欠發達地區民營經濟發展的制度環境約束

方曉彤

內容摘要：我國區域經濟發展差距與地區民營經濟發展水平相關。與發達地區相比，欠發達地區民營經濟發展相對緩慢，影響到地區經濟的可持續發展。經濟新常態下，釋放民營經濟的發展潛能和市場活力，成為欠發達地區經濟發展的重要依托。就區域經濟發展而言，制度環境是極為重要。彌補民營經濟發展在自然環境上的先天不足并營造有利的發展環境，主要依賴于制度環境的改善來實現。欠發達地區市場化進程、體制轉軌的相對緩慢，使民營經濟面臨法律制度、政府管制、融資機制、文化背景和服務體系等方面的制度約束。推動欠發達地區民營經濟健康有序發展，必須破解或移除制度層面的壁壘，營造合法規范、公正透明的制度環境。

關鍵詞：欠發達地區 民營經濟 制度環境 約束

引言

我國經濟發展呈現區域非均衡格局。摩根士丹利在2009年5月發布的《一個國家，三個經濟體：中國的地區差距》的報告顯示，我國各個地區之間存在著巨大的經濟差距。在最廣義的地理空間上，我國存在東部、中部和西部三個經濟體，它們分別占國民經濟的64%、26%、19%。我國經濟發展的地區差距，不只是總量上的差異，也是一個結構性問題，體現在城市化水平、對外開放程度、產業布局、所有制結構等方面的差異。經濟發展的區域差距，已經對我國經濟可持續發展、區域協調發展、經濟社會全面發展的戰略布局構成現實約束，并在很大程度上誘發了愈益顯著的區域利益矛盾。經濟新常態下，我國區域經濟發展呈現出新的動向：一方面，我國區域經濟增長受“三大戰略”影響呈現“西快東慢”的態勢；另一方面，區域創新能力“東高西低”的整體格局沒有改變。

在國家政策的推動下，欠發達地區經濟發展取得顯著成果，經濟增長速度也快于發達地區。經濟新常態下，受全球經濟疲軟和我國經濟下行的影響，欠發達地區經濟發展面臨的困難集中爆發。破解欠發達地區經濟發展的結構性矛盾、“一條腿走路”和“低水平陷阱”的困局，需要著力發展民營經濟。一方面，與發達地區相比，欠發達地區民營經濟發展明顯滯后，民營經濟沒有得到充分發展，依然具有發展的巨大潛力，可以成為經濟發展新的增長點；另一方面，我國經濟發展面臨新型城鎮化、經濟智能化、產業高端化、經濟服務化等一系列新的機遇，民營經濟只要順勢而為，必然能夠獲得廣闊的發展空間。

改革開放以來，欠發達民營經濟發展取得了顯著的成就，在經濟發展中的作用也日益重要。但與發達地區相比，欠發達地區民營經濟發展呈現出數量少、規模小、素質低、競爭力弱等特征，繼續發展也面臨著許多障礙和困境。從制度變遷動力學出發，推動欠發達地區民營經濟發展，既要利用好經濟轉型發展創造的機遇和國家政策釋放的動力，也要著力破解阻礙、制約民營經濟發展的制度壁壘和人文生態。事實上，我國的區域發展差距、欠發達地區民營經濟的發展滯后，既與自然環境、地理區位、資源稟賦、基礎設施等“硬環境”有關，也與國家政策、法律法規、稅負水平、商業氣候、政府行政行為及服務水平等“軟環境”有關。硬環境的很多因素是自然生成的，在很大程度上是不可逆的，不容易甚至無法改變；軟環境的很多因素則是人為建構的，它隨著時空場域的變化可以加以再造和優化。毫無疑問，欠發達地區民營經濟發展在硬環境上沒有多少優勢可言，彌補硬環境的先天不足并營造有利的發展環境，主要依賴于軟環境的改善和優化來實現?？梢哉f，軟環境對民營經濟發展起著關鍵性作用。

