尼克松政府反導部署決策的演變及其意義

劉 磊

(中國海洋大學 法政學院， 山東 青島 266100)

2002年美國小布什(George W. Bush)政府正式退出《反導條約》后，美國十幾年來在全球的反導部署某種程度引發了新的戰略軍備競賽，并影響了歐洲、亞太地區軍事戰略格局的穩定。《反導條約》的談判是美蘇第一階段限制戰略武器會談(SALTⅠ)的重要組成部分，國內外學界關于SALTⅠ的過程已有諸多研究，但對于尼克松政府為配合該談判而進行的“衛兵”反導系統的部署決策及其與《反導條約》談判之間的互動關系缺少依據原始檔案進行的細致探究。*涉及尼克松政府反導部署政策的代表性研究成果主要有Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， U.S. Army Center of Military History，Lexington：University Press of Kentucky，2014. 本書主要從軍事技術與部署本身來介紹其過程，沒有探究政府決策。Ernest Yanarella， The Missile Defense Controversy： Strategy， Technology and Politics， 1955—1972， University Press of Kentucky， 1977. Baucom Donald， The Origins of SDI， 1944—1983， Lawrence： University Press of Kansas， 1992. Michael Krepon， Cooperative Threat Reduction， Missile Defense， and the Nuclear Future， New York： Palgrave Macmillan， 2003. 卿文輝：《霸權與安全：美國導彈防御史話》，長春：吉林人民出版社，2009年。以上基本著作主要作為美國導彈防御發展史的一個階段介紹尼克松政府的狀況，且成書較早，缺少依據詳實檔案文獻的細致探究，但也提供了豐富的背景資料。本文將探究美國反導部署的歷史，為認識當前美國的全球反導部署提供參考。

一、尼克松政府外交及國防戰略的調整與其反導部署的初步決策

尼克松(Richard Nixon)政府于1969年初上臺的時候，面臨著前所未有的戰略格局，在軍事方面，蘇聯的核力量已經與美國大體接近，“戰略核均勢趨于相等”。*亨利·基辛格：《白宮歲月——基辛格回憶錄》，吳繼淦等譯，北京：世界知識出版社，1980年，第246頁。在經濟方面，美國的相對優勢也已經大大下降。西歐，日本等在經濟上已經對美國形成有力的競爭；同時美國還深陷越南戰爭難以脫身，嚴重消耗國防預算，造成了在國內外雙重的政治與外交危機和壓力。可以說，“嚴酷的現實迫使美國著手調整其全球戰略和外交政策，使得尼克松政府不得不設法在大致不危及西方安全和美國利益的前提下，從承擔全球義務的高水平上退下來，實行全球性的退卻。”*資中筠主編：《戰后美國外交史——從杜魯門到里根》，北京：世界知識出版社，1994年，第603頁。

1月20日，尼克松在其就職演說中談及美國愿意與世界所有國家尋求和平，進行談判，包括“共同減少軍備負擔，加固和平大廈”。但同時，他也強調保持美國實力與地位的重要性，指出“我們需要多么強大就會多強大，需要強大多久就會強大多久”。*The Inaugural Addresses of the U.S.Presidents， Beijing： Central Compilation & Translations Press， 2007， pp.311-312.1月21日，尼克松簽發NSSM3號文件，要求國家安全相關部門重新評估和研究在當前勢力均衡條件下的美國軍事政策。*National Security Study Memorandum 3， Washington， January 21， 1969， see Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume XXXIV： National Security Policy， 1969—1972， Washington： United States Government Printing Office， 2011， p.2. Hereinafter cited as FRUS， 1969—1976， Vol. 34.也就是說，盡管尼克松政府準備在外交方面做出相應調整，并把結束越南戰爭作為優先議題，但依然要確保美國在世界的中心地位。*Vojtech Masty， Sven G. Holtsmark and Andreas Wenger， eds.， War Plans and Alliance in the Cold War： Threat Perceptions in the East and West， London and New York： Routledge， 2006， p.119.而且他在提出與蘇聯對話的同時，又提出一種“聯系”(linkage)的原則，即通過某一領域的談判創造一種聯系，來影響蘇聯在其他領域的行為。*George C. Herring， From Colony to Superpower： U.S. Foreign Relations Since 1776， Oxford and New York： Oxford University Press， 2008， p.771.

針對尼克松就職演說中釋放的對話的信號，蘇聯很快就做出了反應，于1月底就向美國新政府表達了啟動美蘇限制戰略武器談判的興趣。*斯蒂文·瑞爾登：《誰掌控美國的戰爭？——美國參謀長聯席會議史(1942—1991)》，許秀芬等譯，北京：世界知識出版社，2015年，第281頁。這一會談本來在約翰遜(Lyndon Johnson)政府末期美蘇雙方就開始接觸和準備，但1968年8月，蘇軍入侵捷克斯洛伐克后被美國所擱置。美國新政府的上臺對蘇聯來說是一個試探的機會。2月17日，蘇聯駐美國大使多勃雷寧(Anatoly Dobrynin)拜會尼克松，表示蘇聯領導人“贊同限制和削減戰略軍備，既包括進攻性戰略武器，也包括彈道導彈防御系統。相互確保對方的安全，避免持續戰略軍備競賽造成的緊張態勢、不確定性及成本。”*Note From Soviet Leaders to President Nixon， Moscow， February 17， 1969， see Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume 12： Soviet Union， January 1969—October 1970， Washington： United States Government Printing Office， 2006， p.46. Hereinafter cited as FRUS， 1969—1976， Vol.12.尼克松則向多勃雷寧表示，他很重視戰略武器會談與其他政治問題進展的關系，但不認為會談的啟動要以政治問題的解決為前提條件。*Memorandum of Conversation， Washington， February 17， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.12， p.39.

根據總統和蘇聯的表態，國家安全委員會研究人員很快在1969年2月完成一份研究報告，提出美國的基本目標是減少蘇聯攻擊美國及盟國的可能，威懾核戰爭的發生；一旦發生核戰爭要限制自身損傷；還要尋求以有限或可控的核反擊來應對可能的核戰爭。限制損傷的手段除了在發射之前就摧毀敵人武器，還包括攔截和摧毀敵人已發射的武器。*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.11-12.關于限制戰略武器問題，該報告認為“最近雙方對限制戰略武器談判感興趣，其推動力不僅在于當前的戰略均勢，還有在缺少協議的情況下，任何一方都會增加其相對能力所帶來的可能后果：(1)美蘇雙方在遭受對方全面攻擊后，都還有能力對對方發動大規模毀滅性攻擊。(2)在可預見的將來，雙方都無法改變這種摧毀對方的能力。(3)當前戰略力量的投入成本很高，如果不限制的話，會繼續投入更多。相反，通過限制戰略武器談判可以達到三個目標：(1)減少戰略武器競賽。(2)會談本身可增進對雙方如何看待對方核武器及其戰略的了解。(3)達成協定的話，可以減少戰略武器的投入。”*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.14-15.

