中職院校預(yù)算管理的探討

朱 暉

國(guó)庫集中支付制度是指所有的政府性財(cái)政資金集中存放國(guó)庫或者國(guó)庫指定銀行的單一賬戶，所有財(cái)政支出必須由國(guó)庫單一賬戶集中支付的一種制度。國(guó)庫集中支付制度雖然是一種資金撥付方式的改變，但是對(duì)于學(xué)校的預(yù)算管理影響確實(shí)廣泛而深遠(yuǎn)的。本文通過分析成都市A中職院校在實(shí)行國(guó)庫集中支付制度后預(yù)算編制與執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，探討在實(shí)施國(guó)庫集中支付制度后，中職院校預(yù)算編制的變化及方法。

一、實(shí)行國(guó)庫集中支付制度對(duì)預(yù)算編制的影響

1.經(jīng)費(fèi)劃撥方式轉(zhuǎn)變

在實(shí)施國(guó)庫集中支付制度之前，A學(xué)校的經(jīng)費(fèi)撥款方式是國(guó)庫將資金劃到學(xué)校的財(cái)政歸口管理部門，再由財(cái)政歸口管理部門劃到學(xué)校的銀行賬戶上，學(xué)校自主決定經(jīng)費(fèi)的使用。實(shí)施國(guó)庫集中支付制度后，A學(xué)校首先匯總各部門開展業(yè)務(wù)所需資金計(jì)劃并上報(bào)財(cái)政；其次財(cái)政歸口部門和國(guó)庫對(duì)于學(xué)校的用款計(jì)劃層層審核；最后劃撥到學(xué)校的僅是用款額度，并沒有實(shí)際資金到賬，限制了資金的自由支配。

2.經(jīng)費(fèi)使用權(quán)轉(zhuǎn)變

在實(shí)行國(guó)庫集中支付制度之前，上級(jí)主管部門和財(cái)政只要求A學(xué)校做到收支總體平衡，對(duì)于資金如何使用并不過問。學(xué)校在執(zhí)行預(yù)算時(shí)也比較靈活，如果某項(xiàng)工作事先未能預(yù)計(jì)或者屬于突發(fā)事件，可以在校內(nèi)預(yù)算中追加調(diào)整，還可以通過機(jī)動(dòng)費(fèi)用進(jìn)行調(diào)節(jié)。實(shí)行國(guó)庫集中支付制度后，就變成了“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”，學(xué)校辦理支付受到了剛性約束，必須嚴(yán)格按照申報(bào)的用款計(jì)劃執(zhí)行，項(xiàng)目之間不得擠占，挪用。

3.結(jié)余資金管理變化

實(shí)行國(guó)庫集中支付之前，學(xué)校如果有結(jié)余資金，或者結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，或者轉(zhuǎn)到“事業(yè)基金”中去。實(shí)行國(guó)庫集中支付制度后，學(xué)校的預(yù)算經(jīng)費(fèi)僅是一個(gè)用款額度，當(dāng)年未使用的額度將自動(dòng)注銷，不得跨年使用，也不能轉(zhuǎn)到“事業(yè)基金”科目中。

二、現(xiàn)階段預(yù)算編制與執(zhí)行存在的問題

政府預(yù)算制度改革以及公共支出的改革后要求A學(xué)院預(yù)算管理更加精細(xì)化，然而從實(shí)際執(zhí)行情況來看，A學(xué)院開展日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過程中處處掣肘，支出得不到經(jīng)費(fèi)保障，財(cái)務(wù)部門飽受非議，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)無從得知預(yù)算執(zhí)行情況與效果。造成這種情形有以下幾方面原因：

1.預(yù)算管理理念落后

預(yù)算并沒有作為一種有效的管理手段而受到A學(xué)院管理層的重視，編制預(yù)算的目的在于財(cái)政部門要求編制，否則就沒有財(cái)政撥款，為了編制預(yù)算而編制預(yù)算，A學(xué)院的預(yù)算管理存在著先天不足。

