世界主要國(guó)家軍民融合法律法規(guī)建設(shè)及啟示

+ 楊建（國(guó)防大學(xué)）

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，致力于形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的良好發(fā)展格局。從全球范圍來(lái)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)都是國(guó)家建設(shè)發(fā)展中的兩個(gè)重要方面，而把國(guó)防建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系，是實(shí)現(xiàn)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳思路。推進(jìn)軍民融合發(fā)展是一種國(guó)家行為，世界各國(guó)普遍重視相關(guān)法律法規(guī)的制定，使法律法規(guī)成為打破利益壁壘、形成軍地執(zhí)行合力的重要保證。目前，世界主要國(guó)家根據(jù)國(guó)際環(huán)境和本國(guó)情況進(jìn)行了有益的嘗試和探索，取得了一些經(jīng)驗(yàn)，這些實(shí)踐可以為我們?cè)鷮?shí)推進(jìn)中國(guó)特色軍民融合發(fā)展提供參考借鑒。

一、美國(guó)

“軍民一體化”是美國(guó)推進(jìn)軍民協(xié)調(diào)發(fā)展的主要做法，這種模式是通過(guò)對(duì)軍方、軍工生產(chǎn)部門(mén)和有關(guān)企業(yè)的調(diào)整改革，以及加強(qiáng)軍政部門(mén)間和企業(yè)間的交流合作，疏通軍民相關(guān)技術(shù)和資源之間的雙向輸送渠道，推進(jìn)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

美國(guó)在20世紀(jì)50年代，主要是用國(guó)防高技術(shù)帶動(dòng)民用工業(yè)的發(fā)展，而70年代以后，則注重把民用高技術(shù)大量引入軍事工業(yè)。美國(guó)為了推動(dòng)國(guó)防科研生產(chǎn)領(lǐng)域的軍民結(jié)合、寓軍于民，先后出臺(tái)了技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃、先進(jìn)概念技術(shù)演示計(jì)劃、兩用科學(xué)技術(shù)計(jì)劃等，要求除軍事專用科研生產(chǎn)領(lǐng)域外，軍用、民用工業(yè)盡可能采用共同的科技資源，滿足國(guó)防和民用兩種需要，強(qiáng)調(diào)國(guó)防部必須充分利用民用領(lǐng)域的高新技術(shù)成果來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)防科技的快速發(fā)展。

為使國(guó)防建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系，美國(guó)注意通過(guò)立法將一些成熟的做法予以確認(rèn)并上升為國(guó)家意志。美國(guó)《憲法》對(duì)國(guó)防體制、總統(tǒng)與議會(huì)的國(guó)防權(quán)限，尤其是對(duì)確保國(guó)家安全或國(guó)防安全情況下，如何處理國(guó)防需求與民用經(jīng)濟(jì)或民事部門(mén)的關(guān)系做出了原則性規(guī)定。在《憲法》指導(dǎo)下，美國(guó)制定了一系列軍事法律，包括國(guó)家安全法、兵役法、國(guó)家安全機(jī)構(gòu)法、國(guó)防生產(chǎn)法、國(guó)防專利法、國(guó)防設(shè)施法、軍事儲(chǔ)備法，等等。此外，還制訂專門(mén)用以協(xié)調(diào)特殊領(lǐng)域民用部門(mén)與國(guó)防安全之間關(guān)系的立法，如《戰(zhàn)略和重要物資儲(chǔ)備法》、《國(guó)防生產(chǎn)法》等。美國(guó)主要通過(guò)立法建立軍用和民用工業(yè)運(yùn)行的環(huán)境，如《反托拉斯法》、《簽訂合同競(jìng)爭(zhēng)法》、《購(gòu)買美國(guó)貨法》、《合作研究法》等，這些法規(guī)在一定程度上構(gòu)成了對(duì)軍事科技工業(yè)的宏觀管理。為了加速軍民一體化進(jìn)程，冷戰(zhàn)結(jié)束前后美國(guó)頒布了一系列法規(guī)、條例，規(guī)范企業(yè)的行為，營(yíng)造出一個(gè)有利于軍民一體化的法規(guī)政策環(huán)境。《1993年國(guó)防授權(quán)法》明確提出了要實(shí)行軍事和民用工業(yè)基礎(chǔ)一體化。1998年，美國(guó)頒布《國(guó)防授權(quán)法》，對(duì)軍民兩用技術(shù)的研發(fā)規(guī)定作了進(jìn)一步細(xì)化。2000年，國(guó)防部又一次宣布對(duì)采辦政策進(jìn)行重大調(diào)整，發(fā)布了三個(gè)文件：《國(guó)防部5000.1指令》，提出了新的適用于國(guó)防部所管采辦項(xiàng)目的方針政策；《國(guó)防部5000.2指示》，描述了適用于所有采辦項(xiàng)目的簡(jiǎn)單、靈活的管理方法；《國(guó)防部 5000.2R暫行條例》，規(guī)定了重大國(guó)防采辦項(xiàng)目和重大自動(dòng)化信息系統(tǒng)采辦項(xiàng)目強(qiáng)制性執(zhí)行程序。目標(biāo)是促進(jìn)采辦工作制度化，并強(qiáng)調(diào)要加快技術(shù)轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力的進(jìn)程。通過(guò)軍民一體化有關(guān)法規(guī)的執(zhí)行，美國(guó)在增強(qiáng)軍事實(shí)力，保持軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高作戰(zhàn)能力和戰(zhàn)備水平的同時(shí)，提高了國(guó)家科技工業(yè)的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家的綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。