值得注意的是，經濟發展中的軟環境，與“制度環境”是一致的。現代制度理論以組織與環境的互動性共存為前提，將影響組織行為、組織活動的制度性因素區分為內在于組織的制度規則和外在于組織的制度環境。制度規則是組織內部的微觀治理要素，它建立一個組織運轉的規范性體系。制度環境是外部宏觀治理因素，它通過影響要素配置效率和創新激勵效應，對制度環境覆蓋范圍內的所有經濟主體產生影響。就區域經濟發展而言，制度環境是極端重要的，它確立了特定地域組織運轉的制度化規則和標準。Scott依據不同環境變量對組織的影響方式，將制度環境劃分為強制性制度、規范性制度和意念性制度（文化認知層面的制度）。在新制度經濟學中，廣義的制度涵蓋了正式制度、非正式制度及它們的實施機制。正式制度是指人們有意識創造的各種制度安排，包括強制性制度和大部分規范性制度。非正式制度是人們在長期社會交往中無意識形成的，主要指文化認知層面的制度，包括共享的價值觀、信仰和認知框架。需要指出的是，制度只給出了人們行為的規范性標準，要保證這些標準順利實施，必須依賴有效的實施機制。從廣義制度論的視角來分析民營經濟發展的制度環境，可以使我們注意到一些隱性的非正式規則，譬如，地域文化、商業傳統等。這樣，有助于我們從國家制度設置和文化情境塑造的雙重維度來反思欠發達地區民營經濟發展的制度約束。

法律制度的約束

我國民營經濟的發展是在國家力量主導下展開的。從法律地位上看，民營經濟在改革開放以來逐漸取得了法律承認，經歷了從“有益補充”到“重要組成部分”、再到“三個平等”的演變。在這一過程中，民營企業取得了合法地位，圍繞著生存權、產權、競爭權和發展權的保障，有關民營經濟的法律法規從無到有，逐漸建立起來，民營經濟與國有經濟的位差在逐漸縮小。盡管如此，我國在市場主體立法上，已然依據所有制性質分別進行立法，公有制企業、非公有制企業各有一套立法體系。這種立法上的差別對待，造成法律對不同經濟成分的保護與制約不夠均衡與對稱，造成非公有制企業法律地位事實上的不平等。同時，我國有關民營經濟發展的一些法律條款散見于相關的法律法規中，更多的停留在行政立法和政策規制層面，立法層次不高，法律的權威性不夠、法治保障剛性不強。受此影響，民營經濟主體面臨產權不安全風險，財產的可靠性和穩定性受到侵占、罰沒的威脅，民營企業面臨不公正待遇和不公平競爭。

欠發達地區民營經濟面臨的法治困境，表現為地方性法規在立法思路和法律規則上未能與時俱進。民營企業在參與國有企業重組、科技成果產業化、知識產權保護等方面被非法侵占、損害權益的問題時有發生?，F實中，行政部門“一身兼二職”，既是“運動員”又是“裁判員”，嚴重破壞了法律的公信力和公正性。多頭管理體制下，行政部門之間職能交叉、職責不清，各部門秉承“趨利避害”的原則，對有利于己的事務爭相介入、對不利于己的事務卻無人問津，存在部門權力利益化、部門利益法制化傾向，部門規章之間的互補性和兼容性差。在限制發展和行政管制思維下，民營企業的合法權益保護與司法追究明顯失衡。在市場和行業準入上，受立法層次低、剛性約束弱的影響，一些行業領域在政策規定上允許民營企業進入，但卻在實施方案上設置過高的資質條件或限制性規定，民營企業無形中被這些規則“過濾”掉。這種實際操作層面的歧視待遇，使得民營企業在市場準入、行業競爭上面臨著玻璃門、彈簧門、旋轉門的無形障礙。概言之，欠發達地區民營企業在法律規范、行業進入、權益保護和法治監督諸方面都存在突出問題。應以此為依據，對不合時宜的法律進行以修訂，營造民營經濟發展的法治環境。endprint

