“社區圖書館+PPP”
——廣州市圖書館服務供給創新研究

許嘉敏

(華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510000)

1 社區圖書館PPP模式背景

1.1 國家政策以及廣州市提出“圖書館之城”概念背景

由廣州市政府規劃的“圖書館之城”計劃使廣州市的公共圖書館事業在“十二五”期間得到了迅速的發展。雖然存在薄弱環節，但已基本在市、區、街道(鎮)、社區(村)四級公共圖書館建立服務網絡。2015年5月1日，《廣州市公共圖書館條例》開始施行。該條例提出，公共圖書館應當通過流動站、流動車或者自助圖書館等形式，定點、定時在村、社區等基層組織和單位提供文獻信息資源通借通還服

1.2 國內外實踐經驗

務和其他公共圖書館服務。2017年6月7日，廣州市人民政府辦公廳印發《廣州市文化廣電新聞出版事業發展第十三個五年規劃(2016—2020年)》。該規劃要求，全面實施《廣州市公共圖書館條例》和《廣州市“圖書館之城”建設規劃(2015—2020年)》，大力推進“圖書館之城”建設。社區圖書館作為公共圖書館服務的一種補充形式，是公共圖書館總分館建設的重要方式之一，大大擴大了公共圖書館的服務輻射半徑，使公共圖書館為讀者“最后一公里”服務得到有效延伸。

表1 英美日中公共圖書館PPP模式對比

英、美、日的公共圖書館因社會力量參與和運用開展了不同的發展模式，效果也不盡相同，為中國公共圖書館發展PPP模式提供了借鑒和參考。美國的做法值得中國學習，政府不是把公共圖書館視為累贅，而是要求把公共圖書館發展與國家發展戰略結合起來，并在國家信息化、教育等戰略中明確了公共圖書館的位置。參與培訓新型勞動者和推進信息素養教育是新時代公共圖書館重要職能，令公共圖書館積極推進轉型和創新，而政府和相關企業利用各自優勢共同推動著公共圖書館長遠健康發展。

2 社區圖書館PPP模式建構概況

自2016年開始，廣州市黃埔區圖書館(以下簡稱“黃埔區圖書館”)分別成為廣東省、廣州市首批圖書館總分館服務體系建設試點單位，2017年4月通過廣東省第一批圖書館總分館試點驗收并轉為示范地區推廣后的又一創新特色。經過一年多的探索，目前黃埔區構建了“總館+分館+服務點”三級圖書館服務網絡空間布局，實現接待讀者總量、圖書借閱總量、館藏總量三個閱讀服務指標“超百萬”。緣創咖啡分館是分館建設的一種創新模式，圍繞區中心“共享經濟全產業鏈”的理念，以“文化共享、科技創業”為核心，既提供共享沙發客、共享健身房、共享朗讀吧、共享創客中心，又提供路演、上市、融資等創客服務。社區圖書館實行“政府補給+自主運營+社會眾籌”的運營模式，館內由緣創咖啡工作人員及志愿者進行日常管理。

2.1 社區圖書館PPP融資模式

表2 黃埔區社區圖書館PPP中融資模式

黃埔區圖書館在圖書館分館的建設過程中結合實際，實行“一館一策”的靈活建設政策，創新性地推出“政府主導資源補給+企業園區自主運營+社會市場參與”的企業園區分館建設新模式。社區圖書館實際操作方為廣州金凱長清信息科技有限公司，主要負責館內辦證服務、借閱服務、閱覽服務、檢索服務和創客服務等日常業務，兼具展示園區孵化的企業生產的創意產品功能。館內物資和管理人員由眾籌項目組整合而成，建立區域內一站式共享服務。

2.2 社區圖書館PPP模式的運行模式

圖1 區圖書館PPP模式的運行模式

緣創咖啡館社區圖書館是黃埔區圖書館目前在建18個社區服務點其中一個社區服務點，結合區政府、區圖書館和社區服務點的工作實際，其PPP具體運行模式為:1)黃埔區圖書館對服務點提供相應專項資金(場地和裝修)，同時開展情況進行考察;2)黃埔區圖書館主要負責圖書資源的配送、定期輪換，統一規范管理服務點的閱讀服務工作;3)各社區圖書館服務點按照區圖書館制度標準，提供場地、必備的借閱設備以及日常服務人員，納入全區圖書館總分館體系，提供館際通借通還館藏資源共享等服務;4)第三方負責進行年度服務效益評估的工作;5)區政府根據評估結果確定對區圖書館的扶持補助資金。

2.3 社區圖書館PPP模式服務創新集成

(1)便捷的借閱手續。讀者只需辦理一張讀者證，可一次性全天候24小時免費借閱15冊書。通過操作館內智能借閱機讀者可自助辦理讀者證、借還手續。現場擺放的《讀者辦證與借閱須知》顯示，辦理讀者證實行實名制、免押金。根據規定，一張普通讀者證一次可借閱15冊圖書，借閱圖書在廣州市公共圖書館服務體系內任意服務點通借通還，圖書借期為31天，逾期以每天每冊圖書0.1元繳交滯納金。

