二十一世紀日本對印度尼西亞的援助：政策、實踐與啟示

【摘 要】從二戰結束至今，日本一直重視對東南亞地區國家的援助，而在之中，對印度尼西亞的援助則占據非常重要的地位。進入21世紀，日本修改了官方發展援助憲章，其對外援助戰略也進行了相應調整。日本對印尼援助政策側重于幫助印尼的均衡發展并提高其在國際上的話語權。本文詳細闡述了日本對印尼援助的政策、實踐與特點，認為日本對印尼援助的特點可以概括為：針對性、戰略性、有效性、合理性。

【關鍵詞】官方開發援助；印度尼西亞；日本

一、引言

官方開發援助指的是國家政府通過出臺并執行相關政策對其他國家在經濟、科技等方面的幫助。在眾多開展官方開發援助的國家中，日本的表現令人矚目。日本對印度尼西亞的援助從二戰結束之后開始，主要以賠償的形式與其展開經濟合作。直到21世紀初，日本修改了官方發展援助憲章，對當時已有的對外援助政策加以調整。再加上進入新世紀后，日本經濟持續低迷，對外援助總量不得不減少，日本對印度尼西亞的援助的變化值得關注。

印度尼西亞是世界人口第四大國、世界上最大的島嶼國家，是東盟的核心成員之一。對于日本來說，長久以來，印度尼西亞都是其重要的戰略伙伴，兩國外交關系良好。兩個國家在經濟、政治、科技等多個領域均可展開廣泛合作，實現互補，達到“互利共贏”的效果。關于日本對印度尼西亞的援助研究，國內學者已取得較多成果。彭文平指出，從冷戰結束至今，日本在對印度尼西亞的援助中表現了很強的政治意圖，對于達成其政治大國戰略有很大的幫助。黃梅波、蒙婷鳳指出，日本對外援助重視經濟增長和基礎設施的建設，此外，在對外援助的基本政策確定的情況下，優先政策的主題一直都在變動，但主要集中在一些全球化的問題上，比如環境氣候問題、恐怖主義問題。

本文通過梳理21世紀日本對印度尼西亞的援助背景和政策內容，更加深入地了解援助的發展和調整過程，同時總結日本對外援助的特點，提出日本對印援助對中國的有益啟示。

二、21世紀日本對印度尼西亞援助背景

20世紀90年代初，日本在經歷了長達20多年的高速經濟增長后，股票和房價的資產泡沫發生崩潰。而整個90年代被認為是日本二戰后經濟衰退最為嚴重的10年。21世紀初期，日本的經濟仍處于低谷期。這也導致了日本對外援助量緊縮。但是日本對印尼的援助的重視一如往日。對于日本來說，印度尼西亞有著十分重要的經濟意義、政治意義和戰略意義。在經濟意義方面，印度尼西亞擁有豐富的能源（如石油、天然氣、煤炭）和原材料（如木材），而日本在能源和原料方面主要依賴進口，兩個國家的供需互補，這也就成為了日本對印度尼西亞實行援助的基礎。在政治和戰略意義方面，印尼是東盟的創始國之一，其在東南亞地區的發展水平和影響力已然位于地區前列。印尼在日本的支持下，可以在東南亞地區甚至更廣闊的國際舞臺上逐漸擁有更大的影響力和話語權。日本早已不滿足于自己“跛足大國”的形象，希望可以獲得與本國的經濟地位相當的政治地位。所以，日本通過各方面的援助拉攏了印尼這個作為東南亞地區核心國家的盟友，對于其成為亞洲最有影響力的國家的目標有著不可忽視的幫助。除此之外，印尼地處馬六甲海峽，而日本的海上運輸大多都需要經過馬六甲海峽，拉攏印尼作為盟友無疑可以保障日本“海上生命線”的安全。

三、21世紀日本對印度尼西亞援助政策

從政治方針的角度上來看，根據日本外務省于2012年4月發布的對印尼的援助政策文件，具體援助政策是：援助印度尼西亞良好均衡發展并且提高其在國際社會和亞洲地區的發言權。從中不難看出，日本對于印尼的援助已經不局限于滿足其經濟意圖了，政策中對印尼充滿了政治期待，著重培養印尼的政治能力。同時，政策與印尼現今的發展實際也是高度切合的。日本援助印尼的優先領域有：對長遠經濟發展的援助；對減少不平等和建立安全社會加以援助；幫助其提高在國際社會和亞洲地區發言權。

從援助的渠道來看，日本進行對外援助的渠道主要有三個：贈款援助、貸款援助和技術資金合作。其中，貸款援助是援助主要的組成部分，占比大多超過75%。從援助規模來看，數據顯示，從21世紀以來，日本對印度尼西亞的援助總量整體上呈現下降趨勢。但即使援助總量下降，日本對印尼的援助總量比起其他國家仍然處在前列。

