國外公共文化服務標準研究

（文化部全國公共文化發展中心 北京 100034）

1 引言

許多發達國家和地區的公共文化服務起步較早，大致經歷了3個發展階段：①20世紀50年代以前，是公共文化服務的自發階段。現代意義上的公共文化服務基本是缺失的，政府對此幾乎沒有關注[1]。②20世紀50年代到80年代，是公共文化服務的起步階段。這一時期隨著經濟水平的增長，公眾文化需求的重要性開始被政府認識到，各國開始大量興建文化設施，不斷加大文化投入。1959年法國文化部成立，這成為文化服務被納入現代政府行政范圍的標志[2]。③20世紀80年代至今，是公共文化服務的調整階段。這一階段，西方國家經歷了從“新公共管理理論”到“新公共服務理論”的轉變，促使政府的職能從“管理”走向“服務”[3]，各國也根據國情對文化服務體制進行了相應的改革和調整。

由于政治、經濟、歷史和文化等因素的差異，大多數海外國家并沒有像中國一樣，有一個統領全局、負責公共文化服務推進的機構，自然也就沒有“公共文化服務標準”這樣統一的提法和表述。在我們收集到的海外國家公共文化服務的相關政策中，“標準”（standard）一詞相對較少提及。在許多發達國家和地區中形成了一系列關于公共文化服務的通用性和規范化的要求、法律、規范、政策等，對實現公共文化服務質量的目標化、公共文化服務方法的規范化、公共文化服務過程的程序化以及提高公共文化服務質量發揮著重要作用，在一定意義上起著標準的作用，因此，本文將這一類內容也納入“標準”的范圍加以研究。

我國正在加快建立健全公共文化服務國家標準體系，國外的相關標準建設尤其是發達國家的標準建設經驗，對我國具有一定的參考價值，然而，目前尚未有學者對國外公共文化服務的標準展開系統研究。本文參考國內公共文化服務標準分類，從公共文化服務保障標準、公共文化服務技術標準和公共文化服務評價標準3個方面分析國外的公共文化服務標準建設情況。

2 國外公共文化服務保障標準

針對公眾的文化服務及產品提供，一些發達國家以文化立法的形式加以確認，且配有一套相對較為成熟的政策機制，從而為公共文化服務的建設提供制度化的支持與保障，也為公共文化事業的發展營造良好而寬松的環境。這套起保障作用的法律和政策制度大致等同于我國公共文化服務體系中的“保障標準”，具體來說，其內容主要涵蓋以下兩個方面。

（1）確認公共文化服務的責任主體與服務對象。一些發達國家通過立法或頒布政策法規的方式，明確政府是公共文化服務的責任主體，全體公民平等享有各項文化權利。以日本為例，日本政府于2001年頒布的《日本文化藝術振興基本法》明確規定，政府有義務在法律、財政、稅收制度等方面支持文化發展[4]，并且明確政府制定文化方針的責任和具體程序，從而為國家以行政手段支持文化發展提供了法律依據，也大大提高了文化建設在國家各項事業建設中的重要性。《日本文化藝術振興基本法》還提出，要讓全體公民平等地享受國家提供的各項公共文化資源，保障特殊人群的文化權利[5]。通過法律的形式，日本明確政府在制定文化方針、振興文化藝術、提供文化服務等方面的主體作用，并且最大限度地保障公民的各項文化權利得以實現。

（2）注重財政保障標準的制定。海外各國通過制定相關的政策和法律來保障和規范政府及社會對公共文化服務的資金投入，并且積極調動社會力量，引導非政府組織、非營利組織及機構，共同促進公共文化服務的市場化和公共文化服務的社會化[6]。美國和法國分別作為“市場主導型”和“政府主導型”兩種模式的典型代表，在財政保障標準方面形成各自的特色。

美國政府沒有設置文化行政管理部門，公共文化服務的資金來源較為多樣化，并且一直處于變化之中。美國政府對公共文化服務的資金投入主要是通過國家基金會的方式。1965年，美國國會通過了《國家藝術和人文事業基金法案》（National Foundation on the Arts and the Humanities Act of 1965）。該法案規定，聯邦政府每年要拿出固定比例的資金投入到公共文化領域，并且這項資金的使用不能僅限于公共文化服務機構的運營，還應包括公共文化服務產品的供給。依據《國家藝術和人文事業基金法案》，美國聯邦政府成立了國家藝術基金會和國家人文基金會兩大聯邦文化藝術機構，由其代表政府行使部分文化服務職能，利用聯邦政府資源，對文化藝術進行資助，以此來影響和引導文化發展。