(2)豐富的館藏資源。館內現館藏1.4萬余冊圖書，側重科技創新和創業類，按照讀者薦購需求，館員精心挑選。今后黃埔區圖書館將提供部分館藏資源，并向社區圖書館開放電子數據庫以最大能力滿足讀者需求。

(3)開放的設施布局。黃埔區社區圖書館占地1 000平方米，采用下沉式大書屋設計，整整一面墻是擺滿圖書的書架，書架下方則是一道道階梯，梯上有方凳、軟坐墊。整個空間燈光通透，播放著輕緩的音樂，空間布置富有立體感，充滿現代氣息。

(4)多元的服務功能。為了滿足不同讀者的多方面要求，館內除了傳統的圖書館借閱服務之外還提供路演、上市、融資等創客服務，考慮到全天候開放時間還提供榻榻米床鋪、有償咖啡、簡餐、健身房、共享按摩椅和共享朗讀吧等設施，建立區域內一站式共享服務。

(5)眾籌的管理人員。為了解決成本高、營收少的難題，黃埔區社區圖書館實行“政府補給+自主運營+社會眾籌”的運營模式，黃埔區政府相關部門提供了室內裝修費用和補助場地租金，圖書館日常管理由館內工作人員及志愿者來承擔。由于館內設施中一部分是共享產品，企業除了可以贊助產品還可以提供相關人員來兼職來當“圖書管理員”，作為他們項目的試點，既解決圖書館人手不足問題又展示了企業自身產品，達到良好宣傳推廣效果。

3 社區圖書館PPP模式成效透視

近年來，廣州市大力加強公共圖書館事業建設，在立法、設施、開放、服務效能等多方面均取得了歷史性突破。2016年7月，廣州市公共圖書館事業發展的“廣州經驗”被人民日報刊發。黃埔區作為廣州首批圖書館總分館試點區域，已將“建設10個文化館、圖書館分館”工作列入2017年“十件民生實事”。截至目前，全區已建成圖書館分館15個，分館面積達2.96萬平方米，黃埔區每萬人擁有公共文化設施面積為1 325.1平方米，位居廣州市前列。

3.1 相關法規日趨完善

3.1.1 立法先行，推動圖書館事業步入法制化軌道。2015年5月1日，《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱《條例》)正式實施，它是我國第一部省會城市公共圖書館立法，標志著廣州市公共圖書館事業步入了法治化治理軌道，代表了我國地方性公共圖書館立法的最新進展和最新成果，為國內其他地區的圖書館立法提供了重要參考，也為國家層面的圖書館立法做出了有益探索。

3.1.2 投入增加，積極發揮政府在圖書館建設中的主導作用。廣州市制定了《廣州市加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》，從完善設施網絡、提升服務效能、優化管理運行機制等方面，明確了加快發展公共圖書館事業的具體內容，并在組織建設、經費投入等方面提供強有力的保障。安排專門經費補助各區圖書館發展。

3.2 館際建設實現跨越式發展

3.2.1 總分館制扎實推進。根據《廣州市公共圖書館總分館服務體系建設試點方案》要求，廣州市于2015年啟動了圖書館總分館制試點工作，黃埔區作為廣東省第一批圖書館總分館試點區域并順利通過驗收，廣州市政府為試點形成《廣州市公共圖書館總分館制實施意見》，于明年在全市全面鋪開圖書館總分館制建設工作。

3.2.2 全市館網建設步入快車道。黃埔區圖書館面積達3.18萬平方米，形成了“一區三館、一主兩翼”的服務格局。黃埔區圖書館的總分館成功試點大大推進了廣州市的公共圖書館網絡建成，有助于提高全民科學文化素質，傳承和弘揚包括中華傳統優秀文化在內的人類文明成果。隨著各項目的建成開放，廣州市公共圖書館的場館設施將迎來跨越式發展。

3.3 與社會力量共建共享

3.3.1 加大社會力量的投入。廣州市各公共圖書館創新思路，探索社區分館的建設新模式，堅持政府主導、社會參與原則，與企業、學校、園區、地產商等各類社會機構合辦分館，以財政的小額投入撬動社會力量的大額投入，取得了良好的社會效果。廣州圖書館與社會機構合作探索社區圖書館運作新模式，減輕了政府財政壓力，健全全區公共閱讀服務網絡，為黃埔區公共文化服務提供了“政府主導資源補給+企業園區自主運營+社會市場參與”的企業園區分館建設的創新供給模式，實現區域公共圖書館共建共享共贏新局面。

3.3.2 加大與企業園區互動合作力度。廣州市積極擴大和優化公共圖書館服務的有效覆蓋范圍，鼓勵各方參與公共圖書館事業。黃埔區圖書館與企業、園區合作共建企業分館，已先后在學校、企業、校園等地建立了多個分館或服務點。以黃埔區為例，初步形成了以香雪館為區域總館，以大沙館、西區館為少兒、科技專題分館，以街鎮圖書館為基本分館，以園區、企業、學校、社區圖書館為特色分館的連鎖式公共閱讀服務網絡。