關于彈道導彈防御系統的問題，鑒于1960年代初開始蘇聯在莫斯科周圍建設一個“橡皮鞋套”反導系統，約翰遜政府相應于1967年決定有限部署“哨兵”(Sentinel)反導系統。該報告指出“已經批準的反導部署項目是針對1975年以后中國可能的小規模洲際導彈的。”該項目已在1970財年獲得18億美元撥款，計劃總投入約85億。國防部長萊爾德(Melvin Laird)已于2月4日下令暫停“哨兵”系統的建設，正在對其進行評估。新政府面臨的可能選擇有：(1)繼續實施已批準的項目；(2)繼續拖延該項目；(3)將部署轉向保護民兵導彈發射場，繼續研發節省成本的方案；(4)取消“哨兵”項目，繼續新的研發。*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， FRUS 1969—1976， Vol.34， pp.14-16.與此同時，總統國家安全事務助理基辛格(Henry Kissinger)向尼克松建言指出，蘇聯人“包括限制和削減進攻性與防御性武器的提議，達到新的高度，那就是‘相互保證雙方的安全’。”而蘇聯“對談判的興趣，特別是軍備控制問題，很大程度上出于其對美國新政府政策的不確定性。他們擔心你會啟動新的武器項目，這就需要莫斯科做出相應的成本高昂的決策，他們希望盡早談判可以減緩華盛頓的這一傾向。”因此，他建議“利用當前蘇聯對談判的興趣，與蘇聯周旋。”*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， February 18， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.12， p.50.

基于以上評估，尼克松隨后兩次召集國家安全會議，討論反導部署與SALT問題。萊爾德堅持繼續發展應對中國而非蘇聯導彈威脅的反導系統；軍備控制與裁軍署長史密斯(Gerard Smith)反對部署反導系統，他希望爭取與蘇聯達成協議限制反導部署，并將反導問題與限制戰略武器會談聯系起來。參謀長聯席會議主席惠勒(Earle Wheeler)則堅定支持發展全面的反導系統。尼克松沒有在此時做出決定，要求繼續評估。*Notes of National Security Council Meeting， Washington， February 14， 1969 and Minutes of National Security Council Meeting， Washington， February 19， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.18-27.但至少可以確定，尼克松是反對單方面放棄任何一項武器計劃的——特別是他的前任所批準的武器計劃。*基辛格：《白宮歲月》，第258頁。而且，尼克松在當選總統之前，就曾批評過約翰遜政府拖延反導部署的行為。*Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， p.209.隨后，國家安全委員會于2月20日發布NSSM23號文件要求國防部研究修改1970年國防預算案，評估“哨兵”系統的替代選擇。*National Security Study Memorandum 23， Washington， February 20， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.30.

國防部在之前已進行的評估基礎上，于3月初就提出建議，發展改進型“哨兵”系統。因為該系統可保護美國的報復力量，應對中國威脅和意外的導彈發射，對美國國家安全至關重要。*Paper Prepared in the Department of Defense， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.42-52.基辛格于3月5日向尼克松表示，他個人也支持這一建議。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， March 5， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.53.當天，尼克松又召集國家安全會議。會上副國防部長帕卡德(David Packard)根據國家情報評估指出，到1972年中國將擁有4—8枚洲際導彈，蘇聯屆時將擁有1482枚戰略導彈。而到1975年中國將擁有20枚洲際導彈，而蘇聯的SS-9洲際導彈比美國的威力更大，而且還在開發多彈頭分導技術，威脅美國陸基導彈。接著帕卡德又簡介了改進型“哨兵”系統，并代表國防部再次建議推動改進型“哨兵”系統的部署，而且不要拖延。*Minutes of National Security Council Meeting， Washington， March 5， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol. 34， pp.55-57.

尼克松在會后又收到國家安全委員會研究人員提交的一份介詳細紹原“哨兵”系統與改進型系統區別的報告。3月5日晚上，尼克松對報告中以下幾個觀點表達了特別關注和認可：第一，“如果我們把反導部署與中國威脅聯系得過于緊密，那將使我們在軍備限制協議中很難放棄其部署。”第二，“我們最后可能接受國防部的部署建議，……因此如果我們不過于強調中國威脅的話，還可以為未來提升部署水平留有理由和余地。”第三，“我們可以以保護報復力量為主要理由，把防御中國作為一項附加收益。”第四，雖然改進型“哨兵”系統不以防衛城市為首要目標，但可以防御來自任何方面的意外攻擊，防止中國攻擊造成的美國人口傷亡，為蘇聯針對美國城市有預謀的攻擊提供些許防護。*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.67-68.尼克松此時已傾向把“哨兵”系統予以改進后再部署，而且要以保護美國的戰略報復力量為首要目標，可附帶服務于其他目標，實質上修正約翰遜政府以中國為主要對象的反導部署理論。尼克松清楚認識到在蘇聯核力量持續發展的情況下，美蘇戰略核均勢已經形成，美國要防止蘇聯反超，一個好的辦法不是美國繼續加劇軍備競賽而是談判限制軍備競賽，而恰好蘇聯也有意愿通過談判來限制軍備競賽，這樣可以把反導部署與SALT聯系起來。因此，他有意盡快宣布部署改進型反導系統的決定。

而談判正是外交部門更熱衷的議程。國務院與裁軍署負責人認為前述三次討論反導部署的國家安全會議，只關注反導系統的選擇和戰略理論，沒有涉及對外政策，有必要考慮到SALT談判和與盟國的協商。3月6日和9日，史密斯分別聯名兩位副國務卿理查森(Elliot Richardson)及約翰遜(Alexis Johnson)向白宮表明以下意見：(1)總統應該清楚表明反導部署的具體執行要由與蘇聯SALT談判的結果來決定；(2)關于反導部署的理由，不要過于強調中國威脅，否則會給美國在SALT談判的同時來改進該項目造成更多困難。*Memorandum From the Under Secretary of State (Richardson) and the Director of the Arms Control and Disarmament Agency (Smith) to Secretary of State Rogers， Washington， March 6， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol. 34， pp.69-70.(3)在預算收緊的情況下，優先重視反導系統或其他武器系統，高于國內項目，會遭受來自國會、媒體、公眾的巨大壓力。如果國會不通過，那將削弱美國SALT談判的立場。”(4)建議總統可以拖延或暫停做出公開決定，具體啟動建設和部署的決定將在完成全面的戰略評估、SALT談判的可能性得到確認以后做出。這樣總統可以確保主動權，獲取國會對SALT談判的廣泛支持，鞏固談判基礎。*Memorandum From the Director of the Arms Control and Disarmament Agency (Smith) and the Under Secretary of State for Political Affairs (Johnson) to Secretary of State Rogers， Washington， March 9， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.70-72.

