南京市建設工程檔案接收路徑變遷進程、因素與展望

摘 要：探究建設工程檔案接收工作發展路徑和內在邏輯是持續推進城建檔案工作開展的重要支撐。在行業生命周期理論視域下，南京市建設工程檔案接收工作大致經歷了“求生存期—高速發展期—成熟期—改革期”四個生命周期。基于對南京市城建檔案接收工作發展脈絡的初步闡釋，結合當下工程審批制度改革、機構改革以及檔案信息化發展浪潮，對城建檔案館所面臨的嚴峻形勢及工作難點進行剖析，嘗試在新形勢下為南京市城建檔案發展探尋新的可能性。

關鍵詞：建設工程檔案；行業生命周期理論；檔案接收

1 引 言

建設工程檔案是城鄉規劃、建設、管理活動的真實歷史記錄，是建設行政主管部門高質量開展城市管理工作的重要依據，對社會管理、公共服務、維護城市安全秩序等有著非常重要的現實意義。

南京市城建檔案館創館初期，檔案接收工作開展極為艱難，群眾檔案意識薄弱，許多建筑的珍貴文字資料和圖紙難以收入館中。為此，南京市于20世紀80年代開始陸續出臺相應的法規大力保障建設工程檔案收集管理工作，實現全市范圍內的城建檔案應收盡收，建設項目工程檔案接收率直線提高，近三年來南京市城建檔案館共計完成3651個建設項目檔案接收進館工作。隨著館藏檔案對城市建筑工程覆蓋率的逐年上升，南京市城建檔案館展現出越來越重要的社會服務價值。

然而，南京市城建檔案接收工作發展形勢并非一帆風順，制度變革導致行為主體權責界定不清晰、機構改革帶來跨部門聯合壁壘、檔案信息化技術創新驅動不足等問題仍然存在。當前，正值工程建設項目審批制度改革廣泛深入推進期，改革工作在推進過程中必然帶來一些新矛盾、新問題，南京市城建檔案接收工作在改革的形勢下面臨著嚴峻的考驗。通過政策設計明晰城建檔案館職責范圍、保障檔案接收工作、聯通各部門網絡以及推動城建檔案信息化，是城建檔案館今后的重要任務。

文章從城檔行業生命周期理論的視角出發，系統梳理城建檔案接收路徑變遷過程中的相關政策文件，解構南京市建設工程檔案接收工作的發展路徑，有效揭示接收路徑變遷進程中的內在問題，以期為南京市城建檔案發展探尋新的可能性并提出較為成熟的工作方案。

2 南京市建設工程檔案接收路徑變遷進程

生命周期理論由卡曼（A.K.Karman）在1966年首先提出，后來赫塞（Hersey）與布蘭查德（Blanchard） 于1976年發展這一理論。隨著時間的推移，生命周期（LifeCycle）的概念也逐步向政治、經濟、環境、技術、社會等領域應用延伸，其基本涵義可以通俗地理解為“從搖籃到墳墓”（Cradle-to-Grave） 的整個過程。[1]1995年我國學者陳佳貴在此基礎上進行了模型的修正改進，將行業的生命周期重新劃分為求生存期、高速發展期、成熟期、衰退期和蛻變期。[2]

南京市城建檔案接收工作共經歷了征集制度、保證金制度、驗收備案制度三個發展時期，本文結合陳佳貴提出的行業生命周期理論，將南京市城建檔案接收歷程分為求生存期、高速發展期、成熟期和改革期四個生命周期。

2.1 求生存期（20世紀60年代—1985年）：征集制度

南京市城建檔案20世紀60年代起由南京市城建局集中統一管理。1980年11月南京市基本建設檔案館（現名“南京市城市建設檔案館”）設立，使建設工程檔案歸集管理有了實體機構，建設工程檔案接收工作在這一階段主要具有以下特點：

（1）管理工作不規范。1965年至1985年，南京市城建檔案工作剛剛起步，相應的法律法規尚不健全，社會對建設工程檔案認知較為缺乏。城建檔案工作恢復初期，南京市城建檔案館僅通過征集的方式，接收許多具有珍貴歷史價值的檔案，為歷史建筑維護、城市規劃提供了重要依據。

（2）實力較弱，依賴性強。對于新建、改建和擴建工程的檔案接收情況不容樂觀，由于當時僅通過城檔工作人員上門與參建單位等進行收集“討要”的方式征集檔案，不配合的情況時有發生。沒有法規條例的制約，城建檔案接收工作開展步履維艱，能夠真正接收進館且具有較高保存價值的建設工程檔案少之又少。

