晚清江西財政收支結構變化探微

鄭畋

[提 要]晚清以后，中央財政與地方財政之間的關系發生了顯著的變化。由于財權的下移，地方開始擁有了對財政一定程度的控制權和自主權，江西也不例外。田賦雖然還是財政收入的來源，但征收形式發生改變。厘金是典型的工商稅，從開征之初到推廣開來成為地方財政重要收入。光緒后期，厘金改為統捐征收。然而，財政支出由于晚清時期大量的軍費開支和對外借款、賠款給地方財政帶來沉重的負擔。

[關鍵詞]晚清;財政;厘金;支出

[作者簡介]鄭 畋（1980—），女，南昌航空大學經濟管理學院講師，碩士，研究方向為經濟學、金融學、區域經濟史。（江西南昌 330063）

引言

咸同軍興后，受到太平天國運動以及對外賠款的影響，中央財政和地方財政的關系發生了顯著的變化。軍費、賠款等財政支出項目的比重不斷增加。江西的地方財政不可避免地受到以上因素的影響。財權下移至地方政府，中央財政收入均來自各省上解的各種款項。中央政府失去了對地方財政的絕對控制。中央甚至根本不知地方政府的財政收入和財政支出。

與此同時，清前期一向穩定的奏銷、協餉制度行將消亡。所謂奏銷制度，就是各省每年須在規定的期限內，把本省財政收支的具體情況造冊上報戶部，由戶部審核。協餉制度是財力有余省份撥協財力不足省份的一種保障收支平衡的手段。但晚清時期，協餉制度無法有效實行。地方或拖延或敷衍。江西在咸豐年間由于財政負擔過重的原因，積欠大量的協餉。咸豐五年（1855年），上諭談及滇、黔、甘協餉時稱：“至滇黔甘肅等省，待餉孔殷，江西積欠至三百二十余萬兩之多，雖經費支絀，系屬實情”，但亦應“稍清積欠，不得專顧本省，致誤要需”。[1]晚清的協餉欠解，不僅是財政困難造成的，也與地方督撫權利膨脹有關。本文將從財政收支的結構著手，探討內陸省份的地方財政的演變。

一、江西財政收入的變化

（一）田賦及漕糧改折

田賦是農業社會時期財政的主要收入。清朝稱為錢糧。按人丁、土地征收的各種稅賦的總稱。包括地丁、米折、屯糧、蘆課及耗羨等。晚清中央財政財力枯竭，除增加田賦附加、錢糧預征外，清政府還通過漕糧改折以及浮收等手段增加田賦。咸豐三年（1853年）由于九江被太平軍攻占，湖口漕船全部被毀。因而將漕糧折價改銀。米1石，收銀1兩3錢。當年，全省漕糧加上附加稅及損耗共計84.8萬余兩。爾后浮收日益增多，“地丁每一兩征銀一兩七、八錢，或征錢三千數百文，米折每石折收錢七八千或銀七八兩不等。”[2]同治元年（1862年），兩江總督、江西巡撫共同奏準整頓錢糧，定地丁1兩連加耗羨在內共征銀1兩5錢，米折每石征銀1兩9錢。同治七年（1868年），江西每地丁銀1兩、浮收至1兩9錢，上浮90%。光緒八年至十五年（1882-1889年），全省田賦年配額銀324萬兩，遇閏加征2.33萬兩，實征數最多年份208萬兩，最少年份186萬兩。