然而，外交部門把反導部署放到SALT啟動之后的拖延部署意見沒有被白宮所接受。不過他們反對過于強調中國威脅以及對國內各方態度的擔憂與白宮的看法是一致的。因為“到尼克松就職的時候，國內情緒跟60年代中期相比，已有很大變化。……國會反對反彈道導彈的呼聲也在增長。”2月16日，兩院原子能聯合委員會主席、眾議員霍利菲爾德(Chet Holyfield)明確反對在他家鄉加利福尼亞州建立任何反導彈基地。2月19日，參議員肯尼迪(Edward Kennedy)指責說，五角大樓復查反彈道導彈，其主要目的是要使批評者平靜下來。2月26日，參議員漢弗萊(Hubert Humphrey， Jr.)表示，應該停止部署反彈道導彈，并且盡速開始同蘇聯談判縮減進攻性和防御性戰略系統的問題。3月6日，參議員戈爾(Albert Gore)主持的裁軍小組委員會開始舉行關于反彈道導彈的戰略和對外政策含意的聽證會，“作證者幾乎毫無一例外地反對反彈道導彈。”*基辛格：《白宮歲月》，第258—259頁。

可見，在反導部署問題上，國內政治形勢對尼克松政府并不利。3月10日，負責與國會聯系的總統特別助理哈洛(Bryce Harlow)就此向尼克松提出兩點意見：“(1)約翰遜政府的反導部署方案沒有機會在本屆國會通過；(2)即使改進型的方案要通過，也需要最大的努力才有可能，而且需要總統全面參與其中才行。”如果總統要推動改進型系統部署方案的話，他建議召開兩黨領袖座談會，同時向公眾闡述該項目對美國安全的必要性。*Memorandum From the President’s Assistant for Congressional Relations (Harlow) to President Nixon， Washington， March 10， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.72-74.此外，3月11日，總統科學顧問杜布里奇(Lee Dubridge)向尼克松表示，白宮和五角大樓的科學顧問們認為，計劃中的系統無法完成其任務，而且其政治與財政成本高于收益。他們建議拖延一年，全面研究該問題，同時繼續進行試驗性研發。*Memorandum for the President’s File by the President’s Assistant (Haldeman)， Washington， March 11， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.78.然而此時尼克松部署改進型反導系統的決心已定，當天他告訴基辛格，無需顧忌科學家們的意見，并強調“我們如何部署將取決于蘇聯人，取決于蘇聯軍事力量增長程度以及他們的行動。我們要讓蘇聯人買賬，無需讓科學家們買賬。”*Transcript of Telephone Conversation Between President Nixon and the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger)， Washington， March 11， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.75.可見，尼克松考慮的首要因素不是反導系統本身的防御效能而是美國的反導部署行動本身對蘇聯人的判斷與行為的影響。可以說，尼克松對反導系統的軍事價值并不確定，但“承認其作為與蘇聯之間進行討價還價的籌碼的潛力。”*瑞爾登：《美國參謀長聯席會議史(1942—1991)》，第352頁。

不過，科學家們的意見可以不顧，但國會還是要爭取的。3月14日，尼克松召集兩黨的國會領袖談話，主要從國家安全、美蘇軍力對比的角度來創造一種危機感和安全需求來爭取說服他們。尼克松指出“蘇聯已在莫斯科建立了城市反導系統，正在開發第二代反導系統。”美國要有針對性的部署改進型“哨兵”系統，首要目標是保護美國的民兵導彈，因為蘇聯的SS-9洲際導彈對美國威懾力量造成重大威脅。而改進型“哨兵”系統給美國帶來的好處有：(1)未來十年提供應對中國攻擊的保護；(2)保護美國免受非理性的或意外的蘇聯導彈攻擊；(3)將導彈遠離城市，保護我們的第二次打擊力量。為了減少國會阻力，他提出了分階段部署的方案。1970財年對反導系統的預算需求減半，但要支持到1973年，那時候第一個部署陣地會具備初步運行能力。然后每年對該系統進行評估，決定下一步發展，這是一個階段性的系統。最后他強調：“美國總統不應該承擔讓美國面對蘇聯的導彈打擊而毫無防護的風險。”*Memorandum From the President’s Special Assistant (Buchanan) to the President， March 14， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.79-81.

這次會面之后當天，尼克松就對外宣布他決定把反彈道導彈計劃搞下去，但要把“哨兵”系統改變成一個新的有限的“點”防御系統(“point” defense)，*Edward Reiss， The Strategic Defenses Initiative， Cambridge： Cambridge University Press， 1992，p.30.建立12個不相連的區域防御陣地，并要繼續試驗多彈頭分導導彈。尼克松公開宣傳的反導部署計劃的目的是：(1)保護陸基報復力量免受蘇聯的直接攻擊；(2)保護美國民眾在未來十年免受中國可能具備的核力量的攻擊；(3)應對來自其他方面的意外攻擊。*“Text of President’s Nixon’s Announcement of Revised Proposal for Sentinel Antiballistic Missile Program，” The New York Times， March 15， 1969， p.17， cited from Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ：1956—1972， p.216.此外國防部表示該計劃還具備以下特征：(1)保護國家指揮機關；(2)如果軍備控制協定達成后，保留可削減或再調整的選擇；(3)拒絕了密集防御系統建設要求；(4)將部署場地遠離城市；(5)加強繼續研發的努力。*Safeguard System Manager’s office， Fact Sheet， 1969， cited from Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， p.216.為了體現創新性，尼克松把改進型“哨兵”系統重新命名為“衛兵”(Safeguard)系統，并且強調他個人不認為“美國建立彈道導彈防御將使同蘇聯達成戰略武器協定變得復雜起來。”*基辛格：《白宮歲月》，第263頁。