2.2 高速發展期（1986—1997年）：保證金制度

建設工程檔案接收工作在挺過初創階段之后，受1986年保證金制度出臺的影響進入了高速發展期，給城建檔案接收工作帶來了新的轉折，這一階段的主要特點是：

（1）管理逐步規范化。20世紀80年代，南京市城市建設主管部門先后頒發了《南京市城市建設工程編報竣工圖實施細則》《城市建設檔案資料接收內容的暫行規定》，對城建檔案接收范圍、竣工圖的編報要求、城建檔案的保管利用等作出規定。《南京市城市建設檔案管理暫行辦法》明確建設單位在領取執照時，應向城建檔案館交納1%或3%（地上部分1%，地下部分3%）的工程造價作為編制竣工圖的保證金。

（2）專業化水平提高，行業主導力增強。此后十多年，南京市城建檔案館嚴格按照相關規范性文件要求，履行檔案接收、保管、提供利用職責，按規定收取編制竣工圖保證金。通過收取城建檔案保證金的措施，配合行政手段，以經濟手段保證城建檔案的接收[3]，城建檔案接收工作在保證金制度開展的十多年間迎來了高速發展期。

高速發展期是行業發展的關鍵時期，各行各業在這一階段逐步由謀求生存轉向爭取有利的發展機會和資源，容易忽視經濟發展帶來的資源浪費現象。由于當時各行業濫收費的現象較為嚴重，企業負擔繁重。根據國家財政部、國家發展計劃委員會發出的通知，自1998年1月1日起停止征收“城建檔案保證金”。

2.3 成熟期（2000—2018年）：驗收備案制度

保證金制度的落幕對企業來說是件好事，大大減輕了企業負擔，同時也促使城建檔案接收工作進一步轉型升級。這一階段建設工程檔案接收工作已逐步形成比較完善的工作模式與工作規范，也彰顯出行業生命周期理論在城建檔案接收工作運用的可行性。

（1）發展速度減慢，但效益提高。2000年后，南京市規劃建設主管部門陸續發布地方性法規政策，將建設工程檔案登記告知、預驗收和專項驗收納入工程建設管理程序，保障了建設工程檔案的接收和管理。2006年，南京市規劃局印發《南京市規劃局規劃驗收工作規則（試行）》的通知，并在2018年重新修訂為《南京市建筑工程規劃核實管理規定》，將“建筑工程檔案預驗收（核實）意見書”列入規劃核實的要件，依此建設工程檔案的報送、驗收、接收被納入南京市工程建設的規劃、建設管理程序和流程，使檔案收集工作實現了管理閉環，取得了顯著的成效。

（2）創新精神減退，思想趨于保守。經過多年發展，南京城建檔案館逐步形成自己的檔案品質與工作特質，檔案接收工作已成規模，但缺乏對新生事物的敏感度和強烈的改革要求。在此生態環境下，員工的創新性銳減，檔案館的技術迭代更新步伐減緩。這一時期第一代建設工程檔案接收系統磨合期剛過便又遇到技術更新改造、升級換代的困境，大部分員工從事檔案接收工作多年，雖然知識面廣、經驗豐富，但也存在一定的保守思想，忽視外部環境的進步。

2.4 改革期（2019年至今）：審批制度改革中的驗收備案制

行業生命周期理論認為，當一個行業進入成熟期之后，其發展變化速度會逐漸放緩，后續的變革都會在這一成熟框架里進行完善和修補。這一階段的主要工作是對高速發展期間建設工程檔案接收工作的實施過程、協調路徑以及模式固化等既有弊端進行優化修補，在內外因素的影響下促進行業蛻變、延續和發展。

（1）自我調整，內部加壓。自2019年3月國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》以來，“工程建設項目審批制度改革”（以下簡稱“工改”）在全國開始全面展開。南京市城建檔案館在聯合驗收過程中重塑角色定位，轉換工作方式，提前服務，及時對接相應的工作流程，更新法規政策條例以適應新形勢下改革發展需求。

（2）同頻保障開展，多屏協作加強。“工改”的核心內容可概括為對工程建設項目的審批全流程重新進行科學構建，改變以往工程建設項目審批過程中因跨平臺、跨機制、跨區域審批，導致業務流轉煩瑣、辦理時限冗長等情況，建立并聯審批、協同督辦、實時流轉、“一鍵”高效的事項辦理流 程[4]，讓每一驗收主管部門在最佳時間主動進入流程為建設單位服務。2022年9月南京市審批制度改革領導小組印發《南京市房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯合驗收管理辦法（暫行）》，明確將建設工程檔案預驗收意見書列入竣工聯合驗收階段事項清單，與其他事項開展聯合驗收工作，給予建設工程檔案接收工作有力的制度和政策保障。