（二）厘金

咸豐之后，厘金逐漸成為稅收主體。曾國藩首設厘金，厘金也成為江西的主要地方財政收入。“奉旨兼辦皖南軍務。其時江南六府糜爛。皖南僅存祁門一縣。一片賊氛。無從下手。臣于是奏辦江西厘金。以充東征諸軍之餉。奏撥江西漕折五萬。以充徽寧兩防之餉。逮二年四月。因各軍逃亡過多。又奏九江洋稅三萬。以清積欠。”[3]咸豐五年（1855年），江西開始在南康涂家埠、廣信河口鎮設卡試辦厘金。江西的主要厘金有百貨厘、米谷厘稅、茶厘稅。次要厘金為：糖煙酒各加稅。同治八年至光緒二十七年，江西各年厘金數大約在1，000，000—1，300，000兩之間。光緒八年增至110余萬兩白銀，光緒八年至二十七年大約在100余萬兩。光緒二十八年其陡增至150余萬兩，后兩年甚至增至200余萬兩，光緒三十一年后略減，此后至170-180萬兩。

同治年間到光緒十五年以前，江西厘金主要是貨厘。光緒十五年至光緒二十一年，茶厘、土藥厘開始出現。光緒二十二年以后，增加米谷厘，并對糖、煙酒加抽二成稅。厘金名目繁多，關卡繁多，各地方政府極易重復征收。而地方督撫也不斷上疏陳述厘金之弊。同治十一年七月江西巡撫劉坤一奏稱：查近年以來，各鄰省辦善后工程以及造戰船，修筑堤埝，需用木植及一切物料，委員赴出產省份購辦，均系給予印照，免完厘捐，原為經費難籌，稍資節省起見，乃委員之跟丁船戶，借運官物，夾帶私貨，甚有私貨數倍于官物者，或乘機闖越關卡，不候稽查，或借詞津貼運費，抗不完納。各卡員因一時麋集，稽查難周，亦有瞻徇情面，勉強放行，其弊難以枚舉。是彼省所節物價無幾，此省所失厘捐實巨;合各省而統計之，免厘之舉轉于國家經費，有損無益。因請嗣后除地方荒歉委員采買米谷賑濟，準免稅厘外，此外無論何省何營委員采買一切物料，經過江西關卡，均令照章納稅抽厘，不準請免，以杜流弊。[4]而中央政府正為厘金很好地解決了財政收入不足，若是裁撤經費將無所出。就以此情形不獨江西有之。只是針對采買賑災米谷得免納稅厘外，其余無論何省何營采辦一切物料，概不得發給免厘稅印照，采辦委員等經過各處關卡，均須照章完納厘稅。

凡水陸交通要道，商貨過往較多之處都設有厘卡。當時江西幾乎設了70多處厘卡。[5]厘金原定值百抽一，而江西稅率增為2%及5%。咸豐十年（1860年），曾國藩為獲取更多軍餉，向中央奏稱：

“以江西為籌餉之源。查臣自咸豐三年至今。均系自設糧臺。自辦報銷。以本無地方之責也。今擬札委江西藩司總辦糧臺。仍添委道府數員幫同辦理。其自咸豐三年至十年五月。由臣分作三案造冊報銷。自臣接總督印務以后。即由江西藩司衙門報銷。以專責成而免牽混。至江西歲入之款。除錢漕外。專恃牙厘稅金。臣現咨商撫臣毓科。仿照湖南章程。牙厘另設一局。遴委道府大員專管。不歸作藩司收款。”[6]

此后，稅率提高到9%，年征收厘金80余萬兩-130余萬兩。設厘卡的水路稅率提高至18%，陸路稅率提高至10%，途經各卡還要加抽。從贛州府運貨至南昌，須經十卡，實際征稅率到達到1兩銀的貨物抽稅30分之高。[7]表2為當時各省的厘金稅率，可見江西在全國厘金征收稅率中實屬較高。

厘卡設置過密也是江西地方財政窘迫的另一原因。光緒十五年七月十四日御史徐樹鈞奏稱：江西厘卡太密，涸澤而漁，怨咨在道。擬請旨飭各省督撫認真整頓，督飭委員委紳嚴革弊端，務使員紳互相查察。同日上諭僅命江西巡撫查辦設卡太密一節，對于務使員紳互相查察一節，并未言及。[8]

