PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣運用

周美華　王承武　宋建華

摘 要：PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用日益突出。政府在我國大力推廣PPP模式，并不斷發(fā)布關(guān)于PPP模式的政策文件，從而實現(xiàn)政府和私人部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，達到促進基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的目的。因此，通過探討PPP模式的概念及優(yōu)勢，研究PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展背景，在政策、項目發(fā)展和實踐運用方面進行細致的分析，最后提出應(yīng)注意的幾點問題。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施；政策

中圖分類號：F299.24 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）31-0021-04

PPP（Public private partnership）即公私合作伙伴模式，也稱公私合伙制、公私伙伴關(guān)系等，是指政府與民營部門通過合作，使非公共部門的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，進而展現(xiàn)政府職能，為民營部門帶來利益。自黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營中去”以來，PPP模式迅速在我國發(fā)展起來。我國中央及地方政府開始積極地推進PPP模式，將其應(yīng)用于我國各項基礎(chǔ)設(shè)施中，PPP模式開始在我國掀起一股熱潮，為我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開辟了新的道路。

一、PPP模式概述

PPP（Public- Private Partnership）即公私合作制，也稱為公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私機構(gòu)的伙伴合作、公共民營合作制等。該詞最早由英國政府于1982年提出，但PPP作為一種“新興術(shù)語”和“研究熱點”出現(xiàn)，不過是最近幾年的事情，其范圍較廣，內(nèi)容寬泛，學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的定義。

綜合國內(nèi)外的研究，可以將PPP分為廣義和狹義兩種。廣義上的PPP指公共部門與私人投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，包括BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、PFI等多種模式。而狹義上的PPP是指公共部門和私人部門按照基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資規(guī)模、收益特征和建設(shè)目標(biāo)，本著“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”的原則，通過協(xié)商、談判的形式，確定項目融資結(jié)構(gòu)，明確各方在合同約定的運營期限內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)，最終達到“雙贏”的效果。

二、PPP模式的優(yōu)勢

PPP模式通過引進民間資本、吸引社會資金參與供給對我國發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實意義：首先，可以通過引入民間資本，緩解公共部門財政壓力，實現(xiàn)資源的有效供給；其次，能夠擴大的民間資本及社會資金的市場發(fā)展空間，激活市場主體在市場體系中的優(yōu)勢及創(chuàng)造力；再次，PPP模式能夠為基礎(chǔ)設(shè)施及公共領(lǐng)域提供充足的資金支持，引進先進的技術(shù)和管理技巧，為公共部門分擔(dān)風(fēng)險，實現(xiàn)雙贏。

（一）從政府角度來看

1.減輕政府負擔(dān)，轉(zhuǎn)換政府職能。政府可以通過授予私人投資者特許經(jīng)營權(quán)的方式，吸引企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施進行投資建設(shè)，鼓勵企業(yè)參與建設(shè)各項基礎(chǔ)設(shè)施，加強企業(yè)投資積極性，為項目建設(shè)籌備更充足的資金。以此，政府可以將剩余的財政資金投入其他領(lǐng)域，從而創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟效益和社會效益。同時，可以將政府從項目的投資者轉(zhuǎn)換為項目的監(jiān)督者，減輕政府的財政壓力。

2.加強項目管理，提高服務(wù)水平。政府通過引入PPP模式，使私人企業(yè)對項目進行投資和運營管理（特許經(jīng)營），可以充分調(diào)動私人企業(yè)的積極性，引進先進的管理經(jīng)驗和優(yōu)秀的項目管理人才，為項目建設(shè)提供可靠的技術(shù)服務(wù)，從而加強對項目的管理，提高服務(wù)水平，滿足公眾的需要。

（二）從企業(yè)角度來看

通過PPP的方式對項目進行投資建設(shè)，可以使企業(yè)在投資過程中獲得必要的經(jīng)濟收益和投資回報，在承擔(dān)項目風(fēng)險時與政府部門實現(xiàn)“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”的目標(biāo)，減輕企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險的壓力。企業(yè)能夠順利投資運營項目，也可以提高企業(yè)信譽，為后期與政府合作其他項目奠定基礎(chǔ)。

三、PPP模式能夠在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推行

（一）政府政策支持

2013年11月9日，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確指出，允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。此項決定的提出使PPP模式迅速在我國發(fā)展起來。

2014年11月16日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，該意見的提出充分調(diào)動了社會資本，特別是民間資本的積極作用，建立健全政府和社會資本合作機制，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，使投資方式加以創(chuàng)新，融資渠道得到拓寬。2014年9月23日，財政部發(fā)布《財政部印發(fā)關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，強調(diào)推廣PPP模式的重要性，通過試點項目總結(jié)經(jīng)驗，切實加強PPP項目財務(wù)管理和監(jiān)督，履行財務(wù)管理職能，從而推動PPP模式的應(yīng)用。

2015年4月25日，經(jīng)國務(wù)院同意六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，是目前關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理的效力層級最高的規(guī)范，對于開展PPP項目意義重大。此辦法的提出使基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目在經(jīng)營管理中具有非常好的規(guī)范作用。

