎮的延伸，能夠拉長法律監督鏈條，避免監督“空白”，充分體現法律監督權能的完整性。[4]但這種延伸是有限度的，過度的延伸甚至偏離法律監督的本質都是職能越位。二是立足實際原則。基層檢察室是人民檢察院踐行司法為民宗旨的重要平臺，為此，應當堅持立足實際原則，在基層涉法涉訴矛盾糾紛大量增加的情況下，重點強化法律宣傳、法律咨詢、法律援助以及檢務公開等工作，同時有些新興檢察業務，如民事行政檢察中環境公益訴訟，系新形勢下的民生檢察，應納入基層檢察室職能之中或授權獨立開展。三是發揮優勢原則。貼近群眾，深入基層是基層檢察室的特點也是優勢，因此，在確立職能時，應充分考慮這一優勢，即法律監督職能履行中凡是利于發揮基層檢察室人頭熟、情況明、距離近等優勢的均可以明確賦予，如受理群眾舉報、控告，鄉鎮司法所社區矯正監督，轄區附條件不起訴未成年人監督考察，轄區刑事案件涉及矛盾化解等。總之，確立基層檢察室的職能，既不能越位，更不能錯位，當然也不能缺位。鑒于當前基層檢察室職能還是遵行于最高人民檢察院《條例》和《指導意見》規定，建議對《條例》中有關職能進一步修改，[5]從業務層面進行細化明確。

三是增強剛性，規范組織機構。當前，基層檢察室的組織機構規定僅限于最高人民檢察院的前述內部文件，李如林副檢察長在全國檢察機關派駐基層檢察室建設工作座談會上強調《統籌推進派駐基層檢察室“五化”建設》，要求“加強檢察室機構正規化”建設。[6]這些文件和領導講話對推進派駐基層檢察室機構建設發揮了指導作用，但由于基層檢察室機構設置還涉及地方黨委政府以及編制、財政等職能部門，內部規定顯然權威性不足，導致各地認識不統一，執行不到位。同時，鑒于上述規定在機構設置、人員編制、標準、待遇等關鍵問題上模糊不清，也導致各地落實不一，導致基層檢察室機構設置出現“可有可無”和邊緣化局面。建議納入人大立法，一方面，修改《人民檢察院組織法》，增加基層檢察室機構設置內容；另一方面，條件成熟參照“公安派出所”成例，由人大制定相關組織條例規定，對機構編制、設立標準、原則、職能以及工作程序等予以明確規定，從而以法律形式推動基層檢察室機構的正規化建設。此外，當前正在開展司法責任制改革過程中，應當兼顧基層檢察室員額配置，建議設立檢察官辦案組，配備一到兩名員額檢察官和一到兩名檢察官輔助人員，保證將綜合業務技能“多面手”，具有擔當奉獻品格人員向基層檢察室傾斜。

四是舍得投入，加強硬件保障。硬件建設是基礎的基礎。在基層檢察室建設過程中，要舍得資金投入，切實強化硬件保障。一要配備獨立的辦公場所和必要的辦公設備。獨立的辦公場所是保障基層檢察室獨立運作的基本條件，[7]同時辦公場所要滿足執法辦案、開展法律監督工作和正常辦公的基本功能需要，同時配置交通等必備的辦公設施，以保證工作的正常開展；二要注重信息化建設。要順應“互聯網+”新形勢，按照最高人民檢察院李如林副檢察長 “五化”中“基礎設施信息化”要求，加大科技投入，統籌規劃，科學合理建設，實現與派出院等互聯互通，以充分發揮“大數據”在基層檢察室工作中的作用；三要結合省以下“人財物”垂直改革實際，統籌兼顧基層檢察室“財物”保障。

五是探索創新，健全運行機制。建立健全長效機制，是基層檢察室規范運行和科學發展的重要保障，是把“軟職能”變成“硬任務”的有效手段，為此，應搭建起一整套具有基層檢察室特色的運行模式、工作標準和工作流程等配套性制度體系。一要創新履職方式。檢察室的運作與農村政治、經濟、文化等密切相關，因而工作模式必須結合農村現狀，從坐堂辦案向走村入戶轉變，采取巡回檢察、走訪調研等形式，“串百家門、知百家情、交百家親”，切實掌握維穩、社會治安及特殊人群、流動人口等情況，將檢察室工作變成察民情、聽民聲、傳法治、化矛盾、促和諧的窗口。二要規范工作流程。制定完善檢察室工作規范、執法規范、考核細則和隊伍管理等辦法，探索建立建立接待登記等制度；規范接待程序，做到有接待記錄、有工作日志、有反饋意見；建立信息報送制度，及時報送派出檢察院。三要強化內外協作機制。對內，要加強與派出院相關業務部門的工作銜接，必須在業務運行機制上進行相應的細化規范，建立一套權責明確、流程嚴密、銜接順暢、制約有效的工作銜接制度；對外，要加強與地方黨委政府及有關職能部門的協作配合機制，如建立與公安派出所、人民法庭分工負責，互相配合、互相制約的辦案工作機制，信息互動平臺、聯席會議等制度，以便于強化法律監督，促進公正廉潔執法。

六是加強管理，科學有效考核。由于基層檢察室遠離派出檢察院，且較為分散；因此，在基層檢察室自我管理的基礎上，派出院應加強管理和考核。一方面要加強人員管理。強化政治思想工作，增強政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識；強化黨風廉政建設，增強廉潔守紀觀念；強化職業道德教育，鑄造忠誠擔當奉獻品質；強化業務培訓，提升綜合業務素能。另一方面要強化業務考核。結合基層檢察室的業務特點，制定科學合理的考核規定，采取定性與定量考核相結合，階段性定期考核和平時動態考核相結合，單項考核和綜合考核相結合，獎與懲相結合等方式，健全基層檢察室建設績效考核評價機制，樹立正確導向，從而助推基層檢察室規范有效健康良性發展。

注釋：

[1]參見周光濤、胡勇：《鄉鎮檢察室制度及其發展》，載《國家檢察官學院學報》2013年第5期。

[2]參見苗勇：《堅持發展楓橋經驗基層檢察室做好四項對接工作》，載《人民檢察》2010年第24期。

[3]參見陳宏鈞：《重需求講實效向基層延伸監督觸角》，載《檢察日報》2016年8月10日。

[4]參見鄒云翔、丁建偉：《派駐基層檢察室職能定位的反思與重構——兼議派駐檢察室的發展路徑》，載《江蘇檢察》2012年第1期。

[5]參見曲靖、于慧玲、胡貴海：《基層人民檢察院派駐檢察室發展與立法問題研究》，載《濟南職業學院學報》2015年第6期。

[6]同[5]。

[7]參見張喜、郭潔璐：《基層檢察室的設置與職能構想》，載《人民檢察》2016年第18期。