3 南京市建設工程檔案接收路徑影響因素

生命周期理論認為，一個國家的政策設計、技術革新、機構變動等因素會對行業發展產生重大影響。生命周期理論作為理想化的結構模型，可以輔助各行各業更好認清一個行業的發展脈絡和演變趨勢。[5]因而，對城建檔案接收制度的歷程進行階段性生命周期分解，能夠更好地幫助城建檔案行業判斷其發展方位，從而更好地把握革新方向。

3.1 工程建設項目審批制度改革的影響

當下，建設工程檔案接收工作已逐步邁入行業生命周期的改革時期，許多制度化、規范化的業務流程、工作要求以及誠信保障還未在生命周期發展過程中得以明確。按照國家對“工改”工作的要求，此后凡參加“工改”的項目城建檔案接收、驗收工作均需按照當地“工改”文件細則要求開展工作。審批制度改革初期，城建檔案接收工作并未列入“工改”主流程，建設工程檔案接收工作的保障手段還在不斷磨合當中，城建檔案管理工作一時難以融入聯合驗收。

因此，建設工程檔案接收工作迫切需要根據目前的形勢深化改革，制定相關的規章、技術標準或規范，與當下“工改”有關檔案收集管理政策及管理機構部門協調對應，適應新形勢發展的需要。

3.2 市權下放、機構改革的影響

根據市級行政權力事項下放要求，2012年8月南京市住建委發布了《關于市住建委關于行政權力下放工作的通知》，將建筑工程施工許可、建設工程竣工驗收備案等13項市級行政審批權和85項配套的市級行政處罰權下放至園區、區縣實行屬地管理，由此2013年伊始南京市鼓樓區、建鄴區等迅速組建并新成立了一批建設工程質量監督站以承接下放的權力事項。

由于區縣行政職能、行政管理區域劃分等諸多限制，這些質監站與城建檔案管理機構間未能及時形成工作網絡，彼此之間信息交流不暢，或工作無法銜接，城建檔案管理相關政策法規無法真正落實到位，嚴重影響工程檔案收集管理工作效果，因此迫切需要加強協調，修復或搭建新型工作聯通網絡，以更好開展城建檔案接收工作。

3.3 檔案信息化技術創新動力不足

在竣工聯合驗收的形勢下，傳統紙質檔案的移交模式已難達到壓縮審批時限以及信息共享的要求，按照“工改”等改革工作精神，建設工程檔案應自源頭起就以電子形式形成，中期以電子形式在部門間流轉和傳遞，最后以電子檔案的形式接收和管理。此次“工改”要“建立完善工程建設項目審批管理系統”，地方工程建設項目審批管理系統要能夠與國家工程建設審批管理系統對接[6]，在此基礎上實現統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦、數據共享等功能。[7]

目前，南京市城建檔案依舊以接收紙質檔案為主，電子檔案在線接收工作尚在起步，自南京市審批制度改革以來，迄今仍未將檔案驗收納入工程建設項目審批管理系統，電子檔案接收缺乏信息來源渠道。城建檔案管理系統與工程建設項目審批管理系統之間的數據交互存在壁壘。

城建檔案管理機構要拓寬全局思維，在搭建城建檔案信息管理系統時，以“收集電子化、存儲數字化、管理系統化、利用網絡化”為目標，既要考慮與“聯合審批”等平臺進行資源上的互聯互通、共建共享，又要支持區域一體化建設工程文件在線收集等功能。[8]因此，如何在保障數據安全的基礎上，突破政府審批部門與檔案管理部門之間的信息壁壘和技術屏障，實現跨地域、跨機制、跨圈層的政務數據資源有效歸集、協同共享服務是改革之難點。[9]

4 南京市建設工程檔案接收路徑的發展對策

在運用行業生命周期理論指導建設工程檔案接收工作時必須弄清楚當前城建檔案行業所處制度環境、政策背景以及相應的經驗和理論支持。行業生命周期理論認為，建設工程檔案接收工作一旦進入成熟期，其規范化的約束能力能夠更加凸顯，須通過頂層設計、高位統籌等方式由上位法為其背書，制定良好發展戰略，厘清權責界限，提高業務服務與跨部門協商能力。

4.1 制定城建檔案發展戰略，強化頂層設計和高位統籌

縱觀南京市城建檔案接收工作發展脈絡，規范化的管理工作是行業生命周期理論階段性特征的重中之重。因此需要研判國家“十四五”檔案工作發展戰略意圖，突出時代主題下的制度創新，結合政府機構改革和審批制度改革的新趨勢，緊扣工程建設管理和城市規劃建設管理的新需求，構建法律法規和制度保障體系，完善城建檔案領域依法治檔管理機制。

