把握新趨勢 全面推進城鄉(xiāng)一體化

專家簡介：

魏后凱，中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長、研究員，研究生院教授、博士生導師，《中國農村經濟》《中國農村觀察》主編。主要從事區(qū)域經濟、產業(yè)經濟、資源與環(huán)境經濟研究，是環(huán)保部環(huán)境影響評價專家咨詢組和科技部轉基因重大專項評估組成員。公開出版獨合著專著17部，發(fā)表中英文學術論文400多篇，科研成果獲20多項省部級及以上獎勵。2001年起享受國務院頒發(fā)的政府特殊津貼。

城鄉(xiāng)一體化是經濟社會發(fā)展到一定階段的產物，它是采用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，把城市與農村作為一個整體來進行統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌建設、統(tǒng)籌管理。如何推動形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、良性互動、共同繁榮的發(fā)展新格局，將是新時期推進城鄉(xiāng)一體化的重點和難點所在。

城鄉(xiāng)一體化一般包括6個方面：城鄉(xiāng)規(guī)劃布局的一體化，城鄉(xiāng)基礎設施的一體化，城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展的一體化，城鄉(xiāng)公共服務的一體化，城鄉(xiāng)環(huán)境保護的一體化，社會治理的一體化。推進城鄉(xiāng)一體化的目標是要實現權利同等、生活同質、利益同享、生態(tài)同建、環(huán)境同治、城鄉(xiāng)同榮，核心是使農村居民與城市居民共享現代化成果。近年來在黨中央國務院的高度重視下，城鄉(xiāng)一體化推進速度很快，并出現了一些新的趨勢。

趨勢一：城鎮(zhèn)化速度減緩，農民進城的意愿下降

1996年我國城鎮(zhèn)化率為30.48%，到2011年達到51.27%，正處在30%～50%的加速區(qū)間，這是一個城鎮(zhèn)化加速推進的時間段。在這期間，全國城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.39個百分點，但當城鎮(zhèn)化率越過了50%的拐點之后，城鎮(zhèn)化速度開始減緩，到2016年，我國的城鎮(zhèn)化率已達到57.35%。從2011年到2016年，我國城鎮(zhèn)化速度從年均提高1.39個百分點下降到1.22個百分點。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化速度下降的趨勢更加明顯，比如說2001—2010年東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.51個百分點，而到2011年—2016年平均每年只提高1.03個百分點。

城鎮(zhèn)化推進的速度減緩了，使得外出農民工規(guī)模的增幅也在急劇地下降，比如說2003—2012年，全國外出農民工規(guī)模平均每年增加587萬，接近600萬。但到2013—2016年間，平均每年僅增加150萬，其中，2015年新增只有63萬，2016年只有50萬。隨著新農村建設的不斷推進，中央賦予農民更多的權利，農民對未來農村生活質量的期望也越來越高，在這種情況下，近年來農民進城的意愿也在下降。過去80%的農民想進城，現在只有30%～50%的農民有此意愿。

趨勢二：城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小，家庭經營收入所占比重急劇下降

隨著經濟發(fā)展水平的不斷提高，城鄉(xiāng)收入差距大體呈“倒U形”變化。在歐美發(fā)達國家，農民的收入普遍比城市居民高，雖然目前中國還屬于世界上城鄉(xiāng)收入差距較大的國家之一，但我國已進入一個城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小的階段。2009年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農民人均純收入之比是3.33︰1，到2014年已下降到2.92︰1。如果按可支配收入計算，2013年城鄉(xiāng)居民收入比是2.81︰1，2016年已下降到2.72︰1。這表明，城鄉(xiāng)收入差距變動與經濟發(fā)展階段密切相關，經濟發(fā)展水平的提高將帶來城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

從農民增收的來源看，近年來我國農民增收越來越依賴外出打工的工資性收入，而過去在收入來源中占支配地位的家庭經營收入所占比重和增長貢獻率均在急劇下降。也就是說，近年來農民收入的增長不是主要靠農業(yè)農村發(fā)展來支撐，而是高度依賴城市產業(yè)的發(fā)展，這是一種非農業(yè)非農村的增收模式，這種模式其實是不可持續(xù)的。未來農民收入的增長要更加依靠農業(yè)依靠農村，要建立更強大的產業(yè)支撐，來實現農村產業(yè)的振興，實現農村經濟社會發(fā)展的繁榮。

趨勢三：城鄉(xiāng)要素從單向流動轉向雙向互動，國家政策由城市偏向轉向農村偏向

受戶籍制度影響，過去的城鄉(xiāng)要素是單向流動的，農村的人口、資源、資金等都單方面向城市集中；但近年來在京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)，城市的公共資源和公共服務等在不斷地向農村延伸，城市資本、技術、人才下鄉(xiāng)的進程在不斷加快。農村要素到城里去，城市要素往農村來，這種雙向流動是一種良性互動。

順應這種趨勢，國家政策也作出相應調整，由城市偏向轉向農村偏向。2004年我國人均GDP接近1500美元時，中央就提出中國已進入“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，并逐步加大了對“三農”的支持力度。此后，中央連續(xù)發(fā)布了14個一號文件。在農村扶貧方面，1998年中央扶貧資金只有183億元，到2017年，中央和地方財政專項扶貧資金已超過1400億元，其中，中央財政安排補助地方專項扶貧資金超過了860億元。

當前，中國已經進入全面推進城鄉(xiāng)一體化的新階段。在新常態(tài)下，全面推進城鄉(xiāng)一體化需要采取系統(tǒng)集成的一攬子方案。為此，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“四項制度”和“兩大體系”，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，實現城鄉(xiāng)居民生活質量的等值化，使城鄉(xiāng)居民能夠享受等值的生活水準和生活品質。

