公共財政支持科研創新績效評估體系研究

何華武+楊秀君

【摘要】績效評估是一種重要的管理方法，探索和建立科技成果轉化導向的公共財政績效評價機制，對于提高科技成果轉化水平，提高公共財政資金利用效率有重要意義。本文通過分析我國公共財政支持科研創新成果轉化存在科技投入對象缺乏多元化、評價指標缺乏轉化導向、評價主體相對單一、評價信息缺乏有效應用等問題，提出應建立以企業為核心的財政科技評價機制、建立多經濟主體財政投入評價機制、建立財政指標的經濟杠桿評價機制、建立科技成果經濟價值的評價機制、建立財政科技績效的分類評價機制。

【關鍵詞】科技成果轉化 公共財政支出 科研創新績效 評估體系

【中圖分類號】 C939 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.24.013

近年來，我國大力實施創新驅動戰略，將技術創新上升到國家戰略的層面。同時，為了解決經濟發展過程中環境成本過高、生產與消費缺乏協調性等問題，我國正積極推動低碳經濟發展模式，并著力進行供給側結構性改革。從經濟發展的角度分析，企業是經濟發展的主體，也是技術創新成果的實現主體①，技術創新活動最終體現為新產品產值的實現以及工業企業經濟效益的實現等方面。在具體實踐的過程中，由于我國傳統的公共財政支持體系以高校等研發機構為主體，在高強度的公共財政投入支持下，我國的科技論文數量、專利申請數量以及專利授權數量等有了顯著提升，但是，由于缺乏完備的科技成果轉化體系的建設，真正形成市場價值的科技創新成果數量有限，進而也導致了公共財政支出的績效較低。②從實踐層面分析，綜合評價是一種重要的管理方法，探索和建立科技成果轉化導向的公共財政績效評價機制，對于提高科技成果轉化水平、提高公共財政資金利用效率具有重要的理論意義和實踐意義。

我國科技創新成果轉化的現狀

從世界經濟發展的過程分析，知識經濟發展模式日益深化，知識在經濟增長中發揮的功能更加顯著。從實現知識積累和知識生產的過程分析，創新成為實現知識經濟發展目標的重要實踐基礎。著名技術創新專家將創新歸納為技術創新和管理創新等不同形式。為了適應知識經濟發展的需求，我國啟動了國家創新體系的建設工作，并將創新型國家建設提高到國家戰略的層面組織實施。在具體實踐過程中，研發投入占國民生產總值的比重不低于2.5%、科技進步貢獻率超過70%、對外技術依存度降低到30%以下等成為我國創新型國家建設的目標。

在我國傳統的科技資源投入體制下，高校和科研機構是主要的財政資金應用主體，相對應地，科技論文、專利等成為創新的主要成果形式。但是，由于缺乏完備的市場化激勵機制，大量科技創新成果停留在實驗室階段或者論文、專利等層面，創新工作服務經濟社會發展的功能未能顯著凸顯。相關統計數據顯示，我國大約有超過70%的科技成果沒有實現真正意義上的產業化。通過體制和機制創新提高我國科技成果轉化效率已經成為進一步提高我國創新能力的關鍵路徑。

2017年，上海市繼《關于進一步促進科技成果轉移轉化的實施意見》《上海市促進科技成果轉化條例》之后，制定并實施了《上海市促進科技成果轉移轉化行動方案（2017～2020）》，組成了上海推進科技成果轉移轉化的完整體系。按照上海市制定的新型科技成果轉化政策體系，70%的科技成果轉化收益將作為對科技人員的獎勵和報酬，各個機構根據實際情況對上述激勵力度進行提升，例如上海同濟大學實施將85%的科研轉化收益歸屬科研團隊的激勵政策。

公共財政支出支持科技創新及其發展趨勢

政府財政資金在研究與開發活動中發揮了重要功能。國家科技部的統計數據顯示，政府財政資金在研究與開發活動中的比重超過80%，政府應用于研究與開發活動的財政資金年均增長率超過10%，是我國研究開發活動最重要的資金來源。在政府財政資金支持研究與開發活動的形式方面，直接性科研項目支持、企業技術創新融資貼息、企業技術改造資金支持等形式廣泛應用于研究與開發的相關活動。由于受到政府對研究與開發活動的高度重視③，專利申請量保持了接近10%的增長速度，專利授權數量增長率超過20%。在我國財政稅收政策改革的過程中，通過加強財政資金利用績效的評估從而提高財政資金利用效率也是重要的實踐創新。財政部統計數據顯示，2016年，中央財政對超過3000億元的財政資金應用績效進行了評價。可見，公共財政支出績效評估將成為新常態，實踐的廣度和深度將不斷擴展。

發達國家公共財政支出支持科技創新績效評估的做法分析

第一，財政科技評價的立法體系建設。立法體系建設是開展財政科技評價工作的重要法制基礎，從而保障財政科技評價工作的合法性和權威性。以美國為例，早在1993年，克林頓政府就制定了《政府績效與結果法案》，該法案詳細規定了美國財政科技績效的評價體系和實施細則。

第二，實施差異化的財政科技績效評價。從財政資金支持形式和支持對象的角度分析，根據資金支持形式和支持對象的差異進行個性化的財政科技績效評價機制建設是一種有效的管理科學方法。日本的尖端技術探索計劃、美國預算管理辦公室提出的評估分級辦法都在實施差異化的財政科技績效評價方面提供了諸多有益經驗借鑒。

第三，引入第三方機構協助實施評價。評價過程和評價結果的獨立性是保證評價結果公允性的實踐基礎，政府既作為財政科技資金供給主體又作為財政科技評價主體的模式難以有效保證評價結果公允性。④為此，發達國家在實施財政科技評價的過程中引入了第三方評價機制，例如日本政府的財政科技績效評價機制同時由政府和第三方獨立機構實施。