然而，尼克松宣布建設“衛兵”系統的決定還是引起了一場持久激烈的國內辯論，特別是在國會。在共和黨控制的眾議院有把握通過，但在參議院卻勝負難卜。白宮往國會山派遣了大批工作人員，并向國會強調不會一次性部署12個場地。尼克松本人還要經常給一些議員打電話或會面。6月27日，參議院軍事委員會以10比7的票數初步通過了包含給“衛兵”系統撥款(3.455億美元)的一項法案。支持者認為，蘇聯的核力量已經威脅到美國三位一體核力量的安全，其他的應對措施會加劇軍備競賽，而部署反導系統則不會。反對者則堅持認為面對蘇聯SS-9洲際導彈，反導系統是沒用的，反而會浪費錢財。*Donald R. Baucom， The Origins of SDI， 1944—1983， Lawrence： University Press of Kansas， 1992， p.44-45.隨后，該法案提交參議院全體會議討論，有議員提出反對的修正案。8月6日，參議院在就反對給“衛兵”系統撥款的修正案投票時，最初的結果是50對50票。副總統阿格紐(Spiro Agnew)以參議院議長身份投了關鍵一票，以51對50的票數否決了這一修正案。尼克松認為“投票的結果還是確定美國仍舊準備保持它的軍事實力。……如果我們在參議院的這場有關反彈道導彈的斗爭失敗了，1972年我們就無法在莫斯科談判簽訂第一個限制核武器協定。”*理查德·尼克松：《尼克松回憶錄》，裘克安等譯，北京：世界知識出版社，2000年，第499—500頁。

當尼克松政府朝野就反導部署計劃進行爭論的時候，美蘇雙方同時在就啟動SALT談判進行接觸，美國國內的爭論反而導致這一接觸拖延起來。一方面，蘇聯人在觀望。如果美國國會能把美國的反導部署計劃否決的話，蘇聯反而沒有必要在此之前急于啟動談判。*Donald R. Baucom， The Origins of SDI， 1944—1983， p.54.另一方面，尼克松政府在獲得國會的反導部署授權之前，也不愿啟動談判。正如尼克松所說，“從策略上說，我們需要反彈道導彈作為同蘇聯人談判時討價還價的籌碼：蘇聯人已經擁有一個反彈道導彈系統，所以，我們同蘇聯人談判時沒有這種導彈，我們就可能不得不放棄一些別的東西，也許是更為重要的東西。從這個意義來說，為了達成摒棄反彈道導彈系統的協議，我們就必須擁有反彈道導彈系統。”*尼克松：《尼克松回憶錄》，第497頁。而這次國會斗爭之所以如此艱難，尼克松認為“我們是在一只手被束縛的情況下作戰，因為我們既不能公開說明我們需要反彈道導彈作為對蘇談判的籌碼，也不能透露有關蘇聯武器的情報。”*尼克松：《尼克松回憶錄》，第497頁。盡管如此，白宮還是險勝了，但國會反對派的力量依然強大，嚴格控制甚至減少撥款，1969年制定計劃時，只在第一階段的1970財年批準了兩個反導建設場地。*基辛格：《白宮歲月》，第263—264頁。

二、美蘇SALTⅠ談判的啟動與尼克松政府反導部署的推進

根據1970財年國防預算授權法案，國防部于1969年12月確定兩處地點作為第一階段“衛兵”系統部署場地，分別是北達科他州的格蘭德福克斯(Grand Forks)空軍基地和蒙大拿州馬姆斯特羅姆(Malmstrom)空軍基地(這兩處都是民兵導彈基地)，其軍事目的是“驗證該系統的實際運行狀況，解決可能存在的問題，保證盡早形成可運行的反導系統。”國防部還建議總統要根據威脅的變化或者SALT談判的進展情況，必要時適時啟動第二階段部署計劃。*Memorandum for the Record of the Deputy Secretary of Defense (Packard)， Washington， December 8， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.373-374.而經過前期準備，美國的反導部署塵埃落定，蘇聯的僥幸已不存在，尼克松政府初步的籌碼也已在手。美蘇第一輪SALT會談于1969年11月27日在芬蘭赫爾辛基舉行，持續了一個月，主要是相互試探，并沒有取得一致意見，雙方商定1970年4月16日在維也納召開第二輪會談。*趙文杰：《尼克松時期限制戰略武器談判研究(1969—1972)》，碩士學位論文，華東師范大學，2012年，第33頁。與此同時，12月19日，尼克松明確表示要推進第二階段“衛兵”系統部署計劃。*Footnote 2 of Notes of Defense Program Review Committee Meeting， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.385.

經過前期準備，美蘇間關于SALT的第一輪會談于1969年11月27日在芬蘭赫爾辛基舉行，持續了一個月，主要是相互試探，并沒有取得一致意見，但“雙方已就蘇美進一步交換意見中要討論的問題的范圍達成了諒解”，并商定談判將在1970年4月16日在維也納復會。*夏義善：《蘇聯外交六十五年紀事：勃列日涅夫時期(1964—1982)》，北京：世界知識出版社1987年，第234頁。美國首席談判代表史密斯于1969年12月9日致信尼克松，指出“蘇聯方面確實想避免進行反彈道導彈系統的軍備競賽。蘇聯官員甚至建議實現零反導部署，他們愿意拆除聲稱用于試驗的莫斯科周圍的‘橡皮鞋套’系統。”*Letter from the Chief of the Delegation to the Preliminary Strategic Arms Limitation Talks (Smith) to President Nixon， see Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume 32： SALTI，1969—1972， Washington： Government Printing Office， 2010， p.168. Hereinafter cited as FRUS， 1969—1976， Vol.32.基辛格在分析了赫爾辛基會談記錄后，于1970年1月22日向尼克松匯報指出，蘇聯軍方和外交官在限制部署反導系統的問題上是存在分歧的：文職外交官贊同達成協議后拆除莫斯科周圍的反導系統；而軍方代表則暗示傾向保留針第三國的有限反導系統。但基辛格認為，可以肯定的是“蘇聯對‘衛兵’系統是很擔憂的，他們很有可能傾向保留一種可以應對第三國攻擊的有限反導系統。”*Memorandum For the President From Henry Kissinger， January 22， 1970， Subject： The Soviet Position on ABM Limitation in SALT， see National Security Archives， http：//nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB60/index.html.

此時在尼克松政府看來，“衛兵”系統的部署對美蘇SALT談判已經產生了重要影響。1970年1月6日，尼克松與基辛格討論第二階段反導部署時，基辛格就曾表示，盡管國會可能反對，但“我們要完成自己所宣示要做的，我們做了，俄國人會看到。如果停下來，俄國人就不會看到。”尼克松則更直白地強調“我們要讓裁軍署了解這一點，不要中途停止游戲。我希望能用來討價還價。……反導系統可以準備好用來談判，但不能提前放棄部署計劃。”*Transcript of Telephone Conversation Between President Nixon and his Assistant for National Security Affairs (Kissinger)， January 6， 1970， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.399.于是，尼克松在1月23日的國家安全會議上決定，在1971財年開始建造兩個新的“衛兵”系統陣地作為實現第二階段部署的第一步，同時要注意與SALT談判的關系，堅持推進現有的談判計劃。他認為“一項實際推進的建設項目要比一個暫停的項目能成為更加有力的討價還價的籌碼。”*Editorial Note， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.178-180.