2.預(yù)算編制方法落后

首先是預(yù)算范圍的片面化。A學(xué)院的預(yù)算范圍僅包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)收支和學(xué)費(fèi)收支，實(shí)際上A學(xué)院的收支還包括各種專款收支如國(guó)家助學(xué)金，農(nóng)村免學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼以及各種聯(lián)合辦學(xué)等。這部分資金沒有納入預(yù)算的范圍之內(nèi)，很顯然與政府綜合預(yù)算改革目標(biāo)——“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤子，支出一個(gè)籠子”不符合。

其次是預(yù)算編制方法的簡(jiǎn)單化。A學(xué)院的預(yù)算編制一直沿用“基數(shù)+增長(zhǎng)”的方法，這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)單、易行。但是國(guó)庫集中支付制度下預(yù)算編制的要求是采用零基預(yù)算法，繼續(xù)沿用舊的預(yù)算編制方法必然會(huì)引起沖突。

最后是預(yù)算收支平衡的表面化。學(xué)校的學(xué)費(fèi)收入有一個(gè)特點(diǎn)即學(xué)費(fèi)收入集中在9月份以后而不是每月均衡取得，在此之前的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠財(cái)政撥款。在編制A學(xué)院年度預(yù)算時(shí)很明顯沒有考慮到這一特殊性，預(yù)算只做到了年度的收支平衡，但是忽略了學(xué)費(fèi)收入的特殊性，從下表該學(xué)院2012年收入預(yù)算中可以看出，盡管2012年總收入有6000萬，但其中學(xué)費(fèi)2400萬要等到10月份才能由財(cái)政返還回來，前9個(gè)月的月收入應(yīng)是300萬，而不是500萬。這種情況在預(yù)算上并沒有體現(xiàn)出來，如果照此執(zhí)行下去，必然會(huì)出現(xiàn)需要拆“東墻”補(bǔ)“西墻”的狀況。

3.預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏嚴(yán)肅性，削弱了預(yù)算的控制功能

預(yù)算經(jīng)過人大的批準(zhǔn)，即產(chǎn)生法律效力，對(duì)單位所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)起到了剛性約束作用，沒有預(yù)算或者沒有報(bào)送用款計(jì)劃的支出將沒有資金保證。A學(xué)院的實(shí)際執(zhí)行情況是有些沒有預(yù)算的開支，繞過財(cái)務(wù)審核，先找院領(lǐng)導(dǎo)簽字，造成既定事實(shí)，使財(cái)務(wù)人員不得不違規(guī)審核，嚴(yán)重削弱了預(yù)算的控制功能。

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4.對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行缺乏分析評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲制度

預(yù)算編制與執(zhí)行的好壞需要進(jìn)行持續(xù)的分析評(píng)價(jià)，以便找出日常工作中存在的問題以及控制的薄弱之處并加以改進(jìn)。由于缺乏預(yù)算分析評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲制度，造成沒有明確的預(yù)算控制目標(biāo)，缺乏對(duì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量的分析，加大了用款部門執(zhí)行的隨意性，降低了資金使用效益。

三、改進(jìn)辦法

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，預(yù)算絕非是可有可無的，如果將單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)比喻成列車的話，那么預(yù)算的編制就如同為列車預(yù)先鋪上軌道，預(yù)算的執(zhí)行就如同列車的日常監(jiān)控，預(yù)算的評(píng)價(jià)就是對(duì)列車運(yùn)行情況的總結(jié)。A學(xué)院預(yù)算存在的問題絕非個(gè)案，在對(duì)實(shí)行國(guó)庫集中支付的幾所中職院校調(diào)查中發(fā)現(xiàn)都存在類似的問題。筆者認(rèn)為，針對(duì)存在的問題，結(jié)合中職院校預(yù)算改革的發(fā)展，可以從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：

1.轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念

實(shí)行國(guó)庫集中支付后，所有的支出都必須憑事先編制好的預(yù)算申請(qǐng)付款，這就勢(shì)必要求財(cái)務(wù)管理重心從資金管理轉(zhuǎn)向預(yù)算管理。首先需要得到領(lǐng)導(dǎo)層的重視和支持；其次財(cái)務(wù)人員需要提高自身的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)；最后要加強(qiáng)部門之間的溝通與配合，取得業(yè)務(wù)部門的配合，減少工作中的阻力。