二、俄羅斯

冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩不安，使得俄羅斯龐大的軍工產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的大潮中所面臨著前所未有的困難。在這樣的背景下，俄羅斯探索出一條“軍轉(zhuǎn)民”的發(fā)展道路，在迅速振興俄羅斯經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，進(jìn)一步振興俄羅斯國(guó)防科技工業(yè)。

俄羅斯繼承了蘇聯(lián)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，盡管重工業(yè)和國(guó)防科技工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、門(mén)類齊全，但是輕、重工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)。早期，為了加速“軍轉(zhuǎn)民”的進(jìn)程，俄羅斯采取了“雪崩”式的做法，把軍工企業(yè)全面推向市場(chǎng)，但猛烈的措施收到的更多是負(fù)面效果，俄羅斯國(guó)防經(jīng)濟(jì)處于深重的危機(jī)之中。為解決這個(gè)問(wèn)題，1993年3月俄聯(lián)邦最高蘇維埃推出了《俄聯(lián)邦國(guó)防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民》的聯(lián)邦法律， 12月葉利欽發(fā)布“關(guān)于穩(wěn)定國(guó)防工業(yè)企業(yè)和組織的經(jīng)濟(jì)狀況及保障國(guó)家國(guó)防訂貨的措施”總統(tǒng)令，同年還頒布了一系列的政府條例，使得改革推進(jìn)取得了一定的效果。1998年俄羅斯發(fā)布《1998～2000年重組國(guó)防工業(yè)法》，這一法律文件成為俄羅斯國(guó)防工業(yè)新一輪改革的標(biāo)志，該法案規(guī)定，到2000年以前，將1700家國(guó)防企業(yè)減至670家，以形成國(guó)防工業(yè)潛力的“核心”。在國(guó)防工業(yè)重組和軍轉(zhuǎn)民的聯(lián)邦專項(xiàng)計(jì)劃中還規(guī)定，在合適的地方把技術(shù)生產(chǎn)從連鎖工廠轉(zhuǎn)向大科研所和設(shè)計(jì)局主管下的試驗(yàn)性生產(chǎn)，把多余出來(lái)的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)產(chǎn)適銷對(duì)路的民用產(chǎn)品，形成高科技含量、高技術(shù)工藝、多樣化經(jīng)營(yíng)的工業(yè)基地。2012年9月，俄羅斯總統(tǒng)普京敦促政府起草新的國(guó)防工業(yè)現(xiàn)代化計(jì)劃，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)包括鼓勵(lì)私有軍工企業(yè)投資和改善從業(yè)人員待遇等事項(xiàng)。

三、英國(guó)