1月29日，國防部提出了四個候選部署方案。1月30日，基辛格主持國防項目評估委員會會議，結合正在進行的SALT談判，經過激烈爭論，最終保留了三個方案供總統抉擇。2月7日，基辛格向尼克松介紹了這三個候選方案：(1)在密蘇里州懷特曼(Whiteman)空軍基地和太平洋沿岸的西北某處建設兩個陣地，同時為下一步在華盛頓地區、新英格蘭以及密歇根俄亥俄地區部署做前期準備；(2)在懷特曼和華盛頓建設兩個陣地，同時為在東北、西北和密歇根俄亥俄地區的下一步部署做準備；(3)只在懷特曼建設陣地，同時為東北、西北、華盛頓、密歇根俄亥俄地區、懷俄明州沃倫(Warren)空軍基地部署做進一步準備。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.443.尼克松最終選擇了第三方案。于是，2月20日，萊爾德向國會提出第二階段 “衛兵”系統授權法案，要求支持在懷特曼基地部署“衛兵”系統，同時積極準備未來另外5個部署地點的建設。*Footnote 7 of Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.446.

到了4月，美蘇在維也納展開第二輪SALT談判。4月10日，尼克松簽發NSDM51號文件，規定了美方在SALTⅠ談判中的四個候選方案，每個方案都包含七大議題，第四個就是限制部署反導系統的問題。方案A關于反導問題的安排是美蘇雙方反導發射器與攔截器數量分別控制1000件以內，反導雷達的數量和位置也要有所限制。禁止蘇聯將薩姆導彈升級成反導導彈或者具備反飛機與反導彈雙重能力水平；禁止發展和測試陸基機動、海基、空基或者太空反導系統。方案B關于反導問題的安排是，美方提出兩個選項，美蘇可討論并選擇其中一種。這兩個選項是：(一)零反導部署限制方案。禁止部署任何反導發射器，現有的反導設施全部清除。蘇聯要拆除在莫斯科周圍的“橡皮鞋套”系統以及其他地區的具有反導功能的各種雷達。美國將取消“衛兵”部署項目，也替換或停止發展相應的雷達。(二)只保護國家指揮機關的反導部署。反導部署限制在只用來保護國家指揮機關(莫斯科與華盛頓)，規模為100個反導發射器和100個攔截器及其相關雷達設施。以上兩個選項都禁止蘇聯將薩姆導彈升級成反導導彈或者具備反飛機與反導彈雙重能力；允許雙方進行反導系統相關的研發與測試，但要有一定的限制。方案C和D關于反導問題的安排與方案B完全相同。B、C、D方案的差別體現在其他諸多議題上。*National Security Decision Memorandum 51， Washington， April 10， 1970， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.235-252.

4月16日，美國代表團先后拿出C和D兩方案，蘇聯拒絕了兩個方案中關于限制進攻性武器的安排，但對限制反導系統的安排表示了興趣，認為將反導系統限制在保護首都被認為是可行的，而當時部分美方代表團成員理解為蘇聯人“原則上”接受了保護國家指揮機關的方案。這一信息竟然出現了泄密和誤傳的情況。美國國內很快出現傳言——“美國提議將反導部署限制在保護國家指揮機關的水平，蘇聯人已經接受這一建議。”*Memorandum From Secretary of Defense Laird to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger)， Washington， April 28， 1970， see FRUS， 1969-1976， Vol.32， pp.259-260.萊爾德認為這一泄密造成的傳言會嚴重影響國會關于部署“衛兵”系統的辯論。他向基辛格建議“要化解和應對這一傳言，就需要指出，保護國家指揮機關的方案只是一攬子總體方案的一部分，而且需要總體評估，也只有作為一個整體才能被美國所接受。”而事實是“蘇聯拒絕了一攬子方案中的主要條款。”因此，他要求“在蘇聯人接受包括攻防系統限制和查證方案的一攬子協議之前，我們不應該根據他們對某一條款的評論來采取自己的行動。”*Memorandum For Mr. Kissinger April 29， 1970， Subject： Secretary Laird Concerned About Leak of Soviet ABM Position， see National Security Archives， http：//nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB60/index.html.

萊爾德的擔憂是有依據的。在SALT談判中，不僅美蘇之間有分歧，美國政府內部、政府與國會之間都存在不同意見。除了蘇聯對美國一攬子方案的抵制，史密斯與基辛格在談判主導權上也出現分歧，因為除了維也納的公開渠道，基辛格還在華盛頓與多勃雷寧開辟秘密渠道交流，往往尼克松的真實意圖是通過基辛格而不是史密斯來向蘇聯通報的。因此，在維也納談判的美蘇外交官之間經常出現混亂和尷尬，特別是基辛格的秘密渠道，會破壞常規談判人員的士氣，甚至會導致重大失誤。*George C. Herring， From Colony to Superpower： U.S. Foreign Relations Since 1776， p.774.以上內外因素的共同作用導致整個1970年美蘇在維也納的第二和第三輪談判幾乎完全是陷入僵局的。*關于維也納談判的細節可參見趙文杰：《尼克松時期限制戰略武器談判研究(1969—1972)》，第37—42頁。其中美蘇之間一個關鍵分歧就是，蘇聯提出先就限制反導部署問題搞一個單獨協議，這遭到美國反對，因為尼克松一直堅持把進攻性與防御性武器聯系起來。*Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， p.223.尼克松曾給美國談判代表團下達指示，除非就進攻性武器至少達成一項有限的、哪怕是象征性的限制戰略武器協議，否則他將不會簽署單獨的反彈道導彈協議。*阿納托利·多勃雷寧：《信賴——多勃雷寧回憶錄》，肖敏、王為等譯，北京：世界知識出版社1996年，第245頁。

與此同時，國會對反導部署的保留甚至反對態度更讓尼克松政府的談判雪上加霜。參議員富布賴特(William Fulbright)一直批評第二階段反導部署“是一個巨大錯誤”。SALT談判還在進行中的6月份，一批自由派國會議員建議繼續削減國防預算，明確提出減少包括第二階段“衛兵”反彈道導彈在內的撥款。本來反導項目的關鍵支持者之一杰克遜(Henry Jackson)參議員因為要競選連任，反對在其家鄉華盛頓州建設任何反導導彈發射場；原子能聯合委員會新任主席帕斯托(John Pastore)參議員反對在已批準的兩處場地外再建任何反導基地；眾議院軍事委員會主席里弗斯(Mendel Rivers)主張削減反彈道導彈而加強海軍。連長期以來一直支持加強國防的眾議院議長艾伯特(Carl Albert)也抱怨由于重視國防而忽視了國內計劃。*基辛格：《白宮歲月》，第685—686頁。在這種氣氛下，9月24日，參眾兩院的軍事委員會聯席會議通過的國防采購與研發授權法案中只支持新建兩個“衛兵”系統陣地——懷特曼和沃倫空軍基地——只用于保護民兵導彈基地。既不支持保護大城市，也不支持保護首都。