除了政府的資助，美國公共文化服務的經費大部分來源于社會上的資助和捐贈。美國有私人捐贈的傳統，洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）和卡內基基金會（Carnegie Foundation）等私人基金會早在1913年就開創了公益捐贈，并且始終在美國文化藝術領域的贊助方面發揮著重要作用。美國施惠基金會（Giving USA Foundation）于2016年發布了其年度慈善報告。該報告顯示，2015年美國人的捐款總額高達3 732.5億美元，在公共事業和藝術文化領域的捐款占全部捐款的12%，捐款金額超過447億美元[7]。如此高額的社會捐贈除歷史文化等因素外，還得益于美國的稅法和捐贈政策的激勵作用。根據美國的稅收政策，政府對符合條件的非營利性質的文化機構和藝術團體免征所得稅，并且在一定程度上減免贊助這些非營利組織的個人和公司的稅額。因此，很多私人基金會、慈善機構、社會團體、企業等都積極為公共文化服務發展投入資金，社會各類主體廣泛參與公共文化事業建設，美國公共文化的發展也由此得到了巨大的推動。

法國一直以來重視文化事業的發展，其文化預算在國家財政的比重多年來都穩定在1%左右[8]。法國主管文化事務的部門是法國文化與通訊部，該部門在2014年的財政預算高達81.4億美元[9]。從財政撥款的具體實施情況來看，法國在文化領域方面的財政投入主要分為兩級來進行。第一級，中央政府撥款給文化與通訊部，然后，文化與通訊部對一些重要的文化機構和文化活動（大多位于首都或其他大城市）進行財政資助；第二級，地方政府（包括各大區、省和市鎮政府）制定各地的文化事業預算，并且根據各自的文化事業專項預算，對各地區的文化機構和各項文化活動提供財政方面的支持。政府負責負擔公益性文化機構的一切費用，對政府主辦文化機構提供一定的財政支持，對與國家有合同關系的非政府主辦文化團體和機構也給予固定資助，并且金額還在不斷增加[8]。

通過對美國和法國的財政保障進行比較，我們可以發現，不同模式的國家政府對文化責任的承擔范圍差別較大。美國屬于市場主導型模式，該模式的主要特點是，從中央政府到地方政府大多都不設立文化行政管理部門，政府對公共文化服務提供一定的財政支持，但主要通過市場機制來實現對公共文化服務產品的供給。政府通過制定政策法規，為各類文化機構的自我生存提供制度性保障和良好的文化生態氛圍。非政府組織和非營利機構在公共文化服務的提供方面發揮了重要作用。法國屬于政府主導型模式，該模式的主要特點是，中央政府部門規定文化發展框架，制定整體發展目標。各級政府文化部門對文化團體和機構進行資助，并提供比較完善的政策保障。此外，政府在公共文化服務的財政預算比例相對較大。

3 國外公共文化服務技術標準

國外公共文化服務技術標準主要包括兩方面內容：①硬件建設方面，主要是針對公共文化設施的數量統計以及利用情況分析；②軟件建設方面，主要是強調公共文化機構的管理服務標準，針對公共文化服務機構的工作方法、程序、職責范圍和行為操作等進行規范。

3.1 國外公共文化設施建設情況分析

大多數國家并沒有制定關于各類公共文化設施的數量指標，但是政府主管部門或相關機構對于公共文化設施的數量及利用情況進行了詳細統計，并且定期發布統計結果和報告。本文以日本、法國和英國的相關統計和調查結果為例，分析國外公共文化設施的建設情況。

日本的文部科學省是日本中央政府行政機關之一，負責統籌日本國內教育、科學技術、學術、文化及體育等事務。自1955年起，文部科學省每3年開展一次社會教育調查，內容包括公共文化設施的數量及利用情況等，調查報告在文部科學省的網站上公布。根據其最新發布的“社會教育調查結果概要（平成27年度）”[10]，日本公共文化設施的數量及利用情況如表1所示。

表1 日本2015年公共文化設施的數量及利用情況

從表1可見，在日本的各類公共文化設施中，體育設施數量最多，社會體育設施和民間體育設施總數達62 894個，占公共文化設施總數的70%；其次是公民館，有14 448個，占公共文化設施總數的16%；博物館類似設施及博物館共有5 683個，占公共文化設施總數的6%；圖書館有3 336個，占公共文化設施總數的4%；劇院、音樂廳、青少年教育設施、終生學習中心以及女性教育設施總共有3 608個，占公共文化設施總數的4%。日本全年所有公共文化設施的總利用人數為13.5億，而日本總人口數為1.27億，表明日本公共文化設施的利用情況總體較好。

