決策與風險源

曹宇辰

[提要] 在當前我國，構建穩定的社會秩序的決策制度安排是一個重要課題，而社會風險源與決策者二者之間關系密切。通過一系列的分析與研究，我國社會得以穩定的關鍵在于優化不合宜的決策制度結構與過程。而應用社會穩定的風險評估機制可以對政策決策以后發生事件幾率作出預測與分析，可有效地防止風險的源頭。實際上，社會利益失衡引發的不穩定事件其根本原因是決策制度的安排問題。本文從有限理性、決策的構成與形成過程、政策的更替與政策縫隙等方面，探討決策與社會風險源之間的關系，有利于我國政策的優化與社會的穩定。

關鍵詞：決策；風險源；社會穩定；風險評估

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月4日

一、決策者和有限理性

決策者和有限理性是研究決策與社會風險源二者關系的基礎。20世紀50年代美國西蒙提出了“有限理性”的理論，根據這一理論，決策的后果和決策的目標往往不統一。因為決策者一般在特定場境中做出相關的決策，而決策的目標是在平衡分析與取舍中展開的。因此，有限理性的理論對“優化決策”表示懷疑，主張所有的決策判斷具有一定的局限性。它讓人們了解到決策的過程具有很難預料的后果，或者是意外的收獲，或者是負面的后果。而在決策形成過程中，對可能性的負面后果因素進行分析就是風險的評估。簡單而言，有限理性的理論對于帶有選擇性特點的決策主要包括兩個方面影響：其一，信息不夠全面，如決策者的記憶力與外界的環境等因素會影響決策的計算與判斷，甚至關系到決策的結果；其二，決策者的認知水平有限，因此所有的決策皆可能引起意外的后果，人的缺陷性導致犯錯是難免的。所以，在對重要決策作出社會風險評估的主要目的在于為決策者提供更加全面的信息，特別是對預料以外的后果預判方面；另外還可以增添更多主體參與的過程，以彌補決策者的缺陷。

二、決策的構成：集體討論和領導定奪

決策權屬于領導者權力的外在表現。民主集中制作為我國政權運行的根本原則，在這一原則指導下，我國需要借助集體討論的方式作出相關決策，如國務院常務會議、中央政治局會議等。這里體現了黨政“一把手”與“領導班子”的關系。對此，鄧小平同志曾經展開詳細剖析：“若是權力過于集中，會妨礙國家民主制度和民主集中制度的執行，也會影響社會的發展與集體智慧的發揮，容易引起個人專斷的現象”，所以民主集中制的規范化與程序化是當前我國黨建工作的重要內容。我國對重要的決策程序的規范化、制度化、程序化進行了較為深入的探索。2014年初我國已有很多地區政府頒布了重大行政決策程序的規章制度。國務院也展開了相關條例的調研與立法。現階段我國的重大行政決策存在較為嚴重的問題，表現在決策不夠科學與民主，所以沒有得到廣大群眾的支持。而關于重大行政的決策程序相關條例的意見確立了“決策動議、專家論證、公眾參與、風險評估、集體討論”等程序。關于集體性的討論，《條例》中規定了決策機構討論重大行政的決策，會議參與者要充分地發表合理化意見，最終由行政首長發表意見。而在議會成員發表意見以前，首長不可以發表提意。站在理想化的層面分析：相比首長制，民主集中制決策的構成，側重集體的智慧，相比委員制，側重個體的責任感；然而，在實際中經常呈現相反的情況。按照決策的有限理性分析，決策構成的變化或領導者的個人偏好為主導的決策，極易導致較高的社會風險。

三、決策的程序：條塊分化的機制

近年來，為提升我國決策過程的科學性與民主性，有些地方政府對決策過程進行改革。大體分為兩條途徑：開放型的決策與評估型的決策。前者側重決策過程各個環節的公開，強調相關專家與每個階層的意見與公眾參加等，如通過決策形成進行直播或對各種意見展開匯總與處理。而評估型的決策其對象主體主要是關系到全地區社會經濟發展的大局或者關系到人民群眾的切身利益，且涉及財政資金超于千萬元/年的大型項目。主要的特征為：以政策的評估作為關鍵點，對政策制定的程序進行規范，且對各個環節進行信息的公開化，以吸引更多的社會力量積極參加，強化了政策的前評估效果。總之，上述兩種評估方式皆有利于我國公共決策的過程更加科學化、民主化，進而彌補了政策制定的“碎片化”現象。然而，是否會得到持續性的關注與重視，還與決策的領導者個人偏好以及決策構成關系密切。我國基本的公共服務與分配政策一般應用高度分權型的管理方式。特征表現為服務領域處于行政層越低，地區之間越不公平。可見，決策過程出現的碎片化現象，可能引起“政策的沖突”，進而轉化為社會的風險源。