光緒二十年六月十二日御史鄭思賀奏稱：“各省現設總局分卡，仍復不少，就江西一省而諭，多至七十余處，商貨來往，各卡分成抽收，已不無借端抑勒之弊，而多一局即多一處開銷，多一差即多一人之克削。應請旨飭下江西巡撫及各省督撫將現各局悉心籌畫，酌留水陸當沖之處，認真稽查，嚴防繞越透漏，其余分局小卡，盡行裁撤。”[9]

太平天國運動后，江西經濟大受打擊。口岸貿易的興起也加速了江西商業的衰落。厘金征收愈加艱難。光緒二十六年（1900年），在時任江西巡撫松壽的一再奏議下，清廷裁撤了江西的正分卡13處。

（三）統捐和各項雜稅

光緒二十七年（1901年）后，由于庚子賠款的壓力，江西開始整頓厘金，將煙葉、瓷器、木材、夏布、土靛、煤炭等7項貨物由征收厘金改為改辦統捐。“按本省現在之統捐。即從前之厘金。本省之有厘金自咸豐五年始。時戶部奏請通行各省按抽厘以助軍餉。爰于南康、涂家埠、廣信、河口鎮設卡試辦。六年乃設總局定法。綜計百貨而分抽之。凡貨值銀一兩捐二分。值錢一千捐二十。逢卡抽收。不立定限。坐賈則有門厘后立。安旅軍以為保衛。更定抽分法改首卡捐三。次卡捐二而止。凡抽厘五以一養軍。四助餉。行之數年。道路稱便。”[10]光緒二十九年（1903年），擴大征收范圍，開辦百貨、茶葉、酒、紙張、糖、土色布甚至是蘿卜條這些民生基本需求的食品及生活用品。《江西省財政說明全書》有以下記載：

“按江西通省茶厘與光緒二十九年經牙厘局詳定一律改為統捐。何處茶商販運即由何處首卡按照向征茶厘章程抽足十分厘金作為統稅黏貼印花填給執照。無論行過內卡何地即刻查驗放行不再抽厘。現除義寧州、武寧、河口茶稅改為產地稅外，以百觔計算。樟樹、李家渡、萬年橋則征銀一兩二錢五分。沿溪渡、橫江渡、石塘、玉山則征銀一兩一錢五分。又沿溪渡征花香茶稅銀二錢八分。此外茶葉名目有細茶、粗茶、茶末、茶梗、茶子、茶樸、茶籽、土茶、葉黃片、青葉等項應征十分。稅錢少至一百五十文。多至一千五百文。稅銀少至五錢。多至七錢一分。具見統稅定章。茲未全錄。再留外辦陸分經費亦在此項內劃撥合并聲明。”

各種雜稅名目繁多，花樣百出。一定程度上解決了窘迫的贛省地方財政。如改百貨統捐每年多收銀40萬兩，土膏統捐每年可多收銀40余萬兩，鹽斤加價每年增收銀9萬余兩。但對商賈平民增加的負擔可見一斑。而隨后對各國解款的歸還和戰爭賠款將江西地方財政推入絕境。

二、江西財政支出變化

（一）軍費支出

太平軍起事之初，清政府從各省調兵圍剿，先后籌撥廣西、湖南、廣東三省軍需，以及湖北、江西、貴州三省防堵，共計用銀1800多萬兩。其中，江西防堵銀100000兩。江西用于太平天國運動而產生的軍費支出主要有六項[11]：

1.江西省軍需（咸豐二年至同治六年十二月）用銀1841.48萬兩;2.江西省軍需第一案內第二起（咸豐三年五月至十二月）用銀294.1萬兩;3.江西解撥向榮大營軍餉（咸豐三年五月至十二月）用銀55.75萬兩;4.江西協解江南大營及徽寧兩防軍餉（咸豐十年五月至同治三年六月）用銀747萬兩;5.江西省軍需第二案（咸豐十年至同治三年六月）用銀1082.84萬兩;6.江西協解彭玉麟水師軍餉（咸豐十年至同治三年六月）用銀212萬兩。

