基于公共經濟學視角的霧霾天氣治理對策探析

熊超

摘 要：空氣作為純公共物品帶有公共物品的特性，霧霾天氣頻發的原因從公共經濟學視角看可以認為是“公地悲劇”的后果，基于公共物品的特性，同時霧霾天氣具有負外部性可以運用公共經濟學的理論提出征稅、補貼、超標收費、排放權證交易等經濟學手段進行解決，同時也應該綜合法律、行政等手段共同治理霧霾。

關鍵詞：PM2.5 純公共物品 外部性 公地悲劇 對策

中圖分類號：X513；F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）10（a）-0099-02

霧霾是一種災害性的天氣現象，它的頻發對人的健康已經生產生活或帶來重大影響，霧霾的核心物質通常包括二氧化硫、氮氧化物以及有害微塵顆粒，當空氣中懸浮的有害微塵顆粒直徑小于或等于2.5μm時，即通常說的PM2.5，天氣的污染就會加重。霧霾天氣形成中的微塵顆粒既有自然產生的，也包括人類生產生活過程形成的，特別隨著近年我國經濟的迅速發展，工業燃煤排放大量廢氣，直接導致空氣中PM2.5數量劇增。霧霾天氣的頻發也受到了社會各界的密切關注。

從霧霾的危害角度來講，首先，影響人類正常的生產生活和身心健康，霧霾天氣給出行帶來不便同時極大地增加人類患呼吸系統疾病、心血管疾病等的風險，嚴重危害人類身心健康；其次，工業生產燃煤不充分加劇霧霾的嚴重，霧霾的頻發也影響正常的生產生活；再次，對交通運輸業產生影響，影響列車的正常運行，會影響航班運營，加大交通事故發生的概率；最后，霧霾也會對農作物生長產生影響，最終危害人類健康。

1 霧霾問題涉及的公共經濟學理論

空氣是一種“純”公共物品。根據我們對公共物品的定義，空氣是既具有非排他性又具有非競爭性的物品。所謂非排他性即阻止他們使用的權利，空氣作為自然物品，任何人都沒有權利阻止他人使用；所謂非競爭性是指對一個使用者對物品的消費不減少它其對于使用者的供應，即邊際成本為零。空氣當然具有非競爭性。對于此類純公共物品，依據公共經濟學的理論，一定存在免費搭便車行為，有人污染了空氣卻沒有為此承擔成本。同時也存在公地悲劇，因為對空去污染權的不明確，污染了空氣卻不用為此承擔成本容易導致過度污染，進而清潔的空氣不斷惡化，卻沒有人有動力去改善空氣質量。

潔凈的空氣具有正的外部性，污染的空氣，比如：霧霾這種惡性空氣污染天氣，按公共經濟學理論分析，私人成本益小于社會成本，污染了空氣，但沒有人為污染的空氣買單，空氣污染具有負的外部性，是市場失靈的領域，空氣這種公共資源的配置被扭曲，并沒有產生效率，霧霾天氣是具有負外部性的公共物品。

公共產品由于本身的獨特性，私人是沒有動力提供的，需要政府提供。空氣是自然物品，同時是公共物品，產權不明晰，由于產權界定不明晰，空氣污染問題發生，對于治理就需要理論上借鑒公共經濟學中的相關理論作為指導。公共物品領域是市場失靈的領域，空氣污染問題的治理需要政府大力介入。同時，空氣本身具有流動性，空氣污染問題也需要多方協作以及多省聯動采取措施才能相對較好解決。

2 霧霾問題嚴重的公共經濟學視角原因分析

霧霾天氣是一種具有負外部性的公共物品。企業使用煤炭作為燃料、家裝行業產生的空氣污染物、建筑揚塵、私家車使用過程中產生的無害氣體等排放到空氣中，對應的排放污染物的個體并沒有為污染的空氣買單，最終污染的空氣隨大氣循環流動，全社會受害。由于純公共物品，產權不明確，資源得不到充分配置，造成私人傾向過度向大氣中排放污染物但并不承擔成本，即產生“公地悲劇”問題，最終導致霧霾天氣頻發，嚴重危害社會正常的生產生活。市場失靈的領域需要政府干預調整資源配置。

從更廣泛的意義上來看，霧霾天氣頻發跟很多因素有關，經濟方面主要表現在以下幾個方面：（1）經濟結構不合理，產業結構有待調整，經濟發展過程中工業燃煤大量使用導致工業廢氣排放超標，需要進一步調整經濟結構，轉變經濟發展方式，推動產業結構轉型升級；（2）能源消費結構不合理，能源利用效率不高，燃煤排放超標，需要提高能源利用效率，開發利用新能源，促進企業節能減排；（3）機動車數量劇增，以汽油為燃料的汽車尾氣排放增加空氣中有害微塵顆粒，需要減少機動車尾氣排放，鼓勵使用清潔能源汽車，提倡綠色出行；（4）過去幾年房地產持續升溫，以基建投資拉動地方經濟增長的模式，加劇霧霾頻發風險，需要調控地產經濟回歸理性，以創新驅動經濟增長，利用環保手段減少建筑工地揚塵。當然還有法律不健全、執法不力、政府職能缺位等的原因都加劇天氣污染問題。