到1970年12月，尼克松政府已獲得建造四個反導陣地的授權，但SALT談判并沒有取得成功，并再次暫停下來。接下來該如何處理下一步的反導部署計劃成為確定1972財年國防預算的重點內容之一。1971年1月27日，尼克松主持國家安全會議，討論第三階段“衛兵”系統部署計劃。與會者結合SALTⅠ談判形勢，形成了四種意見。(1)繼續現有兩個基地建設，開啟懷特曼基地建設，要求授權沃倫基地建設，開啟華盛頓地區基地的準備工作。(2)繼續現有兩個基地建設，開啟懷特曼基地建設，要求授權沃倫基地建設或者開啟華盛頓地區基地的準備工作，視SALT談判進展而定。(3)繼續現有兩個基地建設，開啟懷特曼基地建設，要求開始準備在華盛頓地區的防御建設，不要求授權沃倫基地建設。(4)只繼續進行現有兩個基地建設，延期懷特曼基地建設，要求授權準備華盛頓地區反導防御建設，不再要求沃倫基地建設。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， February 3， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.698-699.

基辛格建議選擇第二方案，因為該方案會給蘇聯人適當的信號了解美國在“衛兵”項目和SALT上的立場，又不會犧牲部署反導系統的動力，也不會鼓勵蘇聯從談判中后退，同時幫助政府增加應對國會的靈活性。他還建議成立一個跨部門協調委員會來主持“衛兵”項目，保證政府用一個聲音說話。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， February 3， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.700-701.尼克松很快做出了選擇，于2月8日簽發NSDM97號文件，規定：“(1)繼續建設格蘭德福克斯和馬姆斯特羅姆兩處反導基地。(2) 1971年開始建設懷特曼基地。(3)1972年開始推進準備在華盛頓地區保護國家指揮機關的反導基地或者沃倫基地建設。”他還指示將根據SALT談判進展來決定選擇哪一處，并成立一個跨部門的協調委員會來就以上措施進行研究、準備和執行。*National Security Decision Memorandum 97， Washington， February 8， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.701-702.

三、尼克松政府反導部署立場的調整與《反導條約》的達成

美蘇SALT談判到1970年末暫停的同時，決定1971年3月在維也納再進行第四輪會談，而尼克松政府也決定啟動第三階段反導系統部署的計劃。不過，雖然前三輪會談沒有達成具體協議，但至少了解了雙方的共識與分歧。關于SALT談判，尼克松把進攻性與防御性武器聯系起來的觀點至此依然沒有改變，并在1971年1月9日親自致信勃列日涅夫強調了這一立場。*尼克松：《尼克松回憶錄》，第627頁。3月12日，尼克松收到蘇方回信，蘇方再次提議先就限制反彈道導彈達成協議，接下來再談“凍結”戰略進攻性武器的問題。*Draft Letter From the Soviet Government to the President Nixon， FRUS， 1969—1976， Vol.32， p.427.此時，尼克松的強硬立場在國內引發輿論和政治上的批評。1月17日，《紐約時報》發文贊賞蘇聯的提議，譴責總統頑固地堅持進攻性與防御性武器聯系起來。1月26日，民主黨參議員馬斯基(Edmund Muskie)訪問莫斯科回國后，大力稱贊蘇聯立場的靈活性。史密斯則直接致信尼克松，建議暫停反導部署，以表示美國的誠意。*基辛格：《白宮歲月》，第1040—1041頁。

尼克松政府意識到了來自國會和媒體反對部署反導系統，希望推進SALT談判的強大壓力。這些壓力不僅源于國會控制國防開支、節省國家資財的考慮，更深層次的原因是，尼克松政府結束越南戰爭的承諾遲遲沒有兌現，國會希望通過奪回對國防開支的控制權，來影響國防政策，重新規劃美國國家資源的運用。*Donald R. Baucom， The Origins of SDI， 1944—1983， p.50.尼克松與基辛格不得不在談判立場上做出技術性調整。3月16日，基辛格向多勃雷寧轉交了尼克松致蘇聯部長會議主席柯西金(Alexei Kosygin)的信，信中表示“談判雙方應該迅速起草一份反導協議文本。反導部署限制的具體性質由談判解決。協議應該包含繼續積極談判以及就限制戰略進攻性武器達成協議的義務。協議還要規定應該在雙方認同的期限內就戰略進攻性武器達成一定水平的凍結。所謂的‘凍結’不應該影響進攻性發射器可能的現代化提升或者被同類武器所取代，只要總體數量不發生增加。”基辛格又口頭提醒多勃雷寧，不要誤解為美方同意只就反導問題達成協議，而是只有在信件所提條件下才可能實行。*Editorial Note， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.430-431.尼克松最終接受單獨商定一個反導協議，但是此協議必須規定在一定期限內就凍結戰略進攻性武器達成協議，換種方式把限制防御性與進攻性武器聯系在一起。

3月25日，基辛格再次口頭照會多勃雷寧，強調反導協議和凍結進攻性武器的條款必須同時談判，同時完成。*基辛格：《白宮歲月》，第1046頁。3月26日，多勃雷寧向基辛格通報了蘇聯的答復，他們接受凍結戰略進攻性武器的原則，但要在防御性武器限制協議達成之后再去討論。在基辛格看來，蘇聯的意圖是兩個協議前后連續討論，但等到最后同時簽訂，*Transcript of Telephone Conversation Between the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) and the Soviet Ambassador (Dobrynin)， March 26， 1971， 8：20 p.m. PST， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.433-434.這樣的話兩個協議的時間差會給尼克松政府帶來國內政治壓力。“因為一旦人們得知反彈道導彈條約搞成了，我們就會遭到難以抗拒的壓力要我們簽署，而在我們簽字的同時，對進攻性武器的凍結也就告吹了。”*基辛格：《白宮歲月》，第1046頁。盡管如此，雙方還是取得了緩慢進展，立場所有接近。隨后多勃雷寧回國述職，蘇共忙于召開二十四大，秘密渠道暫時停了下來。