四、政策的更替：領導者更換、未來規劃和危機回應

一般情況下，政策的文本由三部分構成：戰略層面、技術層面、政策理念值。政策的更替或變遷主要分為線性與非線性兩個方向，前者指的是政策的文本本著以往的發展路徑展開，屬于整體發展的分支；后者指的是政策的更替將以往的發展路徑完全沖破，進而構建截然不同的新政策。關于政策變化的原因是多方面的，不一樣的理論的關注點也存在差異。總體而言，導致政策更替的因素大體包括：政策制定的行動主體、利益、制度、演變的路徑、時間、事件的沖擊和回應等。這里時間作為政策更替的重要因素。因此，政策的更替存在一定的節奏與周期，例如黨政機關的領導者變換的周期與國家社會經濟發展的規劃編制周期等因素，皆構成了政策更替的時間節點。近年來，隨著我國法治化進程的不斷推進，黨政領導的更替率有了顯著提升。而實際上，我國的地方黨政領導者其任職期限一般少于任用的規定期限。這樣，頻繁性地更換黨政干部會引起政策的變化，究其原因和當前我國的地方決策構成關聯緊密。為更好地約束與規范我國地方領導者的決策權力，現階段我國不斷強化發展規劃編制方面的管理工作。通常情況下，我國發展的規劃編制以五年作為一個周期，構成了較為穩定的政策變化頻率。然而，分析實際的案例可知：發展規劃的編制方面也常會出現修改的狀況。這樣，因為發展的規劃編制實際的周期和黨政領導者更替的周期不統一，對相關發展的規劃編制進行調節已逐漸成為領導者施政的一個重要途徑。發生政策更替或變化的另一個主要原因是對于社會危機事件作出的回應。一般情況下，當社會中發生了某個安全突發事件或者集體性的事件，往往會引起某些特殊的政策發生變化。而經常性的政策變化，不僅會影響政策的預期性和社會的穩定性，而且會引發政策的“縫隙”，進而造成社會的主體利益失衡，導致社會沖突。

五、政策的縫隙和風險源的關系

政策的縫隙主要指在同等范圍的政策由于制定的空間、時間、社會群體等存在差異性進而導致政策內容的不同。政策的后果會使得社會的利益再分配過程中潛在著較大的社會風險。在對風險進行管理中，風險源指的是會造成一定后果的活動或事件。政策的變化則是一項非常典型的政府組織活動，因此有可能變為引發社會沖突的風險源。或者說，新政策與以往政策之間不可以存在轉換的關系。時間的維度越大，則產生的政策縫隙就越大，進而導致的社會后果也會更加嚴重。此外，周期性的政策變化也會引起政策縫隙擴大的現象。而政策更替或變化的關鍵在于對政策縫隙形成過程作出分析。政策的縫隙主要是政策變化引起的直接性結果，當然，這只是一種普遍現象。對此，可以將社會穩定的風險評估制度相關的安排置于決策的過程以后，這會起到較大的作用，評估而產生的效應有利于推動我國社會順利轉型。

六、結語

依據有限理性的理論分析，決策者皆有“犯錯”的可能，而且決策的后果往往無法預知。我國的地方公共決策采用民主集中制原則，但事實上會有領導人的主導決策權的變化情況。決策中呈現出“碎片化的現象”，就是政策引發沖突的重要來源。決策構成、過程、政策的變化等皆會形成政策縫隙，進而導致社會利益的失衡，使得社會的風險源增多。而社會穩定風險的評估制度有效安排有利于調整民主集中制的決策構成、對決策過程的開放、防止碎片化的決策等，還可以密切關注政策變化引起的政策縫隙，進而找出社會的風險源，強化國家的治理效果。

主要參考文獻：

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