從公共經濟學視角看，解決霧霾天氣問題再與解決大氣污染的負外部性問題，對大氣作為純公共物品市場失靈的領域政府如何彌補市場失靈，避免不斷陷入大氣污染的公地悲劇。依據科斯的理論，外部性問題可以通過征稅、補貼、外部性一體化等途徑使得外部性內部化，特別污染問題可以通過出售污染許可權證交易污染權，在產權明確的背景下，就可以利用市場機制解決外部性問題，提高資源配置的效率。

3 基于公共經濟學理論視角提供解決霧霾問題對策

3.1 征稅

對于環境保護問題，庇古提出過向環境污染者征稅的解決方案，即征收“庇古稅”。對于大氣污染問題也可以采取征稅的辦法使得污染源減少。我國已經在2018年初開征環境保護稅，明確對大氣污染征收環境保護稅。用財政手段解決外部性問題，使得污染者為污染的社會成本進行支付，同時要保證征稅所得財政收入用于環境治理。對于大氣污染嚴重的企業，造紙、制藥、冶煉業等大氣污染排放較多應該按排放標準征稅。運用財政手段治理霧霾，一方面擴大政府的財政收入，另一方面使污染者考慮到污染大氣的成本，污染越大支付越多，成本越高有利于減排。我國今年多地政府已經開征環保稅，按照排放量標準征收，此稅種征收尚無歷史驗可循，對于環保稅稅收收入如何支出以及征收過程的監管會在實踐中進一步完善。

3.2 補貼

對于環保達標的企業可以對其進行一定程度的清潔設備補貼，鼓勵在節能環保方面進行更多的投入，提高技術減少對空氣污染源的排放。同時政府可以通過綠色金融的方式為企業的環保投入提供金融便利，如低息融資等。政府可以對節能減排企業，采用清潔能源和設備、技術提供資金支持，如定項撥款、獎勵、環保補貼等，促進企業有動力研發節能設備，對污染物進行減排處理。同時，對于從事霧霾行業技術研發或者生產工作的人員可以發放補貼，如城市霧霾嚴重地區的環衛工人、交警、快遞員等。霧霾中的有害微塵顆粒很多來自未完全燃燒的煤炭，這跟我國使用煤炭作為能源供應源有很大關系，對于新能源的推廣與應用應該大力宣傳，通過政府補貼、提供金融優惠便利等方式推廣新能源的使用，如新能源汽車補貼、企業潔凈煤技術補貼等。

3.3 超標罰款

對于空氣污染較大而且不按規定征稅的企業，個人等主體，應該制定嚴格的懲罰標準，相關部門遵照環保法律規定嚴格執行，例如：環保部門發布規定，明確燃煤發電機組電量可在現行上網電價基礎上執行脫硫、脫硝和除塵電價加價等環保電價政策。同時嚴格控制燃煤發電機組單項污染物排放濃度，“如果排放超過限值1倍以內的，沒收環保電價款，不予罰款；超過限值1倍及以上的，處5倍以下罰款；對在線監測等數據弄虛作假的行為，將予以嚴懲。”

這些規定能激勵企業進行環保設施投入，否則代價昂貴。對于空氣污染問題必須增加處罰的力度，增加空氣污染的成本，讓個人成本包括超標排放對社會的危害產生的社會成本，才能不斷規范空氣污染行為，讓清潔的空氣成為全人類共享的資源。

3.4 排放權交易

依據科斯定理，在交易費用為零的情況下，不管產權界定給哪一方，都能實現資源配置的高效率。但在交易費用不為零的條件下，產權界定不同會導致不同的資源配置方案。因為交易費用的存在，不同的產權界定會帶來不同的資源配置方案。對于大氣污染問題，依據空氣狀況以及經濟發展情況制定合理的排放量，允許排放權交易，創造污染權交易權證市場，利用市場手段調節資源配置。例如法律或者政策規定某行業的排放標準，按照排放量創造污染權證交易市場，多排放的企業需要獲得更多的污染權證，但整個區域的排放總量應該控制在合理范圍，政府要對權證發放的過程進行嚴格監管。規范污染權證交易市場，使得大氣污染的交易費用市場按市場規則運行，在考慮交易費用的基礎上，污染排放主體均為污染付費，考慮到大氣污染的社會成本，進而能控制合理的排放水平而不至于污染物排放嚴重超標。

3.5 外部性內部化

因為霧霾的負外部性特征，扭曲了市場的資源配置。通過政府制定關于大氣污染防治的一系列政策措施來促進外部性問題的內部化，例如：多省制定政策聯合治理，京津冀地區可以聯防聯控，讓大氣污染者與污染受害者連成一體，充分發揮政府的職能，通過交易權證市場以及政府法律法規，進一步明確產權，糾正市場失靈。

4 結語

由于清潔空氣屬于純公共物品的特性，運用公共經濟學理論，對霧霾天氣的成因進行了分析。從公共經濟學的視角看，可以運用征稅、補貼、超標罰款、排放權交易市場等手段對霧霾天氣進行治理，進一步減少公共物品的搭便車行為，治理霧霾天氣。但由于空氣本身的循環流動，霧霾問題治理是一個需要多方協作共同處理的問題，融合經濟、政治、法律等手段聯合治理可以取得更好的效果。在制定環保法律并嚴格執行的基礎上，各地方政府的環保部門也需要運用行政手段對空氣污染采取措施，同時多省聯合共同協作，霧霾天氣狀況一定能得到較大改善。

參考文獻

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