行政管制的約束

欠發達地區市場經濟發展相對緩慢，對社會主義市場經濟的缺乏理性認識，為保證公有制經濟的優勢地位同時獲得部門利益，在民營經濟發展中設置了很多禁區和壁壘，對民營企業實行歧視性的市場準入審查，限制了民營企業經營活動的市場空間和生存發展的制度空間。同時，受計劃經濟體制政府行政模式的影響，官本位的權力機制也在體制轉軌中尋求可依附的土壤。這樣，在缺乏有效的法律監管和透明的程序規范下，行政權力以行政審批、行政許可、行政監督、行政處罰、行政強制等形式，依托于體制轉軌提供的制度縫隙，在經濟發展中隨處“插手”，到處設置“關卡”，濫用行政權力的壟斷和官商合謀的壟斷隨意干預市場行為。民營企業投資審批環節多、程序繁瑣、透明度低，行政規制缺乏正當程序。一些稅務部門法律意識淡薄，稅費征管隨意性大。盡管國家有關民營企業的稅收減少了，但地方稅務部門為完成納稅剛性指標，存在民營企業攤派納稅任務的現象，同時各種稅外費用依然存在，“稅費倒掛”現象普遍，民營企業稅負較重。同時，地方政府缺乏完整的產業指導和引導措施，沒有建立有利于民營經濟投資拓展的信息咨詢、技術支持、法律服務、市場監督等完善的社會化服務組織系統。

市場經濟的有序發展，政府的適當干預是必要的，但必須嚴格限制在“市場失靈”的范圍內，主要是要為經濟發展提供法律法規、產權保護、制度規則、維護市場秩序、提供基礎性的公共產品。新的歷史場景下，欠發達地區民營經濟發展，必須在“三個平等”的政策框架內，清理制約經濟發展的制度壁壘和政策限制，通過“結構性破壟”，逐漸放開市場準入。削減各種行政壟斷性措施，減少行政審批事項、簡化行政審批流程，推廣“并聯”審批機制，降低市場準入門檻，通過政策試點，逐漸改“審批制”為“注冊制”；按照“非禁即準”的原則和“兩平一同”的政策，逐步放寬民營經濟、社會資本參與市場活動的領域和范圍，支持民營資本以市場方式有序進入部分壟斷性行業、城市公用事業，推動混合所有制經濟發展。在國家著力推進“放管服”改革的語境下，地方政府要準確界定政府職能和行為邊界，解決政府的“越位”、“缺位”和“錯位”，強化政府職能的服務取向和服務效能，激發民營經濟有序發展的制度演進動力。

融資機制的約束

融資難、融資貴是制約我國民營經濟發展的重要限制因素。據統計，2015年民營企業500強中，有241家企業認為融資較難；《2015年企業負擔調查評價報告》顯示，66%的企業反映“融資成本高”。欠發達地區民營企業總體上還處于原始資本積累階段，在技術創新、產品研發、市場開拓以等方面，都需要大量的資金投入。然而，民營企業整體規模偏小、實力較弱，普遍存在融資難、貸款難、擔保難的問題，資金供給嚴重短缺，對民營企業發展形成了現實約束。一方面，欠發達地區經濟基礎差、資源依賴性強，經濟發展水平低，企業自有資金規模小；民營企業技術裝配和和經營方式落后，企業的經濟效益相對較低，企業自我資金積累和內源性融資能力弱。另一方面，欠發達地區自然環境和交通條件差，信息網絡建設滯后，社會經濟主體長期處于相對封閉的狀態中，社會大眾投資意識落后、投資渠道相對單一，民營企業難以集中社會閑散資金；同時，民營企業財務管理和會計制度不健全、經營信息透明度低，融資條件薄弱，金融機構不愿向民營企業貸款，企業外源性融資短缺。

近年來，在國家大力發展非公經濟的政策環境下，各地建立了一些專門針對私營企業、小微型企業的融資服務機構和服務平臺；各大銀行也設立專門服務于小企業的信貸部門，推出了一些針對小企業融資需求特點的信貸產品和服務方式，民營企業銀行貸款有所增長。各地針對民營企業出臺了一些融資優惠政策，但在實際操作中，民營企業在向以國有商業銀行為主體的銀行體系申請貸款時，往往會受到所有制歧視和規模歧視企業發展所需資金很難得到銀行的支持。銀行技改貼息貸款、加速折舊減免稅收等財政金融優惠政策，與絕大多數民營企業無緣。在此背景下，一些個體、私營企業開始依靠大眾籌資和民間借貸，甚至地下錢莊、高息過橋等方式和途徑來融資。這種資金籌措方式，不僅成本高、風險大，加重了企業資金成本；而且在一定程度上擾亂了國家正常的金融秩序。

