軌道交通行業PPP項目風險分擔機制淺析

劉驍

【摘 要】PPP模式已成為加快軌道交通基礎設施建設，助力地方經濟發展的有力保障，但貫穿項目生命周期的項目風險，使得對軌道交通行業項目風險分擔機制的設計與分析具有現實意義。本文闡述了軌道交通行業項目風險的分配目標、原則，提出了風險分配的基本框架與分配設計方案。

【關鍵詞】軌道交通；PPP模式；風險分擔機制

PPP模式主要針對基礎設施、公共服務類項目，由于其具有投資額巨大、合同周期長、合約不完備的特點，風險貫穿了項目建設和運營的整個周期，也使得項目參與方將面臨比一般工程項目更多的潛在風險，因而合理的風險分擔結構是軌道交通行業PPP模式實施的難點，合理的設置風險分配機制的設置在項目管理中有著極其重要的作用。

一、項目風險分配的目標

作為風險管理策略的一部分，風險分擔方式通常是通過合同文件來定義的。風險分擔的目標大致應包括：為降低軌道交通行業PPP項目長期成本提供激勵；為軌道交通行業PPP項目在預算內按時完工提供激勵；為軌道交通行業PPP項目提高服務質量、創造收益提供激勵、及為軌道交通行業PPP項目訂立風險規避方針，在政府和社會資本談判過程中劃清權責邊界，保障軌道交通行業PPP項目利益相關方權益。

二、項目風險分配的原則

軌道交通行業PPP項目的風險責任分配主要可以解決兩方面的問題，首先是項目風險在各項目參與方之間的分擔；其次需考慮項目參與方在項目進行中所承擔的角色。城市軌道交通行業項目的項目參與人大致可以劃分為社會資本方，項目運營方和政府三方。項目中政府方的出資代表與社會資本合資成立項目公司。同時，將通過競爭性招標的方式選取一個施工類投資人（具有相應施工總承包資質和投資能力和經驗的企業）和其他類投資人（運營類投資人，如地鐵運營商，或者財務類投資人，如金融機構、基金或其聯合體）。因此主要的項目參與方為社會資本方，政府資本方和政府等三個方面。

軌道交通行業PPP項目的風險分配機制應以風險最優分配原則為核心，同時遵守風險與收益對等原則、風險可控等原則，減少風險發生的概率、風險發生后造成的損失以及風險管理成本，使軌道交通行業PPP項目對參與各方都具有吸引力，任何一方都無需為另一方未解決好他應該承擔的風險而付出代價；項目周期內，風險分擔可以使得各方要有能力控制分擔自己應承擔的風險。

1.項目風險最優分配原則

軌道交通行業運用PPP模式主要致力于在政府方和社會資本方之間實現最優風險分配，而非政府風險轉移的最大化，因此并非所有的風險都會被政府轉移給社會資本方，在風險轉移水平由低至高的區間內，存在一個最優風險轉移水平，使項目可實現價值最大化。

在項目中，若將風險不恰當的轉移給社會資本，政府方可能會由于轉移了自身可以更有效管理的風險而向社會資本方支付更多的費用，或由于留存了社會資本方可以更有效管理的風險而承擔更高的成本。不恰當的風險轉移甚至還可能危及政府和社會資本方合作關系的長期穩定性。

在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，每個可識別風險均應獨立分配給能夠以最小成本（對政府而言）、最有效管理它的一方承擔，即軌道交通行業PPP項目的風險最優分配原則。當然，無論風險分配給哪一方，其都應以選擇最小化該風險的原則為前提。

項目中風險分配應考慮的因素包括：項目的性質；各方對風險管理的優勢和能力（可能隨時間和風險應對技術的發展而發生變化）；產出說明書的靈活性（是否有影響風險管理方式的限制性條款）；以往項目的風險轉移水平（體現了各方管理特定風險的歷史表現和未來管理該風險的潛在能力）；市場對風險的普遍態度；公共利益因素；其他政策考慮。項目的最優風險轉移水平即由全面的風險識別、科學的風險量化以及合理的風險分配得到。

2.項目風險與收益對等原則

項目的風險分配主要通過PPP合同約定的方式進行，在風險分配時應遵循風險與收益對等原則。合同條款中應既關注合同主體對于風險管理成本和風險損失的承擔，又尊重其獲得與風險相匹配的收益水平的權利。如果風險管理成本大于與之對應的收益，風險轉移不可能在自愿的情況下發生，只有各參與方從風險分擔中均得到好處，風險分配才有意義。