為了在國(guó)防投入比例相對(duì)減少情況下，仍然保持軍事優(yōu)勢(shì)和國(guó)防工業(yè)的活力，英國(guó)積極推進(jìn)軍民融合發(fā)展，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)的促進(jìn)作用，統(tǒng)籌解決國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力這對(duì)孿生問(wèn)題。

英國(guó)政府針對(duì)軍民一體化進(jìn)程，適時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)制度，以促進(jìn)軍民兩用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和相互轉(zhuǎn)化。英國(guó)國(guó)防部制定了《非國(guó)防部門(mén)科技研究支持計(jì)劃》、《民企科技研究資助計(jì)劃》和《探索軍民兩用技術(shù)計(jì)劃》，鼓勵(lì)資助民營(yíng)企業(yè)發(fā)展軍民兩用技術(shù)。1998年頒布《精明采辦戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)必須調(diào)整武器裝備體制，對(duì)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)采辦程序、審批決策、項(xiàng)目籌劃經(jīng)費(fèi)管理等進(jìn)行全面改革，建立民用技術(shù)轉(zhuǎn)為軍用的順暢渠道。近年來(lái)，英國(guó)國(guó)防部先后出臺(tái)了國(guó)防科技和創(chuàng)新戰(zhàn)略、國(guó)家工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展等戰(zhàn)略規(guī)劃，在這些規(guī)劃中，都明確規(guī)定國(guó)防部應(yīng)吸引世界范圍內(nèi)技術(shù)先進(jìn)的民用部門(mén)參與國(guó)防工業(yè)的科研和生產(chǎn)。2012年2月1日，英國(guó)國(guó)防部發(fā)布了題為《通過(guò)技術(shù)保障國(guó)家安全》的防務(wù)與安全工業(yè)政策白皮書(shū)，明確提出國(guó)防科技發(fā)展應(yīng)充分利用民用領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新應(yīng)用，與工業(yè)和學(xué)術(shù)界合作，加強(qiáng)技術(shù)利用，同時(shí)與英國(guó)的重要盟國(guó)合作開(kāi)發(fā)和共享技術(shù)，共享資源、分散成本、降低風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)《國(guó)防工業(yè)政策》白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)，維護(hù)國(guó)防工業(yè)的開(kāi)放性和競(jìng)爭(zhēng)性，倡導(dǎo)開(kāi)展國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)軍品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行了界定，防止壟斷和不正當(dāng)行為的發(fā)生。此外，為提高科研經(jīng)費(fèi)的投資效益和推動(dòng)軍民結(jié)合型尖端技術(shù)的發(fā)展，英政府在撥款中增加了對(duì)軍民一體化科研生產(chǎn)技術(shù)的投資比例，在推廣高技術(shù)和促進(jìn)高技術(shù)發(fā)展方面效果顯著。在裝備采辦中，在不影響軍事需求的情況下，鼓勵(lì)承包商優(yōu)先使用民用標(biāo)準(zhǔn)。民用標(biāo)準(zhǔn)不能滿足軍事需求時(shí)，才可使用軍用標(biāo)準(zhǔn)，且必須得到批準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)過(guò)去所有軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行全面審查、清理，廢止了大量軍用標(biāo)準(zhǔn)，提高了民用標(biāo)準(zhǔn)和性能規(guī)范在國(guó)防部標(biāo)準(zhǔn)化文件中的比例。英國(guó)還建立了民用資源征用制度，根據(jù)歷史上戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的經(jīng)驗(yàn)，制定修訂了《后備役動(dòng)員法》、《緊急狀態(tài)權(quán)力法》、《防務(wù)法》、《民航法》、《運(yùn)輸法》等一系列法規(guī)。通過(guò)立法來(lái)保證在必要時(shí)，政府和軍隊(duì)有權(quán)征用或租用民航飛機(jī)、民用商船和民用車輛，并有權(quán)制止企業(yè)向國(guó)外出售運(yùn)輸工具。

四、日本

日本作為第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國(guó)，其《憲法》限制了日本軍事力量的發(fā)展。日本不得不大力推進(jìn)軍民融合，并以《憲法》為基礎(chǔ)在國(guó)家安全、軍工科研、軍事后勤等領(lǐng)域制定了多項(xiàng)有助于軍民融合的政策，頒行了一系列法律法規(guī)，以圖實(shí)現(xiàn)軍事力量的隱形發(fā)展。