在民營經濟主體在融資過程中面臨較為普遍的信息不對稱的制約。就銀行方面來看，個體私營企業量大面廣，銀行無法像對大企業那樣準確獲得個體、私營企業的貸款需求、經營狀況、項目前景和誠信情況；就民營企業方面來看，企業無法充分獲取金融政策、信貸政策、信貸條件和信貸程序等方面的信息，更不熟悉不同銀行的業務特點、工作流程和信貸產品。信息不對稱，造成銀企雙方在融資理念、溝通方式上的差別，對民營企業獲得信貸支持造成障礙。近年來，各地舉辦了一些銀政、銀企對接活動，取得了一些成效，但由于政府、銀行與企業間互動交流的長效機制沒有形成，缺乏科學有效的溝通合作平臺，特別是中小企業主管部門不能及時、準確、全面的掌握銀行對中小企業的貸款信息，無法起到引導和橋梁作用，銀政、銀企合作的實際效果不理想。破解民營企業融資難、融資貴的問題，一方面要通過制度完善和政策保障，根本解決金融機構對民營企業抽貸、斷貸、壓貸和“高息過橋”等問題。另一方面積極進行融資制度創新：一是擴大企業綜合授信信用貸款，以企業的信用評估等級為依據，向資質合格、征信記錄良好的企業發放信用貸款；二是在商業銀行設立投資公司，發行認股權證，建立投貸聯動機制；三是推廣供應鏈金融，面向供應鏈成員企業提供靈活的金融產品和服務；四是有序發展互聯網金融，建立融資擔保、融資租賃和證券公司三方合作的制度平臺。

文化環境的約束

經濟發展具有文化的根植性。著名政治經濟學家卡爾·波蘭尼提出的“根植性”概念，揭示了社會網絡和文化環境對經濟活動的重要影響。近年來，有關文化與經濟發展的關系的理論和實證研究表明，文化作為一種非正式制度因素，對經濟發展具有重要影響。地域文化是經濟發展植根的“土壤”，影響著區域民營經濟發展。就此而論，欠發達地區民營經濟發展滯后有著深刻的地域文化方面的原因。第一，封閉的思想觀念約束民營經濟的發展。地域文化對傳統觀念的固守，使人們的行為在市場經濟的浪潮面前顯得無所適從，缺乏應有的精神和心理準備，在經濟機會面前缺乏應有的敏感；第二，長期的農業文明導致個體意識的缺位。農業文明所塑造的自在自發的生存模式和計劃經濟體制對職工個體意識的消弭，導致了地域文化中這種個體意識的缺位，使多數人即使在面臨著需要強烈主體意識性和創造性的社會活動和精神生產時，表現出消極無為的狀態；第三，國有意識根深蒂固，人們的思想觀念上仍然對民營經濟抱有一定程度的偏見，對民營經濟的社會認同度較低。調查表明，由于個別民營企業在市場競爭中的不當行為，使相當一部分社會成員對民營企業特別是民營企業在產品質量、合法經營、誠實守信等方面還存在一定程度的懷疑，民營企業家整體形象欠佳，對民營經濟的發展產生了不利影響。endprint