2016年8月30日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，為進一步做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）相關(guān)工作，積極鼓勵和引導(dǎo)民間投資、外商投資。2016年10月27日，發(fā)改委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》，理順了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目操作流程，以期指導(dǎo)傳統(tǒng)領(lǐng)域PPP項目運作實施，助力項目加速落地。

以上一系列政策，使PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域快速地發(fā)展。隨著政策的不斷完善，社會資本、民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的積極性越發(fā)高漲，PPP模式在實踐運用中以其嚴(yán)格的規(guī)范為基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展建設(shè)提供了保障。同時，也為PPP模式能夠更好的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)（見表1）。endprint

（二）PPP項目發(fā)展迅速

我國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國入庫項目11 260個，投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地的1 351個，投資額2.2萬億元 ；國家示范項目743個，投資額1.86萬億元。

PPP項目涉及貴州、山東、新疆、四川等32個省市，涵蓋能源、市政工程、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個行業(yè)。其中，貴州、山東（含青島）、新疆、四川、內(nèi)蒙古項目數(shù)量居多，合計占總數(shù)的48%；貴州、山東（含青島）、云南、河南、四川項目投資額較多，合計占總投資的 42.4%；市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的項目數(shù)和投資額均居前3名，合計分別占入庫項目總數(shù)、總投資的 54%、68%。

（三）PPP實踐運用廣泛

PPP模式在我國各項基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域都得到了廣泛的應(yīng)用，并且多采用BOT的形式進行項目建設(shè)、運營和維護。經(jīng)過不斷的實踐與發(fā)展，PPP模式在我國已經(jīng)形成許多項目建設(shè)案例（見下頁表2）。

這些PPP項目都取得了較好的反響，項目順利的建設(shè)和運營，能夠為PPP模式應(yīng)用于我國其他基礎(chǔ)設(shè)施提供豐富的經(jīng)驗借鑒，為今后建設(shè)新的PPP項目提供重要的參考價值。

四、PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)注意的問題

（一）PPP模式更傾向于管理而不是融資

準(zhǔn)確地說，PPP模式在項目建設(shè)中是由企業(yè)進行融資的而不是政府。PPP 作為一種管理模式，其主要目的就是使政府的職能在與民營部門合作的過程中得以實現(xiàn)，同時，民營部門也能從中得到利益。這種管理模式能夠在滿足私人部門利益的同時，提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而產(chǎn)生更高的效益，發(fā)揮重要的作用。所以，在運用PPP模式時，不應(yīng)當(dāng)以短淺的眼光看待PPP模式，不能把PPP模式的作用僅限于融資，而應(yīng)放眼于PPP模式更廣泛的發(fā)展空間和其所產(chǎn)生的其他積極的影響中去。

（二）正確認識PPP模式的作用，既不夸大，也不忽視

雖然，PPP模式不僅能解決政府因資金匱乏而產(chǎn)生的財政壓力，還能夠為經(jīng)濟的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的運營管理產(chǎn)生積極的促進作用。但是，也要正視PPP的優(yōu)勢，不能將其優(yōu)勢擴大化，也不能忽視其優(yōu)勢，更應(yīng)注重其局限性，并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都適用于PPP模式，要充分考慮其效益問題，嚴(yán)格把關(guān)，權(quán)衡項目收益，將PPP模式應(yīng)用于更適合它的項目中去。

（三）法治建設(shè)不容怠慢，立法需盡快完善

2015年4月25日，國務(wù)院聯(lián)合六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，雖然是目前關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理的效力層級最高的規(guī)范，但法律效力還不夠嚴(yán)格。要使PPP模式能夠成功運用于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良好的法治環(huán)境和政府的政策支持都必不可少，只有盡快完善PPP立法，根據(jù)法律嚴(yán)格規(guī)范各參與方的職責(zé)，才能創(chuàng)建一個條理明晰、責(zé)任明確的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境，才能更好地發(fā)揮PPP模式的作用。

（四）長期有效的風(fēng)險分擔(dān)必不可少

PPP模式雖然具備減輕政府財政負擔(dān)、優(yōu)化財政配置、引進先進技術(shù)及經(jīng)驗等優(yōu)勢，但PPP模式并不是萬能的，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中會受到自然地理、政策、市場、法律等因素的影響，需承擔(dān)必要的風(fēng)險。所以，長期有效的、合理的風(fēng)險分擔(dān)是必不可少的。合理的風(fēng)險分擔(dān)將有利于調(diào)動社會資本參與積極性，分擔(dān)因一方承擔(dān)風(fēng)險而造成風(fēng)險壓力過大等問題，使PPP項目的進展更順利。

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Abstract：PPP model plays an increasingly important role in the construction of infrastructure in China.The government has continuously issued a policy document on the PPP model，and has vigorously promoted the PPP model in our country so that it can better coordinate the relationship between the government departments and the private sector，achieve coordinated development between the government and the private sector，and promote the development of infrastructure the goal of.Therefore，this paper explores the concept and advantages of PPP model and the background of the development of infrastructure in China，and makes detailed analysis on policy，project development and practical application.Finally，it puts forward some problems that should be paid attention to.

Key words：PPP model；infrastructure；policy

[責(zé)任編輯 吳高君]endprint