3.項目風險可控原則

項目的合作期限內，可能會出現政府和社會資本方都無法預料的一些風險變化，導致風險發生概率上升或風險發生時財務損失增加。為保證政府和社會資本合作關系的長期穩定，在項目合同中，應按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔的上限，不能由某一方單獨承擔超過其承受能力的風險。否則，社會資本方可能無法保證公共產品及服務的提供效率，政府可能拒絕履約，最終影響雙方維持合作伙伴關系的積極性。

基于上述原則，為解決風險分配這一貫穿PPP項目生命周期的核心問題，節約政府和社會資本方風險分配方案談判時間，降低交易成本，應建立項目風險分配的標準化流程。

三、項目風險分配基本框架

根據風險分配原則，考慮政府風險管理能力、項目回報機制、社會資本風險能力等要素，可以得到以下風險分配基本框架。

四、項目風險分配方案設計

根據PPP項目風險分配原則，考慮政府風險管理能力、項目回報機制、社會資本風險能力等要素，項目風險可做如下分配：

1.建設風險

項目中，社會資本方按合同約定承擔項目的建設，勘察設計及征地拆遷工作由政府方負責，此類風險由政府方承擔。另諸如工程變更、完工風險及工程超支風險按照原因歸屬原則劃分，如工程超支風險：由政府方提出的工程變更導致的工程超支，應由政府方承擔；由社會資本方提供的工程變更（如根據周邊環境對施工爆破工藝進行變更等）等造成工程超支，應由社會資本方承擔。由于施工類社會資本承擔項目的建設工作，諸如工程質量風險、第三方違約風險、施工安全風險、施工技術風險、由于周邊環境導致施工工藝變更的風險由社會資本方承擔。endprint

2.運營風險

運營期內，由于客流量與預期不符或相關政策等導致政府方對地鐵票價進行調整，由此引發項目收入變化和可行性缺口補助浮動的風險。由于地鐵項目的票價由政府統一規定、統一調整，項目公司必須無條件服從政府的調價安排，從而引起項目公司收益產生浮動，并影響投資收益。另外運營風險還包括運營成本超支、安全運營管理、設備維護、市場需求等風險，部分由政府承擔，部分由項目公司承擔，這類風險建議通過調價機制來分擔。

3.金融風險

金融風險主要指融資風險，如融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可行性等因素引起的風險，其中最主要的表現形式是融資失敗或融資成本高，此類風險由社會資本方承擔。

4.政治風險

對于公眾反對風險，若由項目公司引起的，由項目公司承擔；非項目公司原因引起的由政府方承擔。法律變更、土地獲取、審批延誤、政府決策、稅收政策變動、財政支出不及時等風險由政府方承擔。

5.其他風險

其他風險如不可抗力風險，應由政府方、社會資本方共同承擔。地質條件等風險，即當發生的合理勘測外的地質問題（例如工程建設用地上發現考古文物、化石、古墓及遺址、藝術歷史遺物及具有考古學、地質學和歷史意義的任何其他物品）影響到項目的執行，有關的進度日期應相應延長，此類風險建議由政府方和社會資本方共同承擔。

五、風險的規避和分擔

通常對于建設期和運營期較長的軌道交通行業項目，無法預見所有風險，所以做好風險防范措施尤為重要。首先需要充分預測，做好風險防控措施；其次，要本著合作伙伴的精神，合同各方對項目未來可能出現的風險和收益預留足夠的協商空間；保證與動、拆遷戶溝通渠道暢通，政府拆遷補償應及時足額支付；加強各環節的管理、制定有效可靠的設計及施工方案、加強控制盾構的掘進參數、加強監測；加強人員安全意識的培訓、現場管理、保證可靠的安全保障措施；建立健全的安全組織機構、安全規章制度，加強運營管理、設施設備維護及科技支撐；引入商業保險，通過支付合理保費來轉移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失等；項目沿線穿越多座建筑物、多條高速公路、高壓線塔及河道，項目公司應當制定具體、有針對性的環境保護措施，有效規避和防范和環境風險。制定健全的應急處置方案及相應的應急預案等風險規避和分擔都應予以考慮。

六、結束語

軌道交通行業PPP項目風險管理中，最主要的工作就是依照利益共享、風險分擔、合作伙伴關系的契約精神，堅持由最適宜承擔風險的一方來承擔相應風險的原則使風險在社會資本和政府部門間合理分配，降低政府部門的管理成本，解決政府預算不足的約束，提供更高質量的公共產品和服務以及縮短項目完工時間，從而在整個項目生命周期有效控制風險。endprint