3.4 優質服務引領全民閱讀新時代

3.4.1 整體服務效能在全國居于前列。廣州市因地制宜地加強公共圖書館管理，積極發揮公共圖書館功能，提高公民科學文化素質和社會文明程度，服務效能得到顯著提升。廣州圖書館自2013年開始連續4年服務量全國公共館第一，2016年接待訪問讀者量739.69萬人次，外借紙質文獻量超過1 150萬冊，新增注冊讀者量33.5萬人，躋身世界圖書館前列。黃埔區已建成圖書館分館15個，分館面積達2.96萬平方米，黃埔區每萬人擁有公共文化設施面積為1 325.1平方米，位居廣州市前列。

3.4.2 社區圖書館成為豐富公眾文化生活的重要平臺。黃埔區社區圖書館地理位置優越，服務性價比高，空間設置性能良好，作為一個服務型場所，公眾縮短了到區圖書館的距離，節省交通時間，獲得了更便捷的服務。社區圖書館的開展加大了原本圖書館的服務半徑，不同層次及年齡段的公眾由此獲益，為廣州市推廣全民閱讀打下了良好的群眾基礎，促進廣州“圖書館之城”建設更好發展。

3.4.3 市級圖書館服務效能得到提升。總分館制的試點成功使廣州市圖書館、廣州市少兒圖書館服務量更上一個臺階，兩館的讀者接待量、新增注冊人數、外借紙質文獻量等服務指標創下歷史性新高，服務效能的顯著提升表明政府正大力加強公共圖書館管理，積極發揮公共圖書館功能，進一步提高公民科學文化素質和社會文明程度。

4 公共圖書館完善PPP模式發展建議

4.1 完善相關法律法規，提高政府公信力

在PPP項目內，參與機制、評估機制、仲裁機制和問責機制缺一不可，嚴謹的法律機制能有效避免因公共服務供給的效率以及在與收益相匹配的風險轉移等因素導致一部分PPP項目的不可預估的損失。為確保從參與項目的各方在實際操作過程中有法可依有章可循，政府在現行的法律制度下需要對PPP項目進行全面而謹慎的分析和研究，完善相關法律法規和政策，提高政府公信力保障各方合法權益，為投資方資金投資提供法律保障。

4.2 確定合法契約機制，杜絕機會主義行為

PPP的正式的外包契約，即外包合同，是外包成功的關鍵因素(Yan＆Gray，1994)。PPP的前身由外包轉化而成，正式的書面形式的合同影響著外包的效果，決定著外包的成敗。契約的嚴密性和完備性使合法契約與外包效果呈正相關關系。用語嚴密的契約合同可以減少雙方對合同條款的分歧，而內容完備的契約合同包含了項目所涉及的必要條款，有效降低了機會主義行為的發生幾率，對市場上不成熟的風險也有較強的規避作用。

4.3 簡化審批手續，加強扁平化管理

PPP項目由于在國內時間不長，相關法律法規不完善和風險控制把握不足導致審批流程長，時效性不足。以北京市第十水廠為例，項目審批延長，政府決策冗長，公眾利益受損引起反對，導致主要投資者撤資，成為PPP項目失敗案例。PPP項目的進展取決于項目的融投資結構以及參與者在結構中的地位、權利、責任及義務，政府作為PPP項目中的主導者，在保障各方的合法權益前提下補全相關法律的缺失和加快對PPP項目的行政手續審批，針對PPP項目的設立專門規定和政策規章指導為項目扁平化管理顯得十分必要。

4.4 明確主體責任，成立風險分擔機制

公共圖書館的PPP項目主體包括政府、圖書館、企業以及讀者，每個主體都在PPP項目中不同階段分擔相應的風險。在前期準備階段政府和區圖書館主要發揮協調和引導作用，進行謹慎的招投標，實現信息流程透明化，平衡公共利益和企業利潤，因此承擔法律、公共政策變更所帶來的風險。而企業在運營階段社會資本發揮靈活操作的優勢參與到場地設計和實體運營當中，擔任建設、人員、運營和管理的角色，承擔融資、建設、經營和技術風險。合理的風險承擔機制既減輕了政府財政壓力，企業又收到在其風險承受能力范圍內的回報，有利于雙方合作關系的可持續發展。

4.5 建立監督問責機制，定期評估效益與不足

在PPP項目中政府和企業都是公眾的監督對象，政府需要向公眾負責，企業需要對政府進行定期的工作匯報，作為項目評估和長期合作對象的重要參考依據。績效評價結果應定期向社會公布，使得公眾的意見和評價能貫穿整個合作過程，提高公眾參與度。只有公眾監督真正參與到PPP當中，才能使問責機制更好地發揮預防腐敗、瀆職等作用，才能引導PPP主動實現公共利益。對政府而言，建立定期評估制度有利于改善惰政、懶政的不良風氣，既能體現政府勤政和務實精神，又能使監管控制權力處于掌握之中。