淺析行政事業單位內部控制體系建設

王丹

【摘 要】伴隨著新一輪中央巡視整改工作的推進，行政事業單位的履職風險日益突顯，提升自身服務水平、實現高效履職已成為行政事業單位管理的重要目標。因此，作為風險管理重要手段的內部控制工作顯得尤為重要。本文分析了現階段行政事業單位內部控制工作存在的問題，并有針對性的提出了具體改進建議。

【關鍵詞】行政事業單位；內部控制建設

一、行政事業單位內部控制建設的重要意義及現狀

內部控制作為單位內部管理的有效手段，是當今社會多種經濟結構形式下各主體的重要管理目標，旨在通過對單位經濟業務各環節的監控、預防、應對來達到預期的風險管理目標，將經濟風險控制在單位整體風險容忍水平范圍內。行政事業單位的內部控制建設工作雖然起步較晚，但其重要性更為突出，行政事業單位內部控制的建立健全和有效實施除關系到自身的生存發展和合法運營外，還關系到政府職能履職目標與服務社會公眾質量、水平等。建立健全和有效實施內部控制制度是行政事業單位規范經濟活動事項、管理單位資產安全、提升公共服務水平、防范職務犯罪的重要手段及有效措施。

自2014年1月1日起實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，我國部分地區行政事業單位內部控制建設初顯雛形，在財政部門的指引和規范下或形成統一內部控制運行體系規范，或在此基礎上融入了自身的具體控制目標及運行程序，通過實施內部控制運行機制，一定程度上達到了預期的風險控制效果。但仍有部分地區的部門和單位并沒有具體開展內部控制建設的實質性工作，對于內部控制規范也沒有進行深入的了解和思考，缺少對內部控制建設重要性和必要性的思想認識。其未來可能更多的只能依賴被財政部門強制嵌入統一規范體系運行，缺乏對自身特性的思考及有針對性的有效控制措施。

二、行政事業單位內部控制存在的問題

1.內部控制組織建設不健全，缺少工作機制

《行政事業單位內部控制規范（試行） 》實施以來，在地方各級財政部門的監督下，絕大部分的部門及單位成立了內部控制工作領導小組及評價工作小組，把內部控制職能部門歸口在財務部門或包含財務工作在內的后勤綜合及紀檢監察部門。但多數單位，特別是各部門的二級及以下單位，內部控制建設工作也就只行于此，內部控制的實質性工作流于形式。單位領導對內部控制建設的重要意義認識不足、不到位，或單位職工的思想認識與管理層存在一定差距，尚不能達到全員參與、突出重點的工作局面，導致內部控制工作組織架構不清晰、不健全，不具備開展與之相符的實質性工作的條件與水平，更無法建設內部控制中各項具體的工作機制。

2.內部控制崗位設置不清晰，相關人員專業水平較低

內部控制要求對單位的預算、收支、資產管理、政府采購、合同、建設項目等經濟活動的決策、執行和監督崗位進行有效設計與分離，明確崗位職責及分工，相關人員的能力和水平應符合內部控制關鍵崗位所要求的任職條件。但在實際工作中，很多單位并沒有對以上關鍵崗位進行有效的設計與分離，經濟活動中的各環節相互交叉崗位職責與分工的現象普遍存在，人員的道德素質修養與專業勝任能力普遍不足。單位管理風險的隱患多源于重要崗位的權、責不清晰，導致貪污、腐敗等情況時有發生，與行政事業單位履行社會資源分配與提供公共服務、打造效能政府的工作目標背道而馳。

3.內部控制制度不完善，缺乏有效的執行與監督機制

內部管理制度不完善是行政事業單位長期以來存在的特殊問題，各部門二級及以下單位的內部管理制度不完善、不適用等情況較為突出，這和行政事業單位的內部管理制度內容多、要求高、情況復雜等原因密切相關。目前，行政事業單位涉及內部控制經濟活動各環節的有效控制措施及辦法長期缺失，內部控制制度體系有待完善。尚未投入組建的內部控制體系沒有任何的凝聚力，功能作用不明顯，不能起到識別風險、評估風險和控制風險的作用。內部控制的執行與監督也成了應付工作的例行程序，內部控制的建設與實施缺乏有效性。

三、行政事業單位內部控制建設的要點

1.明確目標，加強領導，健全內部控制組織、機制建設

行政事業單位內部控制首要目標是要合理保證單位經濟活動合法合規，防范違法違規行為的發生，有效防治舞弊和預防腐敗、合理保證單位的資產安全和有效使用、為單位財務信息的真實完整提供合理保證及提升公共服務水平等都是行政事業單位內部控制的重要目標。行政事業單位應圍繞以上內部控制目標，結合單位整體工作目標及實際情況，制定符合本單位工作實際的內部控制管理目標。