從援助的主要領域看，援助資金和資源主要流向了以下兩個領域：

1.經濟基礎設施領域

大部分援助資金均流入了經濟基礎設施領域，用以改善印尼經濟發展的硬性環境和軟性環境。在電力供應與能源使用方面，日本在2008年貸款投資建設了JAVA-蘇門答臘輸電線路工程，在2009年貸款投資了巴萊紅土坎地熱電站項目，在2011年貸款投資建設南安由火力發電站以及推進地熱能源開發利用項目。在交通建設方面，日本在2007年贈款投資建設努沙登卡拉省相接東區大橋，在2008年贈款投資改進港口安全系統，在2009-2011年期間贈款投資尼亞斯島橋梁改善項目。針對此領域的建設促進了印尼當地經濟基礎設施的完善，提升了人民生活水平。

2.社會基礎設施領域

相較于經濟基礎設施而言，流入社會基礎設施建設領域的資金較少。援助資金主要用來改善當地居民的生活環境，提高居民生活水平。流入這一領域下的投資種類多樣，既囊括了教育（2007年貸款投資印度尼西亞建設世界一流大學發展項目）、醫療（2012年技術合作資金投資醫務人員護理能力在職培訓項目）、傳染病防治（2007年贈款投資動物健康實驗室對禽流感的診治情況和動物的其它主要疾病的改善項目）、應對環境氣候問題（2009年贈款投資森林保護計劃及由氣候變化引起的自然災害應對計劃，2011年技術合作資金投資東盟地區紅樹林生態系統保護與可持續發展項目）、人道主義項目（2007年贈款無償援助弱勢農民，2008-2013年贈款投資基層人類安全項目）等長期投資與技術合作支持，又包含了針對自然災害救援及災后重建（2009年贈款援助西蘇門答臘島近海地區受地震影響后的重建，2010年經濟贈款援助西蘇門答臘省火山噴發的受災地區，2012年經濟贈款援助洪水受災地區）、傳染病控制（2012年贈款投資印尼國家實驗室控制致病性禽流感及其他傳染病的能力提升項目）等的短期資金支持。endprint

四、21世紀日本對印度尼西亞援助特點

通過對日本對印度尼西亞的援助的觀察，筆者認為日本的對外援助有如下幾個特點：

1.根據援助對象的具體情況有針對性的制定援助政策

日本在東南亞地區援助的對象并不只是印度尼西亞一個國家，還有菲律賓、越南、柬埔寨等等。在閱讀日本外務省發布的日本對外援助的相關文件后，不難發現日本對于各個國家的援助目標與定位是不同的，都是根據援助對象的國內、國際情況而確定的。毫無疑問的是，印度尼西亞的經濟、社會、科技各個方面都處于快速發展的過程中，但是一些不可避免的問題也隨之出現。從上世紀末一直到今天，印尼的煙霧污染都沒能得到很好的解決。污染不僅影響了本國的環境以及國民的日常生活甚至是健康，嚴重時甚至會波及東南亞地區其他國家。2013年7月，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、文萊及泰國五國的政府環境部門的官員為商討危害東南亞多國的煙霾污染問題在吉隆坡舉行了會議。印尼環境部部長在新聞發布會上表示，“印尼將在今年年底或明年年初簽署《防止跨國界煙霧污染協議》，應對影響東南亞地區的煙霾問題”。事實上，僅簽署協議是不夠的，印尼需要在多方面采取有力措施來治理污染，而日本對印尼在能源使用技術進步的方面的投資將起到很大助力。對于像以上的環境問題以及貧富分化等社會問題，日本有針對性的制定并實施了援助計劃。除此之外，隨著印尼的國力日益增強，其在國際舞臺上的影響力日益提高，隨之而來的就是印尼在處理亞洲及國際事務時需要承擔更大的責任。因此，日本對印尼提出的基本援助政策“援助良好均衡發展并且提高在國際社會和亞洲地區發言權”的針對性很強。

2.具有較強的政治、戰略意圖

周玉淵指出：“援助是日本為了‘捆綁東南亞經濟，進而在東南亞乃至亞洲建立起以日本為核心的區域秩序，提高日本在該地區的話語權、影響力甚至是控制權。”從二戰結束以來，日本在其對外援助中說附加的政治意圖愈發明顯。到冷戰結束后，全球化時代的到來使國家與國家之間在政治、經濟、文化領域聯系更加緊密。對于日本來說，拉攏東南亞地區的國家成為盟友是提升本國在整個亞洲地區的影響力的十分重要的手段。而印尼作為東盟里重要的一員，對于日本的作用是不言而喻的。彭文平認為，日本從冷戰之后開始，對外援助中所含的政治意圖越來越明顯，在一定程度上援助條件與本國的政治追求掛鉤。日本首相多次訪問東盟，先后發表了“海部主義”、“宮澤主義” 和“ 橋本主義”，這些“主義”反映了日本對東盟的重視。日本在上世紀末通過了《政府開發援助大綱》，里面的附加條件將援助對象國家的內政也納入考慮因素中，比如不允許受援對象將援助用在軍事方面。這些都表明了日本對外援助的政治化意圖十分明顯。日本對于東南亞國家的政治期待越發高漲，作為東盟“大哥”的印度尼西亞自然是重點關注和扶持的對象。隨著日本與東南亞國家的關系越來越緊密，有了他們支持的日本在亞洲甚至國際上的地位自然水漲船高。