措施一：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度

建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，為消除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。一是明確戶籍制度改革的方向。戶籍制度改革，就是要打破城鄉(xiāng)分割，按照常住居住地登記戶口，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，同時剝離戶籍中內含的各種福利，還原戶籍的本來面目。二是采取雙管齊下的推進策略。一方面，按照現有的放寬落戶條件的思路，實行存量優(yōu)先、分類推進，逐步解決有條件的常住農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的問題；另一方面，通過剝離現有戶籍內含的各種福利，逐步建立均等化的基本公共服務體系以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度、就業(yè)管理制度、土地管理制度和社會治理體系，以常住人口登記為依據，實現基本公共服務的常住人口全覆蓋。

措施二：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度

打破二元管理體制能從根本上消除土地制度障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度和土地市場，嚴格、規(guī)范土地管理秩序。一是健全土地統(tǒng)一登記制度。實行統(tǒng)一的土地權屬登記，以法定形式明確土地使用權的歸屬和土地的用途，明確土地行政主管部門為唯一的土地權屬登記機構，統(tǒng)一土地登記標準，對土地及附著物和海域等不動產進行統(tǒng)一登記頒證。二是實行城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理。加強地籍調查，建立統(tǒng)一的地籍信息中心，整合數據，建立統(tǒng)一的土地統(tǒng)計制度，對城鄉(xiāng)地政實行統(tǒng)一管理，由土地行政主管部門代表國務院頒發(fā)土地使用證。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地制度，修訂相關法律，規(guī)范集體經營性建設用地流轉，盡快制定“小產權房”的具體處置辦法，切實保障農民宅基地用益物權，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺，規(guī)范交易程序，促進農村集體土地合理有序流轉。endprint

措施三：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理制度

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)管理制度，是促進城鄉(xiāng)一體化的重要保障。一是消除影響城鄉(xiāng)平等就業(yè)的一切障礙。要進一步深化體制改革，從法律上賦予和保障農民工與城鎮(zhèn)原居民同等的就業(yè)權益，建立并完善就業(yè)機會、創(chuàng)業(yè)支持、職業(yè)培訓、勞動保護和就業(yè)管理等方面的政策體系。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度。將農村勞動力統(tǒng)一納入就業(yè)失業(yè)登記范圍，統(tǒng)一發(fā)放《就業(yè)失業(yè)登記證》，定期發(fā)布城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會登記失業(yè)率，適時采用調查失業(yè)率指標取代登記失業(yè)率指標。三是完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系。對勞務市場、人才市場等各類勞動力市場進行整合，在公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務方面同等對待城鄉(xiāng)勞動者，加強對農業(yè)轉移勞動力的職業(yè)培訓，并將其納入國民教育培訓體系，將失地農民、農村失業(yè)和就業(yè)困難人員等統(tǒng)一納入就業(yè)扶持和就業(yè)援助的范圍。

措施四：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度

建立“全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體、均等服務”的基本社會保障體系，是實現人人享有基本社會保障的有效途徑。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險制度。第一步，加快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度和新型農村合作醫(yī)療保險；第二步，將機關、事業(yè)單位職工和農民工全部納入職工基本醫(yī)療保險；第三步，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。加快機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，構建由機關事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民三項養(yǎng)老保險制度構成的基本養(yǎng)老保險體系，并在此基礎上適時整合這三項保險制度。三是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度。統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助政策，建立完善的社會救助體系；統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助對象類別，進一步完善臨時救助制度，將常住非戶籍人口和流動人口統(tǒng)一納入當地社會救助范圍；加大對農村的支持力度，落實和完善農村醫(yī)療救助、教育救助、法律救助等，促進城鄉(xiāng)社會救助資源配置均衡化。

措施五：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體系

城鄉(xiāng)公共服務一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內在要求，也是促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展的重要保障。一是加快城市基礎設施和公共服務向農村延伸。要把新型城鎮(zhèn)化與新農村建設有機結合起來，按照城鄉(xiāng)基礎設施聯網對接、共建共享的思路，加快推進城市交通、信息、供電、供排水、供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)、消防等基礎設施向農村延伸、向農村覆蓋，加強市、鎮(zhèn)、村之間道路和市政公用基礎設施無縫對接，逐步形成城鄉(xiāng)一體的基礎設施網絡。二是全力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。第一步，著力解決農業(yè)轉移人口市民化問題，切實保障其公民基本權利和基本公共服務的權益；第二步，著力解決城鄉(xiāng)基本公共服務接軌問題，逐步實現基本公共服務城鄉(xiāng)常住人口全覆蓋；第三步，著力解決區(qū)域之間基本公共服務尤其是社會保障的接軌問題，力爭到2030年左右在全國范圍內實現基本公共服務均等化的目標。

措施六：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理制度，有助于推動形成公平公正、規(guī)范有序、高效便民、城鄉(xiāng)一體的新型社會治理格局。一是從城鄉(xiāng)分治轉變?yōu)槌青l(xiāng)同治。要改變 “重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念，打破“城鄉(xiāng)分治”“鎮(zhèn)村分治”的體制障礙，把各級政府部門的管理職能由城鎮(zhèn)向農村延伸和覆蓋，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一保護、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一服務。二是建立城鄉(xiāng)一體的社區(qū)治理體系。加強農村新型社區(qū)建設，促進農村社區(qū)化管理，要尊重農民意愿，積極穩(wěn)妥推進“撤村建居”，分類分批建立農村新型社區(qū)，加強農村社區(qū)規(guī)劃建設，加大對公共服務設施的投入力度，建立并完善社區(qū)服務中心和“一站式”服務大廳，逐步把社區(qū)服務延伸到自然村落，切實提高農村社區(qū)的綜合服務能力和水平。endprint