日本在發(fā)展軍事工業(yè)方面采取“寓軍于民”的模式，主要依靠民間企業(yè)來(lái)發(fā)展國(guó)防科技和武器裝備，其大部分武器裝備的研制任務(wù)都是由民間企業(yè)來(lái)承擔(dān)和實(shí)施。日本認(rèn)為，發(fā)展軍民兩用技術(shù)可以減少國(guó)家投資風(fēng)險(xiǎn)和降低武器裝備成本，并有益于軍工企業(yè)本身的穩(wěn)定發(fā)展。1970年，日本發(fā)布《國(guó)防裝備和生產(chǎn)的基本政策》，為軍工生產(chǎn)確立了基本的方針。其中主要的原則是以國(guó)家的工業(yè)能力、技術(shù)能力為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)采購(gòu)本國(guó)生產(chǎn)的武器裝備，最大限度地利用民間企業(yè)的開(kāi)發(fā)能力、技術(shù)能力，制定好遠(yuǎn)景規(guī)劃為裝備采辦打下基礎(chǔ)，積極引入競(jìng)爭(zhēng)，以法律文件的形式將“以民代軍”的戰(zhàn)略思想固定下來(lái)。

日本采取政、軍、企相結(jié)合的決策運(yùn)行機(jī)制，政府、軍隊(duì)和企業(yè)界有機(jī)統(tǒng)一，相互結(jié)合，共同推進(jìn)“寓軍于民”的發(fā)展。日本建立了相對(duì)健全的軍民融合法規(guī)體系，其中，軍事色彩較為顯著的有：《日本自衛(wèi)隊(duì)法》、《防衛(wèi)省設(shè)置法》、《安全保障會(huì)議設(shè)置法》、《應(yīng)對(duì)武力攻擊事態(tài)法》、《國(guó)防裝備和生產(chǎn)的基本政策》、《武器裝備生產(chǎn)開(kāi)發(fā)基本方針》、《武器裝備研究開(kāi)發(fā)振興方針》、《裝備維修規(guī)則》及一系列的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》及其配套的《中期防衛(wèi)力量發(fā)展計(jì)劃》等；民事特征較為明顯的有：《國(guó)家公務(wù)員法》、《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《中小企業(yè)基本法》、《中小企業(yè)開(kāi)拓新領(lǐng)域協(xié)調(diào)法》、《產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化法》、《電子工業(yè)振興臨時(shí)措施法》、《航空工業(yè)振興法》、《飛機(jī)制造事業(yè)法》、《特定船舶制造業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)臨時(shí)措施法》、《大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)移法》及《事業(yè)革新法》等。這一系列法規(guī)的頒布施行，極大地促進(jìn)了日本軍民融合的發(fā)展和進(jìn)步。在裝備維修方面，日本要求自衛(wèi)隊(duì)與相關(guān)地方政府密切合作，為推動(dòng)防衛(wèi)設(shè)施的高效維護(hù)和整修，應(yīng)實(shí)施旨在謀求與該設(shè)施周邊地區(qū)更加協(xié)調(diào)的各種措施。日本《裝備維修規(guī)則》對(duì)裝備品什么情況下需要由地方工廠實(shí)施維修有確切的規(guī)定，同時(shí)，為了科學(xué)地實(shí)施裝備品的軍外維修，還規(guī)定了裝備品軍外維修的分級(jí)，并具體規(guī)定了其維修范圍。日本為保證國(guó)防軍工科研生產(chǎn)能力，還制訂了許多行業(yè)性的扶持政策與法規(guī)，對(duì)涉及軍事領(lǐng)域的行業(yè)從政策和資金上大力支持和援助，如，針對(duì)航空、造船等行業(yè)的特點(diǎn)制定《航空工業(yè)振興法》、《特定船舶制造業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)臨時(shí)措施法》等相關(guān)法令，對(duì)科研和生產(chǎn)給予補(bǔ)助。