以上軍餉合計用銀4233.17萬兩，相當于江西全省20多年的地丁銀總數。可見，江西財政之重負，而收入亦枯竭。

（二）賠款支出

晚清以后，江西承擔了朝廷歸還對外借款和戰爭賠款任務。光緒二十二年（1896年）以后，江西每年攤還俄法借款10萬兩;攤還英德借款14萬兩。贛省面對攤派的巨額賠款，只能規復并加征丁賦稅。具體加征項目如下：1.一三副米：1899年以原定折價每石收錢3420文，實征錢3820文，折庫平銀2.296兩，酌提一半湊解匯豐磅款。2.煙葉統稅在1895年各加抽20%，留作湊還四國解款之用。3.煙稅于1895年附加20%，湊還借款。4.木植統稅于1896年加收2分木稅。[13]

據統計，從光緒二十二年至二十六年（1896-1900年），江西承擔清廷俄法、英德借款共計126萬兩。光緒二十七年（1901）年，“庚子賠款”本息共計98223.8萬余兩。其中1800萬兩由各省按省份和財力大小決定具體數額。但地方實際籌解數遠遠低于中央指派數。

江西每年承擔“庚子賠款”銀140萬兩。規定從光緒二十八年（1902年）起，每年分12批上解。江西被攤派的份額占全國第四，被攤派140萬兩，居于華中之首。至宣統二年（1910年）止共計上繳賠款銀1260萬余兩。

（三）其他支出

除上兩項支出加大江西地方財政壓力，賑濟支出、備荒經費比重也有較大提升。光緒十一年（1855年）因江西、安徽等地發大水災，清政府諭令該督撫“將賑撫事宜妥籌速辦”。[14]光緒九年（1883年），戶部議準各省籌解備荒經費，定額12萬兩，由江西、四川、浙江等省從厘金項下提撥。光緒十六年（1890年），戶部設立鐵路專項經費，江西每年需籌解5萬兩白銀。光緒二十九年（1903年），清政府為籌練兵經費，江西與浙江、湖南、湖北各籌20萬兩白銀。煙酒稅派征30萬兩白銀。海軍籌辦經費，江西認籌56萬兩，常年經費2萬兩，遠高于湖南。

三、收不抵支的財政困窘和地方財政權力的擴大

晚清以后，奏銷制度名存實亡。咸豐十年（1860年），曾國藩在給江西巡撫毓科的信中就說：“銀項應奏應題者，須倍加慎重，以少奏為是。或挈列敝銜先行寄稿函商定妥，再行拜發，或稱江、浙向以全力供給向帥、和帥大營，今江西以全力供曾某大營云云，或可免于大農之駁詰。”[15]

由于地方財政同樣困窘，解款協餉制度也瀕臨瓦解。地方財政的各自為政，在協餉、奏銷方面也表現無疑。各省督撫面對中央的協餉之令是以集團、私人的親疏關系來決定如何協撥。如曾國藩、劉坤一同屬湘軍集團，劉坤一在贛省任上曾接曾國藩函商協款譚勝達部馬隊每月兩萬，盡管江西財力支絀頗感為難，但最終如數撥給。[16]

自道光二十一年起至光緒末年（1841-1908年），由于巨大的軍需開支和對外賠款，財政支出大幅度膨脹。全省財政以收抵支，由略有盈余到連年赤字。財政狀況每況愈下。光緒十年（1884年），江西全省歲入銀682萬兩，歲出銀710萬兩，入不敷出銀約28萬兩。光緒三十四年（1908年），江西全省歲入銀757萬兩，歲出銀789.5萬兩。相比于光緒十年，歲入增長約11%，歲出增長約11%，仍入不敷出銀約32.5萬兩。