此外，城建檔案館也要貫徹落實新修訂的《檔案法》及《檔案法實施條例》，依據上位法及時推進地方政策和規章制度的立改廢工作，如，修訂完善《南京市城市建設檔案管理辦法》等政策制度，按照程序提請修改或廢止制度體系中的不協調或沖突之處，筑牢城建檔案事業持續健康發展基石，保障各方面主體積極性。[10]

4.2 厘清行為主體權責，布局跨部門協調工作網絡

決策過程復雜、部門協調困難、行動溝通遲緩充斥在行業生命周期的每個階段，這些特征雖然在建設工程檔案接收工作的成熟期已經顯現，但還不是十分嚴重，適當的規范化管理便能在一定程度上解決問題。但到了改革時期，這些弊端便成了頑疾，需要自上而下革新才能根除。自“互聯網+” 政務服務理念提出后，配套的指導意見、實施方案相繼頒布和實施，一種新的政務服務體系逐漸形成，在部分領域取得較好的實踐效果。

在南京市工程建設領域、建設工程檔案管理方向探索推進“互聯網+政務服務”模式符合現階段的改革精神。“互聯網+政務服務”模式可自上而下搭建一個統一的服務平臺，各種門類的服務、審批均在一個平臺上完成，上下游各機構、各部門之間可以共享、共用信息，實現跨部門共享合作、互通信息，減少重復性工作。在此模式下，建設工程檔案管理部門可以借助“互聯網+政務服務”平臺直接獲取建設工程的基礎信息，通過上游政務部門提供的信息共享功能實時掌握工程進度，針對一些難點問題及時準確給予建設單位服務指導。探索在線協同功能，逐步打破部門壁壘，推進部門間通過平臺共享協作，加大政務數據資源跨部門、多層級共享和“一源多用”，使城建檔案部門能夠通過建設質監管理部門網絡同步掌握工程建設進度和工程檔案收集、形成狀態，便于城建檔案部門更好地服務工程實體建設。

4.3 充分調研借鑒經驗，創新發力促轉型

行業生命周期發展的任何階段的工作重點都是要保持創新精神，克服驕傲自滿的情緒。面對瞬息萬變的改革潮流，要不斷學習探索，加快轉變發展理念與工作方式，以積極的姿態參與變革，建立現代化建設工程檔案接收理念和服務方式。在改革形勢下可探索建立建設工程檔案前端控制機制、公益兜底機制、容缺驗收機制等歸檔移交輔助機制。研究檔案接收新思路，提升城建檔案工作水平。[11]

“工改”中其他關聯部門出現了許多好的經驗做法，通過調研發現，可以實現合并同類項，被動申請可以變為主動服務、監管。如，建設工程質監部門改變須先由建設單位上門申請之后才能開展交底監督工作的流程，在建設單位辦理施工許可后，即根據政府平臺推送的信息主動與建設單位預約時間，進行上門交底監督服務，提升服務水平和服務響應速度，從源頭杜絕部分單位先竣工后補手續的投機做法。因此，建設工程檔案部門也可同質監站等部門合并同類監管事項，通過改革尋找合理的監管節點以盡早介入檔案服務指導工作，提升服務水平和歸檔質量。

5 南京市建設工程檔案接收政策的展望

縱觀城建檔案接收工作發展的生命周期，可以清晰地發現行業生命周期理論涉及的每一階段特征都在指明未來的發展路徑。

通過回顧南京市建設工程檔案接收工作經歷的四個生命周期，研究其接收路徑變遷進程、剖析其變遷因素，發現建設工程檔案接收工作的生存和發展都離不開政策導向、協作互通以及創新能力的加持。在大環境變革下，任何行業的外部環境因素的影響固然不可忽視，但最重要的是整個城建檔案行業的創造力、競爭力和應變能力，正確選擇發展的途徑與方式，在新形勢下牢牢把握專業話語權，才能不斷延長行業生命周期。[12]

作者貢獻說明

雷若晞：確定選題、研究思路、框架設計、論文撰寫修改與定稿；李姝雨：參與選題討論、部分內容撰寫；袁心怡：參與選題討論、部分內容撰寫、論文修改與校對。

注釋與參考文獻

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[10]羅文武，黃玉燕.建設工程檔案歸檔移交輔助機制探究[J].浙江檔案，2019（10）：64-65.

[11]趙梓吟.中國式現代化背景下城建檔案利用服務的時代使命、現實痛點與建設路徑[J].檔案與建設，2024（3）：98-103.

[12]邱媛.數智時代的城建檔案轉型研究[J].蘭臺世界，2024（4）：62-66.

（責任編輯：邵澍赟 陳 騫）