在地域文化的深重影響下，逾千年而不變的文化傳統所造就的社會心理和價值觀念對新氣息、新觀念的流入持頑固的排斥作用，欠發達地區民營企業大多很難將注意力集中于制度建設上，企業制度規范和文化生成處于一種自發的生成狀態。其一，民營企業家小富即安的思想對企業發展形成了現實約束。對比東部發達省份，欠發達地區民營企業家的思想相對封閉，普遍存在小富即安的思想，風險意識、創新意識、競爭意識不強，難以適應現代市場經濟中激烈而多變的競爭環境；其二，相對封閉的自然環境和心理結構，使本土地企業缺乏現代化的洗禮，表現為以技術理性和人本精神為內涵的經營哲學和價值目標的模糊，在現實中表現為企業行為的隨意性和短視化；其三，滋生于小農生產方式的各種落后意識會滲透到企業中，在企業的制度建設中往往帶有各種小農意識的散漫性、主觀隨意性，在管理的各個環節缺乏嚴格規范和精確量化的制度；其四，傳統文化以宗法家庭為背景的特質在欠發達地區尤為明顯，這種取向會通過企業管理者不自覺地滲透到企業文化中，在企業人員任用、權力分配、經營管理等方面都受到宗親關系 親疏的影響，形成了家族式管理模式，家族式管理以人情代替制度，切斷了人力資本和貨幣資本的結合，形成一種對人才“存劣去優”的逆向選擇機制；家族式管理使科學、民主的決策機制難以形成，造成企業決策的隨意性、盲目性和高風險性，難于適應市場經濟對制度創新和技術創新的需要。在這些因素的綜合作用下，欠發達地區本土企業成長緩慢、發育不良。以浙商為代表的非本土民營企業，由于市場意識、制度規范、管理模式比較先進，擁有對本土企業的比較優勢，本土民營企業發展步履蹣跚。破解區域經濟發展的文化約束，必須采取“走出去”和“引進來”相結合的方略，孕育市場經濟倫理和現代商業文明，重點培養人們的市場意識、經營觀念和進取精神。

服務體系的約束

要堅持社會化、專業化、市場化的原則，建立健全為中小企業和民營經濟發展服務的各類中介組織和社會化服務組織。欠發達地區社會自主空間和民間力量成長緩慢，面向企業社會服務機構數量偏少，支持中小企業發展的信息服務、創業輔導、科技培訓、投資咨詢、管理診斷、人才引進、技術創新的中介服務機構的數量偏少、功能不強。多數行業管理組織仍依附于政府主管部門，難以發揮行業管理組織的協調溝通、信息服務和管理規制作用；一些中介組織異化依附于政府的代理機構，壟斷服務項目和資訊，其聯通上下、溝通左右、縮減環節、降低成本的功能無法實現；行業協會、商業、技術服務機構的發育滯后，難以為民營企業提供信息溝通、技術傳遞等方面的服務。創業孵化基地、高新技術園區和技術交易平臺數量偏少，僅有的也多集中在省會城市及其周邊地區，空間布局不合理，限制了其服務半徑和協同功能。此外，企業信用評價體系、市場開拓體系等尚未建立，信息化服務網絡不健全。社會服務體系發展滯后，既影響民營企業自身的發展，又使政府在項目建設、技術創新、工藝改造、管理咨詢、職工培訓、信息服務、資質認定、信譽認證等方面對民營企業的支持與服務缺乏社會性依托，使政府在扶持和引導民營企業發展過程中顯得力不從心。

現階段，尤為突出的問題有：一是擔保和信用體系不健全。現有擔保機構規模小、數量少，與銀行間“利益共享、風險共擔”的合作機制沒有形成；有效支持擔保機構發展的風險補償機制和再擔保機制還沒有建立起來，規范和扶持擔保體系發展的政策措施還不完善；社會化服務體系發展滯后，難以提供融資擔保服務。二是人才服務體系缺乏。特殊的地理區位和經濟發展水平，使欠發達地區面臨吸引人才難、留住人才難的問題。政策不透明、機制不靈活，缺乏科學的人才選任和培養制度，創業輔導、管理研修和職業技能培訓等服務項目少、形式單一、內容簡單，使欠發達地區面臨人才規模小、高端人才少、人才結構不合理等現實問題，民營經濟發展陷入人才劣勢的發展困局。三是產業集聚公共服務平臺少，產業集聚程度低。以個體和私營企業為主的民營經濟，只有集聚起來，相互協作相互配套，才能形成發展合力。建立產業集聚公共服務平臺，是促進資源優化配置、專業化分工協作和技術擴散的重要依托，對促進民營企業群落發展意義重大。目前，欠發達地區產業集聚區服務平臺建設尚處于起步階段，無論是數量、規模、級別還是服務能力、水平都處于比較低的水平，滯后于民營企業成長和區域經濟發展的現實需要。今后，要重點培育融資服務體系、人才服務體系、集聚服務體系和技術服務體系、信息服務體系、市場服務體系的建設，助力民營經濟發展。

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