其實美國在協調和統一國內關于SALT的立場的同時，蘇聯也面臨同樣的問題。正如基辛格所判斷的，蘇聯軍方與文職官員之間在軍控問題上也存在很大分歧。在談判之初，蘇聯“少數外交官逐漸意識到，要在核戰爭取勝是不可能的，所以目標要放在基于相互信任和通過談判形成的均勢上。但蘇聯軍方對于這些人的想法依然表示懷疑。”*勃列日涅夫最初也并不特別支持那些外交官，后來隨著其國內政治地位穩固和加強、美蘇關系緩和的積極變化，逐漸改變了態度。見弗拉季斯拉夫·祖博克：《失敗的帝國：從斯大林到戈爾巴喬夫》，李曉江譯，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第291—292頁。“軍方大多數首腦人物反對全面禁止部署反彈道導彈系統，他們認為該系統已經開始部署在蘇聯首都周圍，盡管對這種系統存在著技術上的反對意見，即該系統并不完善，而且進一步部署將耗資巨大。軍方的反對使得蘇聯領導層未能做出決斷。”*多勃雷寧：《信賴——多勃雷寧回憶錄》，第245頁。然而，單就導彈防御來說，勃列日涅夫和柯西金等政治領導人最終意識到“絕對保護”是不可能實現的，都轉向支持限制部署反導系統。而蘇聯國防和軍工集團則希望建設一個全國的防御系統。*Melvyn P. Leffler and Odd Arne Westad eds.， The Cambridge History of the Cold War， VolumeⅡ， Cambridge： Cambridge University Press， 2010， p.106.3月30日，勃列日涅夫在蘇共二十四大報告中提出，如果與美國就限制戰略武器談判得到圓滿成果的話，“就能避免又一回合的火箭武器競賽，就能騰出大量資金用于建設性的目的。”*《在蘇聯共產黨第二十四次代表大會上的總結報告(1971年3月30日)》，轉引自葉書宗：《勃列日涅夫的十八年》，北京：人民出版社，2013年，第337—338頁。然而“當勃列日涅夫希望和美國達成某種協議，制約著魔似的軍備競賽時，仍遭到軍方的強烈反對。”為此他把軍方和軍工集團的領導人召集到辦公室開會，花了5個多小時談話都沒有結果，最后他質問軍方和軍工集團首領們能否保證在核軍備競賽上蘇聯會超過美國，美蘇間的力量對比要比現在對蘇聯更有利？“會場上頓時啞然，因為誰也不敢做這樣的保證”，最終勃列日涅夫說服了軍方同意和美國達成協議。*葉書宗：《勃列日涅夫的十八年》，第339頁。

在此背景下，4月23日，多勃雷寧回到華盛頓時，交給尼克松一份蘇聯政府的信件，表示愿意在單獨的反導協議完成之前討論凍結戰略進攻性武器的議題，認為限制反導系統也是限制戰略進攻性軍備競賽的一個重要組成部分，認同美蘇在維也納的會談要致力于完成一份反導協議文本，而且將反導部署限定在保衛兩國首都所需。此外，蘇聯還贊同尼克松之前提到的“凍結”戰略進攻性武器不應該影響其可能的現代化升級或替換。*Draft Letter From the Soviet Government to President Nixon， Moscow， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， p.452.這是非常關鍵的一步，美蘇雙方在談判的指導原則上已經取得共識。在接下來的一個月內，經過兩個渠道的共同努力，在5月20日，尼克松與柯西金分別在華盛頓與莫斯科宣布：“美國和蘇聯政府在回顧了它們關于限制戰略武器的會談過程之后，一致同意在今年集中精力制定出限制部署反彈道導彈系統的協議；它們還一致同意，與締結一項反彈道導彈協議一起，它們將對有關限制進攻性戰略武器的某些措施取得一致意見。”*Editorial Note， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， p.503.基辛格認為 “一年以后達成的最后協議的基本方面反映了5月20日公告之前雙方交換意見的內容。”*基辛格：《白宮歲月》，第1052頁。接下來美蘇談判代表團的專業人士繼續商談反導協議的文本細節。

當時美國正在建設中的反導基地有格蘭德福克斯與馬姆斯特羅姆兩處，還有確定要建設的第三處懷特曼基地，而在華盛頓地區建設反導陣地很難為國內輿論和國會所接受；蘇聯正在建設中的只有莫斯科的一處反導系統。因此，尼克松在其于7月2日簽發的NSDM117號文件中提出一種“二選一”的談判方案：第一種，只用100套反導攔截器在100公里范圍內保衛一處共同商定目標；第二種，用300套反導攔截器分別在60公里范圍內保衛三處共同商定的洲際導彈基地。美國可以同意蘇聯保留一處保衛莫斯科的基地，但蘇聯要同意美國保留三處保衛洲際導彈發射場的反導基地。*National Security Decision Memorandum 117， Washington， July 2， 1971， see FRUS， 1969—1976， Volume 32： SALTI，1969—1972， p.544.這一方案難以被蘇聯所接受，到維也納第五輪會談結束前，美國將原方案的三處減少為兩處，但蘇聯仍未接受。蘇方反而提出“一加一”的方案：蘇聯保留保衛莫斯科的反導系統，再加另外一處反導系統；美國可以保留格蘭德福克斯反導基地和保衛華盛頓的基地。美國起初也拒絕了蘇聯的這一方案，他們希望保留正在建設的兩處保衛民兵導彈的反導基地。在1971年底和1972年初的第六輪談判中，蘇聯在限制進攻性戰略武器方面做出讓步(限制蘇聯SS-9洲際導彈的規模，不把美國的戰略轟炸機列入限制范圍)，*基辛格：《白宮歲月》，第1052頁。同時接受了美方的另外一個提議，禁止研發和建設任何海基、空中、太空和陸基機動式反導系統。美國也相應妥協，接受了蘇聯的“一加一”的方案。*National Security Decision Memorandum 158， Washington， July 2， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， SALTI，1969—1972， p.740.至此，美蘇就限制戰略進攻性和防御性武器的細節達成了一致，為接下來的美蘇首腦峰會最終簽訂相關文件奠定了基礎。