行政事業單位內部控制規范明確規定：行政事業單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。單位負責人應高度重視并帶頭支持內部控制工作，提供必要的專業人才及物資供給支持。單位應成立內部控制工作領導小組及內部控制工作評價小組，由單位主要相關負責人擔任組長并組織分工，充分調動全員參與的積極性。有條件的單位可單獨設置內部控制職能部門，負責內部控制建設和實施的具體工作。暫不具備條件單獨設置的，可先暫時指定負責內部控制工作的牽頭部門，負責組織協調單位內部控制日常管理工作，研究并提議單位內部控制建設和實施的意見及方案。逐步建立財務部門、內審部門、紀檢部門、資產管理及政府采購部門、行政管理部門等之間的溝通與協調的聯動機制，積極發揮經濟活動相關部門或崗位在內部控制中的協同作用。建立健全議事決策機制、工作會議機制、崗位責任機制、內部監督機制等內部工作機制。

2.梳理業務，控制風險，明確內部控制崗位設置，提高人員專業水平

行政事業單位應組織相關人員對單位的預算、收支、資產管理、政府采購、合同、建設項目等經濟業務活動進行梳理和歸納，從各項業務所面臨的內部及外部環境入手，對單位經濟活動中可能遇到的各類風險進行全面、系統的分析及排查。運用多種方式對風險進行綜合評估，查找可能形成單位經濟利益損失的風險源，繼而判斷風險發生的可能性，以及對單位實現內部控制管理目標的影響程度，根據風險類型和預計損失制定相應措施及應對策略。行政事業單位的內部管理主要存在工作效率低、效果差；資產、資源效能不足；履職不當、徇私舞弊等風險，內部控制的目標是要將這些風險管控在單位能夠容忍的限度以內。對于單位的重要經濟活動以及一般經濟活動中的重要風險，應采用更加嚴謹的控制措施及管理辦法，確保單位內部控制不存在重大缺陷。endprint

行政事業單位在梳理經濟業務活動的過程中應明確各項經濟業務的目標、范圍和內容。將各項經濟業務中的決策機制、執行機制和監督機制融入業務流程的各個環節，細化業務流程中各個環節的部門和崗位設置，明確其職責、分工和權限范圍，對不相容崗位實行有效分離，加強內部授權審批，建立權、責對等的崗位工作責任制。對內部控制關鍵崗位人員的選任要從嚴把關，人員的職業道德修養與專業技術能力應符合內部控制對相應崗位的任用條件。一定程度上保障內部控制關鍵崗位的獨立性，使之在開展工作時不會行動受限。單位應加強對內部控制關鍵崗位工作人員的業務培訓和技能提升，定期安排人員輪崗、學習及交流，重視和強化職業道德修養。適時對內部控制關鍵崗位工作人員的資質能力進行綜合評價，確保內部控制關鍵崗位工作人員持續具有與之崗位相匹配的專業勝任能力。

3.完善制度，加強內部控制執行與監督力度

行政事業單位應根據各類別管理制度的綜合指引，結合本部門及單位的職能職責制定符合自身業務屬性的內部管理制度，使其運行于符合本部門及單位管理需求的內部控制體系上。具體包括：財務管理辦法、合同管理辦法、資產管理辦法、政府采購管理辦法、建設項目管理辦法等。按照行政事業單位內部控制規范的相關要求，把各項經濟業務風險的識別、評估、控制及管理融會貫通至各細則制度中。根據各項業務工作實際建立健全內部控制制度建設。

行政事業單位應指定相應職能部門對內部控制關鍵崗位工作人員執行內部控制管理制度的結果進行監督和評價，對評價結果及時公布及實施獎懲，建立系統的內部控制執行與監督機制，確保內部控制管理制度及相關內部管理制度在實際運用中得以貫徹落實。單位負責人應指定相關職能部門或崗位對單位內部控制的有效性進行評價，指出內部控制存在的問題及缺陷，提出整改建議及措施。單位負責內部監督的部門或崗位應當定期或不定期對單位內部控制管理制度的建立與執行進行檢查，包括對內部控制關鍵崗位和人員的設置情況檢查，對檢查中發現的問題提出改進建議并提交單位管理層決策使用。行政事業單位應充分發揮自我評價及內部監督的作用，結合財政部門和審計部門的外部監督意見，及時完善內部控制制度建設，使內部控制在單位內部管理中充分發揮預防和控制的重要作用。

四、結束語

隨著信息化時代的高速發展，行政事業單位的內部控制體系建設應與單位的信息管理系統有機結合，把內部控制的制度、流程及管理措施嵌入單位信息管理系統，減少或消除人為操縱的因素，把內部控制的執行交由程序信息來實現。制定和完善符合單位實際情況及發展需要的信息化內部控制體系，是保護單位信息安全、保障行政事業單位履行社會受托責任，提升單位公共服務水平，實現單位履職目標的重要手段，也是行政事業單位內部控制體系建設的未來方向和必經之路。

參考文獻：

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