西藏朗縣產業扶貧模式調查

滑凌嘯+許月明

[提要] 本文基于三螺旋創新理論和參與式治理理論構建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產業扶貧模式，將三螺旋創新理論引入扶貧對策研究。以西藏朗縣為例，通過構建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產業扶貧模式，明確各主體產業扶貧職責，針對當前產業扶貧政府主導、其他主體參與度不足問題，推進各扶貧主體合力推進產業扶貧局面形成。

關鍵詞：參與式治理;產業扶貧;三螺旋理論;朗縣

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月2日

一、引言

發展產業是實現脫貧攻堅的關鍵。產業扶貧自提出以來，就憑借其獨有的優勢，受到政策界和學術界的關注。通過實施產業扶貧極大地推進了我國脫貧攻堅任務的落實。然而，現有產業扶貧工作中政府主導明顯，其他主體參與度不足問題凸顯，嚴重影響了產業扶貧工作深入推進。因此，構建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產業扶貧新模式，推進產業扶貧工作開展。

二、現有產業扶貧模式

（一）現有產業扶貧主要模式。產業扶貧是指根據當地資源優勢和產業發展現狀，以優勢資源為依托，主導產業為導向，企業為龍頭，合作組織為支撐，政府政策為保障的“造血型”扶貧方式。現有產業扶貧模式主要為龍頭企業帶動型、合作組織帶動型、優勢產業帶動型及專業市場帶動型等。

（二）現有產業扶貧模式缺陷。通過開展產業扶貧，變當地資源優勢為經濟優勢，帶動貧困群眾增收致富，取得了顯著的成績。然而，政府主導型明顯，貧困群眾被動參與、合作社及合作組織與貧困群眾利益聯結不夠緊密、扶貧產業雷同現象普遍等問題同樣突出。扶貧群眾參與度不高、扶貧產業效益難以達到預期等制約了產業扶貧帶動貧困群眾增收致富作用的發揮。

三、構建產業扶貧新模式

現有產業扶貧模式最突出問題是政府主導明顯，公民參與度不高。問題深層次原因是現有模式各產業主體利益聯結機制不夠緊密。針對該原因構建政府-合作社-貧困戶參與式扶貧三螺旋模式，如圖1所示。其中，貧困戶是產業扶貧的中心，也是扶貧產業的需求者，將扶貧產業需求提供給政府和合作社;政府是扶貧產業的規劃設計者，根據貧苦戶對產業發展需求及合作社帶動下的當地產業發展實際，結合當地資源優勢，制定產業扶貧規劃;合作社是扶貧產業的實施者，將貧苦戶關于產業需求和政府關于產業發展規劃付諸實踐。政府、合作社和貧困戶既是相互獨立的個體，各自發揮不同作用，又是相互合作的伙伴，共同推進扶貧產業螺旋式發展。（圖1）

四、構建朗縣產業扶貧新模式

（一）朗縣產業扶貧概況。朗縣位于西藏自治區西南部，下轄3鄉3鎮52個行政村（居）。作為國家級貧困縣，朗縣經濟社會發展水平在整個西藏自治區都是偏差的，全縣貧困面較廣、貧困人口較多、貧困程度較深。“十三五”期間，朗縣建檔立卡產業脫貧人口358戶，1，114人，占朗縣建檔立卡貧困人口的39.05%，脫貧任務重，時間緊，產業脫貧任務繁重。2016年，實施產業扶貧項目8個，完工項目2個，完成投資2，973.29萬元，實現全縣101戶322人產業貧困人口脫貧;2017年，全縣仍有257戶792人需要通過產業扶貧脫貧。

（二）朗縣產業扶貧存在的主要問題

1、貧困戶被動參與，積極性不高。朗縣產業扶貧取得了極大的成效，然而，扶貧產業的選擇多是由政府主導確定，貧困戶被動參與明顯。以核桃產業為例，因得天獨厚的地理及人文優勢，朗縣核桃個大質優，知名區內外，是朗縣政府主打的產業名片。因此，扶貧產業安排中，政府也側重于安排核桃產業項目。然而，由于核桃生長期長、掛果慢，脫貧增收見效慢，難以滿足貧困群眾盡快脫貧致富的需求。在政府主導扶貧下，群眾只能選擇種植核桃，嚴重影響了群眾參與積極性。

2、市場把握不夠，扶貧產業雷同。這一現象已成為制約朗縣扶貧產業項目效益的瓶頸因素。以藏藥材項目為例，產業扶貧項目實施以來，因見效快、申報容易，朗縣及兄弟縣區紛紛申報。然而，縣區自身消費能力有限，需求量不大;拉薩知名藥廠都有藥材種植基地，幾乎不需要采購。區外市場，因朗縣地處偏遠交通不便、運輸費用昂貴，無法與拉薩等地藏藥材供應商競爭。產業雷同、銷售受限，最終導致朗縣及周邊地區藏藥材行業低價惡性競爭，無法發揮產業扶貧應有的效應。