法國的文化與通訊部對公共文化設施的數量以及文化藝術活動等進行統計，并將統計結果公布在文化與通訊部的網站上。自2014年起，文化與通訊部每年都把與文化相關的所有統計資料整理成書《文化與傳播領域的關鍵數字》（de Chiffres clés de la culture et de la communication）。該書在大量統計數據的基礎上，對法國的文化領域進行全面分析，公眾可以在線購買書的電子版或紙質版。根據網站上公布的最新統計結果，2015年法國的公共文化設施數量統計結果如表2所示。

表2 法國2015年公共文化設施數量統計

英國的文化、媒體與體育部（Department for Culture, Media and Sport，簡稱DCMS）作為文化的主管部門，全面統管英國的一切文化事務。自2005年起，DCMS聯合其他組織共同開展“參與調查”（The Taking Part Survey），主要調查英國公民對各項文化活動和相關設施的參與度和利用情況，形成包括月度統計、季度統計以及年度報告等多項報告，并在其網站上公布。根據其最新發布的“Taking Part Survey：April to September 2017”，英國公共文化設施的利用情況和文化活動的參與度如表3所示。

表3 英國2017年第二、三季度公共文化設施的利用情況和文化活動的參與度

表2和表3反映出法國和英國關于公共文化設施的情況具有一定的相似性。首先，表1中法國的歷史古跡共有44 665個，表2中英國歷史遺產的參觀比例高達74.4%，表明歷史遺產（歷史古跡）在兩國的公共文化服務建設中都占據著重要地位。其次，表1中音樂、舞蹈、戲劇學院作為一類設施，被列入法國公共文化設施的組成部分中，表2中的藝術活動參與比例為80.8%，表明兩國在公共文化服務中對于藝術活動都較為重視。

3.2 國外公共文化服務機構技術標準

圍繞圖書館、博物館等公共文化服務機構主體，很多國家制定了一系列法規以及建設、服務標準，對各類公共文化服務機構應提供的服務內容、范圍及程度都作出了明確規定。本文主要對美國、英國、澳大利亞、日本的相關標準進行了部分梳理，如表4所示。

表4 國外公共文化服務機構的技術標準

從表4可見，國外公共文化服務技術標準仍主要集中在圖書館領域，其他機構的相關標準較少。在各國關于圖書館相關標準和規范中，存在以下幾點共同之處：首先，多數國家頒布了圖書館法，為圖書館的建設和發展奠定了基本步調，如1956年由美國聯邦政府頒布的國家級圖書館專門法《圖書館服務法》（Library Service Act）。除圖書館法以外，政府還制定一些標準性、原則性文件，例如，2001年英國的《公共圖書館服務標準》實際上發揮著政府規章制度的作用。其次，圖書館行業協會等相關組織應對圖書館實際工作中產生的問題，制定具體的指導性文件，明確提出關于圖書館管理、工作人員、提供的具體服務等方面的相關指標。例如，日本圖書館協會圖書館政策特別委員會于1989年發布的《公立圖書館的任務與目標》提出了圖書館建設的量化指標，圖書館的職責、任務、運營和目標等；澳大利亞圖書館和信息協會于1990年頒布的《趨向優質服務：澳大利亞公共圖書館的目標、目的和標準》包括12條標準和20個指南，涵蓋了圖書館管理與運營、人員、館藏、信息技術、用戶服務5個方面[11]。

4 國外公共文化服務評價標準

評估對公共文化服務的投入和建設起到了保證和引導的作用。與我國相比，國外公共文化服務的提供、運營與發展，除了政府的財政支持外，對社會資金的依靠較大，決定了其開展評估的目的還包括確保投資者、納稅人的錢得到最有效的使用。

就評估主體而言，國外的公共文化服務評估主體呈現多元化的特點。在美國，公共文化服務的評估主體有3類：文化單位或項目自身；文化單位的上級機構，如國家藝術基金會、美國圖書館協會、美國博物館協會、美國博物館與圖書館服務署等；第三方評估機構，如風險管理委員會、國際咨詢公司、評估公司、高校等[12]。在英國，DCMS是文化的主管部門，但并不是唯一的評估主體，第三方機構如行為洞察團隊（Behavioural Insights Team）也擔負著公共服務績效評估的職責[12]。