五、有關(guān)啟示

軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行客體之一，是以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向而制定的各種法律法規(guī)。只有適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，不斷推進(jìn)有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，并且使軍地雙方高質(zhì)量、高效率地貫徹執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，才能確保軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)。

（一）需立足國(guó)情，搞好頂層設(shè)計(jì)

縱觀各國(guó)軍民協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，無(wú)一不結(jié)合自身情況、發(fā)揮自身優(yōu)長(zhǎng)，在相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)中，也根據(jù)各自的大政方針，以制定法律法規(guī)的形式，穩(wěn)定、有效、長(zhǎng)遠(yuǎn)地體現(xiàn)和落實(shí)國(guó)家意志。對(duì)我國(guó)而言，加快推進(jìn)軍民融合戰(zhàn)略的實(shí)施，首先需要認(rèn)清當(dāng)前存在的各種問(wèn)題，妥善處理各種矛盾。2016年3月，黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)布了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化國(guó)家主導(dǎo)，以法治為途徑，通過(guò)軍民融合實(shí)現(xiàn)社會(huì)要素資源大整合。從客觀上說(shuō)，這是一個(gè)逐漸探索、深化認(rèn)識(shí)的過(guò)程，有關(guān)法律法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)慎重而周全。在法治化建設(shè)中，應(yīng)緊貼我國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，用法律法規(guī)解決責(zé)任不清，職能不明、資源獨(dú)占、機(jī)制不順等問(wèn)題，一是應(yīng)修訂完善已有的法律，充實(shí)與軍民融合相關(guān)的內(nèi)容；二是通過(guò)立法鼓勵(lì)的方式，保障各相關(guān)主體積極參與國(guó)家著力發(fā)展的重要領(lǐng)域，促進(jìn)軍民融合的深入推進(jìn)。

（二）應(yīng)統(tǒng)攬全局，強(qiáng)化體系建設(shè)

軍民融合與一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等因素密切相關(guān)，世界主要國(guó)家在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)中都十分重視各個(gè)領(lǐng)域、不同部門(mén)之間法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致和相互配合。我國(guó)軍民融合發(fā)展涉及軍地諸多要素，需要牢固樹(shù)立軍地“一盤(pán)棋”的觀念，用系統(tǒng)化的思路加強(qiáng)軍民融合深度發(fā)展法治保障體系建設(shè)，為提升貫徹法律要求的能力奠定優(yōu)質(zhì)的體系性法律環(huán)境。在法律法規(guī)建設(shè)過(guò)程中，需要加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)政策之間的協(xié)調(diào)銜接，科學(xué)規(guī)范軍民融合的任務(wù)內(nèi)容、適用范圍、程序方法、獎(jiǎng)勵(lì)懲處，明確軍地各系統(tǒng)、部門(mén)和個(gè)人的責(zé)任、權(quán)力、利益等，切實(shí)提高法律法規(guī)的系統(tǒng)性、針對(duì)性、可操作性。

（三）要高效執(zhí)行，促進(jìn)貫徹落實(shí)

法律法規(guī)的效力發(fā)揮關(guān)鍵在于執(zhí)行，通過(guò)對(duì)其他國(guó)家軍民融合有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況的研究，其高質(zhì)量、高效率地執(zhí)行，確保了有關(guān)政策措施的落地扎根，同時(shí)有關(guān)法律法規(guī)的牽引激勵(lì)作用，也為軍地資源有序流動(dòng)、合作共贏提供了堅(jiān)實(shí)的保障。由于軍民融合發(fā)展具有跨軍地的重要特征，更需要充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范與強(qiáng)制作用，促進(jìn)軍地有關(guān)執(zhí)行主體高度協(xié)同，打破各自為政的二元化格局，在改革創(chuàng)新中推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展。還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，明確執(zhí)法主體，加強(qiáng)對(duì)動(dòng)員法規(guī)落實(shí)情況的監(jiān)督，對(duì)不執(zhí)行軍民融合法規(guī)、不履行國(guó)防義務(wù)、給國(guó)防建設(shè)帶來(lái)?yè)p失的單位和個(gè)人依法實(shí)施處罰，堅(jiān)決維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。