在后期涉及技術細節的談判過程中，國防部的保羅·尼采(Paul Nitz)與蘇聯無線電波電子專家亞歷山大·休金(Aleksandr Shchukin)之間進行的非正式意見交換發揮了關鍵作用。他們在會談中，“就雷達裝置及相關技術事項達成了一項協議，從而為《反導條約》的簽署創造了條件。”*斯蒂文·瑞爾登：《美國參謀長聯席會議史(1942—1991)》，第339—340頁。《反導條約》的簽署則成為第一階段限制戰略武器會談成功結束的標志。*雷蒙德·加特霍夫：《冷戰史：遏制與共存備忘錄》，北京：新華出版社，2003年，第261頁。1972年5月22日到 30日，尼克松訪問蘇聯，于5月26日與勃列日涅夫簽訂了《限制反彈道導彈系統條約》和《關于限制進攻性戰略武器的某些措施的臨時協定》。前者規定締約國只能在境內建立兩個包括不超過100枚反導導彈和100座發射架的有限反導防御系統，一個用來防衛該國首都，另一個用來保護遠處一座洲際導彈發射場；同時還禁止建立任何海基、空中、太空和陸基機動式反導系統，該條約沒有期限，但保留了退出條款。后者就陸基洲際導彈發射架數量、潛射導彈發射架以及彈道導彈潛艇的數量和現代化升級進行了限制，協定有效期5年。

盡管美國國內輿論，對這兩份文件還留有一些不同意見，如參聯會代表的軍方在基本上支持SALT系列協定的前提下，對后續保持美國戰略威懾力量的現代化以及監督蘇聯遵守協定方面提出更多要求。不過，尼克松本人對系列協議較為滿意，認為反導條約“阻止了一場本來不可避免地要出現的防御性武器的軍備競賽，使雙方不致再花數億美元來部署越來越多的反彈道導彈。這個條約的另一重大作用是使那種通過‘相互恐嚇’來達到威懾效果的概念永久化。”而關于戰略導彈的臨時協定，連同反導條約“構成了熱核時代走向軍備控制的第一步”。*尼克松：《尼克松回憶錄》，第743頁。此外，能在1972年總統大選之前達成以上協議，這也是尼克松所樂見的，而對基辛格來說，這次成就表明“白宮保持了對外交政策的控制權。”*George C. Herring， From Colony to Superpower： U.S. Foreign Relations Since 1776， Oxford and New York： Oxford University Press， 2008， p.775.

6月15日，基辛格向參議院外交委員會簡報了尼克松政府簽訂SALTⅠ系列協定的背景、合理性及前景。基辛格指出，從60年代中期開始，“我們毫無爭議的戰略優勢正在受到削弱，這是由國內對軍事計劃抵制不斷升溫和急于在國家防御和社會需求之間進行資源的重新分配而造成的。”在美蘇持續進行對抗的局面下，“每一方都擁有毀滅人類的力量。而矛盾的是，這樣的事實和雙方的全球利益，反倒是創造了一種我們雙方之間相互依存的共同局面。”在這種情況下，去追求先發制人和設計一種防御系統來削弱其他國家的報復力量會導致不穩定。因此，總統決定美國應該創造一系列環境，通過談判為蘇聯放棄對抗提供機會。最終談判達成的SALTⅠ系列協議不會使美國處于戰備劣勢。雖然美蘇導彈數量失衡，但“我們的轟炸力量比之蘇聯是相當龐大和有效率的，我們的前沿基地的系統也是如此。武器的質量也必須考慮進去，在協議期限內，我們非常有信心在核技術和彈頭的精確性上有相當大優勢。”當前的軍備競賽由于技術原因導致數量因素的復雜化。蘇聯在數量上具有競爭力，但該協議限制了數量上的競爭，允許技術上的競爭，而在這方面美國是占優勢。*Briefing by the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) for the Senate Foreign Relations Committee， Washington， June 15， 1972， Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume Ⅰ： Foundations of Foreign Policy， 1969—1972， Washington： United States Government Printing Office， 2003， pp.402-405.基辛格對參議院的講話表明尼克松政府致力于軍控談判的重要目的之一就是限制蘇聯戰略力量的長處(數量優勢)，發揮美國的長處(質量優勢)，保證自己相對優勢。這次國會雖然也有些保留，但最終都同意接受尼克松的一個觀點，“認為第一階段限制戰略武器會談的一系列協議標志著美蘇關系的一個重要轉折點，并認為它們帶來的政治和外交利益大過軍事方面的缺陷。”所以，參議院于8月3日批準了《反導條約》，9月14日批準了《臨時協定》。*斯蒂文·瑞爾登：《美國參謀長聯席會議史(1942—1991)》，第354—355頁。

余 論

到1972年5月《反導條約》達成，尼克松政府先后推出了三個階段的反導部署計劃，爭取到建設四處反導基地(都是民兵導彈發射場)的授權。然而《反導條約》規定的華盛頓反導基地建設，因為國會的反對而沒有啟動。而且當時越戰的開支嚴重影響了國防預算的使用，國會從撥款方面將反導基地的建設只限制在了格蘭德福克斯一處。在1974年7月的《反導條約》補充議定書中，尼克松政府干脆放棄了華盛頓反導基地建設，只保留了格蘭德福克斯基地，蘇聯則只保留莫斯科的反導系統。從以上決策過程來看，在莫斯科已經進行了實質性反導部署的情況下，尼克松政府也決定推進美國的反導部署。這些部署名義上以國家安全和軍事防御為理由，實際上是被用作美蘇SALT談判的交易籌碼。在SALT談判僵持的時候，尼克松政府努力推進反導部署計劃；到美蘇雙方都愿意妥協并相互讓步的時候，尼克松政府則放棄了大部分的反導部署計劃來實現這些妥協。

總之，在尼克松政府的主流觀點中，反導系統真正的軍事防御價值并不足以超越要為之付出的財政與政治成本；在軍事安全上還要依賴“相互確保摧毀”戰略，堅持以威懾和避免核戰爭為首要的國家安全政策目標和行動原則。尼克松政府的反導部署計劃更多是作為與蘇聯在SALT談判中討價還價的籌碼。因此，就實現避免核戰爭這一目標的手段來說，“談判和軍備控制協議在其中將發揮軍備本身難以發揮的作用”。*尼克松政府軍控與裁軍署副署長法利(Philip Farley)之語，見Nina Tannenwald， The Nuclear Taboo： The United States and the Non-Use of Nuclear Weapons Since 1945， Cambridge： Cambridge University Press， 2007， p.263.從更深層次來看，SALT《臨時協定》與《反導條約》的達成，體現了美蘇雙方對核均勢與相互威懾局面的承認和規范化，同時又讓雙方都對自己的確保摧毀能力保持信心。*Richard Smoke， National Security and the Nuclear Dilemma： An Introduction to the American Experience， p.155.特別是限制部署反導系統，讓雙方都處于脆弱的、無防御的狀態，雙方的生存都要依賴于對方無意首先動用核武器，從某種意義上講《反導條約》“把大國間不首先使用核武器機制化了”。*Nina Tannenwald， The Nuclear Taboo： The United States and the Non-Use of Nuclear Weapons Since 1945， pp.263-264.《反導條約》也一度成為國際戰略穩定的基石，并產生了長期影響。