3.援助成果明顯，政策十分有效

日本提供給印尼的貸款援助有效地促進了印尼的經濟發展。貸款提供了大量資金，推動了當地經濟基礎設施的建設，促進了支柱型產業、中小型企業的發展。值得一提的是，日本對印尼在改善投資環境方面的貸款援助對印尼幫助很大，得到了印尼政府的高度肯定。日本對于印尼在能源使用、交通設施方面的投資亦取得了很好的成果：能源使用方面，通過建造并使用更先進的設施，改進現有的技術，使得能源利用率大幅度提高，環境污染得以改善；交通設施方便，通過修筑橋梁、高速公路等設施，大大節約了交通的時間成本，使居民的出行更加便利。而在應急救助自然災害等方面，日本的贈款援助總是能夠快速生效，保障了受災地區的重建及受災人民生活秩序的恢復。

4.援助過程具有一定的合理性

日本對印尼的絕大部分援助并非急功近利的，而是經過長遠規劃和設計的。追溯到上個世紀，由于日本在二戰后必須重新搞好與亞洲國家的關系，而因為其與東南亞國家的歷史淵源，日本選擇了以東南亞國家為第一目標，而當時的援助也主要是以戰后賠款的形式輸送到各國的。在國家形象慢慢轉變的過程中，日本也越來越重視對東南亞國家的援助。從1960年到2011年，日本共向印尼提供了591億美元，雖然進入新世紀后日本因為經濟低迷減少了援助總量，但是其絕對量仍舊很高，在2008年到2012年間日本對印尼的援助總量是各個施以援助的國家中總量最多的，占比接近甚至超過50%。在援助領域方面，日本長期專注于改善印尼的基礎設施條件，提高人民生活水平；日本駐印尼的跨國工廠及各種企業對印尼的經濟發展起到了極大的促進作用。在這樣一種循序漸進的過程中，日本未過多干預印尼自身發展，只是提供必要的引導、支持與幫助，使得雙方均受益匪淺。

五、21世紀日本對印度尼西亞援助的啟示

1.中國應該更重視援助的有效性

日本對印尼的援助，無論是長期的抑或是短期的，其效果都是非常不錯的。這就表明，對外援助的總量只是一方面，更重要的是，政府需要完善監管機制，確保落實政策的實施，確定援助的資金用到了實處。王逸舟在談及中國對非援助時就曾表示，“如何監管對非援助的問題，牽扯到中國政府對非援助的效率及當事國官方的‘腐敗問題。”只有援助真正被利用，援助才存在真正的價值。

2.中國在制定援助政策時應該盡量使政策貼近本國的戰略追求，在利人的同時利己才能確保援助與被援助的良性循環持續下去

日本作為進口能源、原材料的大國十分依賴于印尼，解決了自己在經濟上的一大困難；幫助印尼完善基礎設施建設，促進了本國企業跨國發展，進而促進了資本的流動，提升本國經濟情況；協助印尼解決環境、疾病等方面的問題，加深了本國技術對其他國家的影響力。日本在給予幫助的同時，收獲的幫助符合本國的切身利益，從而使本國的發展也得以促進。

3.中國應該抓住地理位置上及歷史淵源上優越的特點，尋找自己的盟友endprint

日本對印尼及其他東南亞地區的國家的援助有一定時間的歷史了，而日本對于援助的重視從未真正停止。中國應該把握自身優勢，發展自己的盟友?！耙粠б宦贰表椖客緩街T多國家，如蒙古國、斯里蘭卡、巴基斯坦、斐濟、哈薩克斯坦等。通過確立并實施對這些國家的援助計劃， “一帶一路”能夠深化中國與這些國家的友誼，而在國際事務上中國也勢必會獲得他們的支持。

六、結論

進入新世紀以來，日本對印度尼西亞的援助政策發生了改革。作為東盟的重要國家，印尼對日本有著重要的經濟、戰略和政治意義。日本以貸款援助、贈款援助、技術合作資金三種形式，主要對印尼的經濟基礎設施、社會基礎設施建設方面進行援助，其特點主要有針對性、戰略性、有效性、合理性。中國可以學習、借鑒日本對外援助的優秀經驗作為中國對外援助的啟示。

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作者簡介：

李玨菲（2000—），女，民族：漢族，單位：北京師范大學附屬實驗中學，研究方向：國際關系。endprint