3、合作社背離初衷，帶動作用不明顯。目前，朗縣農牧批復下成立合作組織43家，然而發揮作用明顯、帶動能力強、形成一定規模的合作組織寥寥無幾，合作組織的規?；?、規范化和市場化發展滯后。以朗縣市級合作社M合作社為例，M合作社成立于2010年6月，主營辣椒、花椒、核桃油等產品，2016年實現總收入217.91萬元，總利潤95.62萬元。作為朗縣合作社的名片，合作社通過發展辣椒等產業推動了朗縣產業扶貧工作開展。然而，M合作社與貧困群眾僅限于辣椒等產品的收購、技術指導等，未能形成真正的“合作組織+基地+農戶”模式，與合作社設立初衷背道而馳。

（三）朗縣產業扶貧問題原因分析

1、貧困戶呼聲被忽視。從參與式治理理論視角分析，公民參與社會事務的動力源于對自身權利的關注。如果一項社會事務實施過程中忽視了公民的自身權利，必然導致公民參與度下降。朗縣之所以會出現貧困戶被動參與問題，是因為扶貧產業安排中忽視了貧困群眾對于扶貧產業的需求。產業扶貧的出發點和落腳點本應該是貧困戶，而朗縣在產業扶貧實施過程中忽視貧苦戶呼聲，必然導致貧困戶參與度不高。

2、政府過多干預產業扶貧。政府和市場作為市場經濟中的兩只手，各自發揮著不同的作用。隨著市場經濟深入發展，本該由市場機制發揮決定性作用。然而，在朗縣產業扶貧實施過程中，扶貧產業的確定、組織實施以及相應調整不是由對市場把握敏感的合作社和貧困戶決定的，而是由政府決定的，政府這只有形的手在朗縣產業扶貧中發揮了決定性的作用。由于政府在扶貧產業規劃中局限于當前產業發展思路，產業發展路徑依賴明顯，造成扶貧產業確定忽略市場，進而導致產業雷同。endprint

3、朗縣合作社“效率”與“公平”的兩難。關于“效率”與“公平”的爭論從來沒有停止過，合作社同樣面臨這一兩難問題。合作社在自身發展過程中既要考慮規?；?、規范化發展，不斷壯大合作組織，又要注重輻射帶動作用的發揮，尤其是帶動貧困群眾增收致富。發展過程中兼顧“效率”與“公平”本無可厚非，然而朗縣合作社作為溝通政府和貧困戶的主要橋梁，過于追求“效率”，一心爭取政府資金、政策扶持及自身規?；l展，忽略了“公平”，缺乏對貧困戶利益的關切，導致輻射帶動的基地作用無法有效發揮。

（四）構建朗縣參與式扶貧三螺旋模式

1、構建貧困戶為中心的產業扶貧模式。貧困戶的利益和需求是產業扶貧工作開展的出發點和落腳點。朗縣產業扶貧過程中，扶貧產業的確定必須以貧困戶需求為中心，同時扶貧產業發展必須長短結合、大小結合，既有長期性、基礎性項目，又離不開見效快、收益快的短平快項目;扶貧政策的制定上，必須圍繞扶貧產業和貧困戶需求，制定切實可行、貧困戶樂于接受且執行性強的政策;產業扶貧后期驗收評審必須將貧困戶代表納入評審委員會，實行一票否決制。

2、打造產業扶貧服務型政府。朗縣作為國家西部偏遠地區的貧困縣，經濟基礎薄弱，市場主體羸弱，市場發揮作用有限，政府主導產業扶貧短期內難以改變。因此，必須著力打造服務型政府，提升政府服務產業扶貧能力。一是做好產業扶貧管理服務，實現產業扶貧“六個精準”。制定實施針對每一個產業貧困戶的產業發展對策，以村域或村民小組為單位，實施產業扶貧聯戶幫扶，確保每一個產業貧困人口都實現脫貧;二是引導扶持合作社發揮輻射帶動作用。出臺規范性文件和政策，制定產業扶貧評估指標，明確合作社在產業扶貧中承擔的責任，對于產業扶貧不利合作社實行評優推薦一票否決制;三是針對本縣市場羸弱現象，強化招商引資，制定出臺獎勵激勵政策，引入農業產業化龍頭企業加入朗縣產業扶貧之中。

3、產業扶貧“公平”比“效率”更重要。合作社的本質在于輻射帶動作用的發揮，設立首要目標就是聯合弱小農牧民共同應對風險。在產業扶貧中，規范化發展要比規?；l展重要得多。作為溝通政府和貧困戶的橋梁，合作社追求的不應該僅僅是“效率”，更應該是“公平”，或者說“公平”比“效率”更重要。通過發揮基地作用，強化與貧困戶的利益聯結，實現帶動貧困戶產業增收，進而帶動合作社發展壯大。

五、結論

基于三螺旋創新理論和參與式治理理論構建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產業扶貧模式，首次將三螺旋創新理論引入扶貧對策研究。通過對朗縣進行個案研究，明確朗縣產業扶貧過程中各主體產業扶貧職責，著力解決當前產業扶貧政府主導明顯、其他主體參與度不足問題，推進朗縣各扶貧主體合力產業扶貧新局面形成，進而豐富我國產業扶貧理論和實踐。

主要參考文獻：

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