第四，強化財政科技評價信息應用。財政科技績效評價工作的本質在于通過總結為后續財政科技資金應用績效的提升提供指導意義，因此，財政科技評價信息的有效應用具有重要實踐意義。德國等科技發達國家高度重視財政科技評價信息的應用，通常將財政科技評價信息作為下一期財政科技資金安排的決策依據。endprint

公共財政支出支持科技創新績效評估的瓶頸分析

第一，科技投入對象缺乏多元化。高校、研究院所是我國公共財政科技支出的主要對象，企業獲得的公共財政科技支持的力度相對較弱。同時，就企業而言，公共財政科技支出以國有企業為支持的主要對象，而更具有科技創新活力的民營經濟主體較難獲得公共財政科技資金的支持。

第二，財政科技評價指標缺乏轉化導向。科技創新的價值體現在服務經濟社會發展的目標，現行財政科技評價指標體系的設計偏重對于論文、獲獎、專利等知識成果產出層面的考評，弱化了對科技創新成果最終經濟價值實現方面的考評，從而弱化了財政科技資金的科技成果轉化導向。

第三，財政科技評價主體相對單一。在現行的公共財政科技績效評價體系中，政府既是財政科技資金的供給主體，同時也是績效評價的實施主體，這種體制導致了政府“既是裁判員又是運動員”的現象，難以保證評價結果本身的公允性。

第四，財政科技評價信息缺乏有效應用。公共財政科技績效評價工作的價值在于為財政科技資金的高效利用提供決策依據，因此，財政科技評價信息的應用是績效評價工作價值的重要實現路徑⑤，現行財政科技評價信息工作往往停留在呈現評價結果的層面，而在評價結果的應用方面尚存不足。

公共財政支出支持科技創新績效評估的體系構建

第一，建立以企業為核心的財政科技評價機制。以高等院校和科學研究機構為主體的財政科技資金投入機制導致我國大量科技成果最終停留在科技論文、專利等層面，創新知識成果到經濟成果之間由于缺乏有效鏈接，導致大量科技成果的市場價值難以實現。因此，必須建立以企業為核心的財政科技資金投入機制，實施創新項目的企業牽頭機制，從而形成從知識創新到經濟成果實現時間的有效鏈接，例如可以將“企業研發資金投入占財政科技投入的比重”納入財政科技績效的評價指標。

第二，建立多經濟主體財政投入評價機制。在科技資金的具體投向方面，政府更加傾向于向國有企業（國有控股或者國有產權控股的工業企業）進行科技資金撥付，而民營企業獲得的政府資金科技創新支持力度有限。事實上，相比國有企業，民營企業的創新活動更加活躍，創新績效也更加顯著，理應獲得更多支持。因此，應建立多元化政府資金科技創新支持機制，將面向民營經濟主體的財政科技支持比重納入評價指標體系，加強對民營企業科技創新活動的支持力度。

第三，建立財政指標的經濟杠桿評價機制。通過財政資本的杠桿功能吸引更多社會資本服務于科技成果轉化領域是財政科技績效的重要體現形式。總體而言，我國財政科技支出中，用于中小企業發展的財政科技支出相比發達國家而言仍存在顯著差距。例如，我國財政科技支出中用于支持中小企業的僅占到千分之1.17，顯著低于美國6.74的水平。為了彌補我國財政資本在支持工業企業技術創新方面的不足，應發揮財政杠桿效應拓展科技資金來源。例如，可以依托財政資金發起和設立企業技術創新引導基金，發揮財政資本的杠桿效應，積極吸引社會資本參與到工業企業技術創新中。

第四，建立科技成果經濟價值的評價機制。創新活動的最終價值體現在經濟效益和社會效益的實現，只有當科技成果轉換成社會效益或經濟效益⑥，才是完整的創新過程。將實驗室里的科技成果轉化成產品價值，是落實創新的關鍵所在。因此，在建立財政科技績效評價指標體系的過程中，應將“新產品銷售收入”“新產品經濟增加值”“新產品市場占有率”等能夠反映科技成果轉化活動經濟價值的指標納入財政科技績效評價指標體系中。

第五，建立財政科技績效的分類評價機制。高等院校、科研機構、企業等創新主體和財政科技資金的應用主體在創新價值鏈的實現途徑存在顯著差異性，例如從科技論文向科技成果經濟價值的轉化和從專利向科技成果經濟價值的轉化就存在顯著差異。因此，在對于財政科技績效的評價方面，也應根據創新主體的不同進行差異化評價，從而發揮公共財政支出科技評價體系對于不同評價主體的引導功能和激勵功能。

注釋

聶鳴、曾赤陽、丁秀好：《不同政府科技資助與區域R&D產出的關系研究》，《科學學研究》，2014年第10期，第1468～1475頁。

王剛、黃雪琪：《國內外財政科技支出績效評價理論研究綜述及啟示》，《福建師大福清分校學報》，2014年第4期，第27～31頁。

王慶元、張杰軍、張赤東：《我國創新型企業研發經費與發明專利申請量關系研究》，《科學學與科學技術管理》，2010年第11期，第5～10頁。

靳巧花、嚴太華：《自主研發與區域創新能力關系研究——基于知識產權保護的動態門限效應》，《科學學與科學技術管理》，2017年第2期，第148～157頁。

徐娜娜、徐雨森：《資源、創新網絡與后發企業逆向創新的協同演化——基于海爾集團的縱向案例研究》，《管理評論》，2016年第6期，第216～228頁。

何曉清：《創新網絡演化視角下的區域創新機制研究——以高技術產業和中低技術產業為例》，《研究與發展管理》，2017年第1期，第22～31頁。

責 編/戴雨潔endprint