2.改進(jìn)預(yù)算編制方法

首先，建立全面預(yù)算制度。全面預(yù)算是關(guān)于組織在一定的時(shí)期內(nèi)（一般為一年或一個(gè)既定期間內(nèi)）各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)表現(xiàn)等方面的總體預(yù)測(cè)。對(duì)于中職院校來說，不僅僅是編制財(cái)政經(jīng)費(fèi)和學(xué)費(fèi)收支的預(yù)算，還應(yīng)把學(xué)校所有的收支都納入預(yù)算編制范圍之內(nèi)，例如：聯(lián)合辦學(xué)收入，獎(jiǎng)助學(xué)金等專款收支。

其次，應(yīng)用零基預(yù)算方法。零基預(yù)算的基本特征是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能來編制預(yù)算。以A學(xué)院某系為例說明如何應(yīng)用零基預(yù)算法編制次年預(yù)算。首先該系成立了由分管院長(zhǎng)、系主任、部門預(yù)算編制負(fù)責(zé)人組成的預(yù)算工作小組，由于人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)是按照固定比例計(jì)算的，故只需將相應(yīng)結(jié)果申報(bào)上去即可。對(duì)于專項(xiàng)項(xiàng)目則根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急，區(qū)分出重點(diǎn)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目，然后根據(jù)財(cái)力制定出編制依據(jù)，資金安排，實(shí)施計(jì)劃等，經(jīng)院務(wù)會(huì)審核并匯總至學(xué)院預(yù)算中，在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后嚴(yán)格按照批復(fù)執(zhí)行，并將執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析，以得到收支平衡及成本效益情況。

第三，在項(xiàng)目支出預(yù)算中采用滾動(dòng)預(yù)算法。滾動(dòng)預(yù)算法又稱連續(xù)預(yù)算或永續(xù)預(yù)算，是指按照“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的原則，根據(jù)上一期的預(yù)算完成情況，調(diào)整和具體編制下一期預(yù)算，并將編制預(yù)算的時(shí)期逐期連續(xù)滾動(dòng)向前推移，使預(yù)算總是保持一定的時(shí)間幅度。滾動(dòng)預(yù)算在企業(yè)中應(yīng)用較多，在行政事業(yè)單位應(yīng)用較少。應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算，可以有效減少項(xiàng)目支出中的短期行為。在一季度預(yù)算執(zhí)行完畢后，根據(jù)實(shí)際情況，再對(duì)后面季度的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。這樣更能適應(yīng)中職院校發(fā)展的需要，發(fā)揮預(yù)算指導(dǎo)和控制的作用。

3.增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制

預(yù)算編制完成后并非萬事大吉，必須加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行時(shí)的控制，以確保資金按照預(yù)定的用途使用。一個(gè)比較有效的方法是為各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支設(shè)立歸口部門，由歸口部門進(jìn)行初步控制，再由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行二次控制。例如將辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等歸口到行政辦公室管理，物管費(fèi)、維修費(fèi)等歸口到后勤處管理，與教學(xué)相關(guān)的費(fèi)用歸口到教務(wù)處進(jìn)行管理。各個(gè)部門在報(bào)送用款計(jì)劃時(shí)，先根據(jù)費(fèi)用的性質(zhì)報(bào)送到歸口部門，歸口部門審核該費(fèi)用是否屬于本部門管理范圍，是否超出預(yù)算范圍，然后再報(bào)送至財(cái)務(wù)部門進(jìn)行二次審核。財(cái)務(wù)部門匯總歸口部門報(bào)送的費(fèi)用，并進(jìn)行審核與平衡后申請(qǐng)財(cái)政用款額度。這種方法的好處在于實(shí)行了多重控制，減少無預(yù)算和超預(yù)算情況的發(fā)生。

4.建立預(yù)算評(píng)價(jià)體系，明確預(yù)算考核指標(biāo)體系、方法及獎(jiǎng)懲辦法

缺乏分析評(píng)價(jià)體系和考核制度將使預(yù)算控制流于形式，失去了約束力。中職院校應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，建立一套適合自身情況的預(yù)算分析評(píng)價(jià)體系與考核制度，包括預(yù)算完成比例，資產(chǎn)配置數(shù)量，資本支出比率，資本投入比率，項(xiàng)目完成比等。

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