中央戶部存銀不足，只能令地方籌款。糧臺初設立原本為解決軍餉，后來逐漸發展為自籌錢款。自曾國藩自設糧臺，各省糧臺運作機制有所改變：糧臺官員不再由中央派遣，而由督撫委派人員經理。咸豐十年（1860年），曾國藩奏設江西糧臺，“扎委江西藩司總辦糧臺”，另“添委道府數員幫同辦理”，經手江西通省錢漕，由巡撫經收。糧臺實際成為地方大員直接管理一地財政的機構。而地方糧臺體制的形成，各省督撫自設的地方性財政機構不斷涌現。地方財政機構的泛濫標志地方財權的擴張以及中央財權的下移。

咸豐五年（1855年），曾國藩奏請在江西以鹽抵餉，是為“鹽餉”。其辦法由戶部撥給鹽引，督撫自行招募紳商，自備場價，自行運銷，所得收入充于軍餉。這就是使一部分鹽稅進入地方督撫手中。咸豐十年（1860年）曾國藩奏稱：“此后江西通省錢漕。應歸撫臣經收。以發本省綠營及各防兵勇之餉。通省牙厘。歸臣設局經收。以發出境征兵之餉。”到同治三年，沈葆楨又要求“將牙厘茶稅等款，仍歸江西本省經收”，從而引起紛爭。[17]關稅方面，李鴻章于同治元年（1862年）請將上海洋稅“流充軍餉”，翌年江西巡撫沈葆楨請撥九江關稅濟餉。

晚清這種地方財政各自為政的情形，從中央到地方，面對他們轄下的財政管理，都失去有效的控制能力。[18]中央無法對各省財政進行根本上的清理，地方督撫面對下層的貪腐也無能為力。同時，地方政府為維護各自利益，大量隱匿真實收入，以避中央政府提高調撥份額，由此形成了地方財政對中央財政的割據，且一省之內同樣形成大大小小的利益集團，對一省財政形成割據。

[參考文獻]

[1]佚名.清文宗實錄[Z].北京：華文書局，咸豐五年（1854年）.

[2]（清）杜瀚藩編.劉秉璋.遵查江西征收丁漕疏.光緒財政通纂（卷二十九·賦役）[Z].成都：蓉城文倫書局鉛印本，清光緒三十一年（1905年）.

[3]（清）盛康輯.曾國藩.江西牙厘請照舊經收疏.皇朝經世文編續編[Z].武進盛氏思補樓，光緒二十三年（1897年）.

[4]（清）李有棻，但湘良.湖南厘物匯纂[M].臺北：成文出版社，1923.

[5]江西省地方志編纂委員會.江西省財政志 [M].南昌：江西人民出版社，1999.

[6]（清）盛康輯.曾國藩.擬設江西糧臺及牙厘總局片.皇朝經世文編續編[Z].武進盛氏思補樓，光緒二十三年（1897年）.

[7]傅春官.江西商務說略[J].江西官報，1906，（27）.

[8]羅玉東.中國厘金史[M].北京：商務印書館，2010.

[9][14]（清）朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京：中華書局，2016.

[10]桑兵.續編清代稿抄本[Z].廣州：廣東人民出版社，2009.

[11]（清）劉坤一.劉坤一奏疏[M].長沙：岳麓書社，2013.

[12]何漢威.清季中央與各省財政關系的反思[C].臺北：“中央”研究院歷史語言研究所，1997，（72-3）.

[13]徐義生.中國近代外債史統計資料[M].北京：中華書局，1962.

[15]（清）李瀚章.曾文正公書札[M].北京：中國書店，2011.

[16]（清）劉坤一.劉坤一遺集（四）[M].北京：中華書局，1959.

[17]葉振鵬主編.陳鋒，蔡國斌著.中國財政通史 （第7卷）[M].長沙：湖南人民出版社，2015.

[18]何漢威.從清末剛毅、鐵良南巡看中央與地方財政的關系[C].臺北：“中央”研究院歷史語言研究所，1997.

[責任編輯：熊文瑾]