就評估的內容和方式而言，公共文化服務作為政府工作的一項重要內容，被納入到政府的績效考核和評估中。以英國為例，長期以來，英國中央政府對地方政府進行績效考核，公共文化服務是考核體系的組成部分。從1983年英國政府的“最優價值績效指標”建立以來，經過多次調整和完善，逐漸形成了比較完整和成熟的績效評價體系，如表5所示。

表5 英國政府績效評價體系的發展

1983年，英國中央政府和審計委員會密切合作，聯合開發了“最優價值績效指標”（Best Value Performance Indicator, 簡稱BVPI）。整個BVPI指標體系共有100多個指標，其中“文化及相關服務”指標共有5個，主要涉及的是博物館、美術館的參觀使用人次以及公共圖書館服務標準的達標情況[13]，指標數量少，涵蓋的公共文化服務內容不全。

為了彌補BVPI硬性指標體系的不足，英國中央政府于2002年引入了一系列軟指標，形成“全面績效評估體系”（Comprehensive Performance Assessment，簡稱CPA）。整個指標多達幾百個，其中劃歸在“服務評價”下的“文化服務”指標多達17個，此外還有多個二級指標，分別涉及公共文化服務的獲得、參與、質量、投資效益4個方面。在公共文化服務的獲得（Access）方面，包括公共文化設施所提供的服務范圍、時間以及具體資源的獲取，例如，圖書館在一定距離范圍內能夠覆蓋的家庭所占的比例，每千人享有的圖書館累計開放時間，每萬人擁有的圖書館供讀者使用的電子閱覽室數量等；在公共文化服務的參與（Participation）方面，該體系將體育場所、體育運動以及相關機構的志愿服務納入到評估范圍之內，如每周至少3次參加30分鐘以上中等強度體育運動的人占總體的比例，每周在休閑文化場所和體育場所提供至少60分鐘志愿服務的人所占比例等；在公共文化服務的質量（Quality）方面，該體系將居民對公共文化服務設施的滿意度作為衡量公共文化服務質量的重要因素，具體指標包括居民對圖書館、博物館、美術館、劇院、音樂廳、體育設施、休閑設施、公園及其他公共空間的滿意度；投資效益（Value for money）指標主要是指圖書館每人次的平均訪問成本，并且設置了具體的參照標準，以3.46英鎊作為低標準，2.53英鎊作為高標準[13]。

2007年，英國政府的“國民指標體系”（National Indicators，簡稱NI）正式出臺，于2008年4月1日起實施。該體系共有198個指標，有關“文化娛樂體育活動”的指標共有4個，主要涉及公共圖書館、博物館、美術館、文藝活動及體育運動的參與度。在該指標體系中，以當地16歲以上的公民作為人群總體，計算各項設施的使用人數占人群總體的比例。公共圖書館、博物館、美術館使用情況的指標，是指在過去的一年中至少使用或參加過一次公共圖書館、博物館、美術館的人所占的比例；文化藝術活動參與情況的指標，是指過去的一年中至少參加過3次文化藝術活動的人所占的比例；體育運動的參與情況指標，是指過去一個月中至少有12天參加過30分鐘以上中等強度體育活動的人所占的比例[13]。

20 09年，英國政府發布“全面區域評估”（Comprehensive Area Assessment，簡稱CAA）以取代“全面績效評估”，形成了以“國民指標體系”和“全面區域評估”為主的政府績效評價體系。

除了從總體上對公共文化服務進行績效評價之外，很多國家針對各類公共文化服務機構也設立了具體的評價標準，以美國和英國為例，它們針對圖書館和博物館的部分評價標準如表6所示。

表6 美英關于圖書館及博物館的評價標準

總體來看，各國的公共文化服務評價標準，雖然在指標體系結構設置、指標選取上不完全相同，但整體上關注內容是比較相似的，如多個指標都涉及到公共文化設施的利用情況、用戶的參與度以及滿意度情況。這說明在公共文化服務的評價標準方面，各國具有一定程度的相似性和一致性。此外，國外公共文化服務評估主體不唯一，政府主管部門、相關行業協會、專門評估機構等都作為評估主體，其開展的評估實踐項目數量較多，產生了豐富的評估結果，這也為公共文化服務評估標準的制定提供了一定的參考數據。

5 結語

公共文化服務的具體實踐在世界范圍內具有一定的共性，相應地，國內外的公共文化服務標準也體現出類似的特征。政策制度與財政保障、技術建設、績效評價等是各國標準建設的重點。通過制定標準為公共文化服務提供有力支撐，保障財政資金的有效利用、公共文化設施的高標準建設、公共文化服務的高質量提供，充分滿足公眾需求是各國建立不同形式的公共文化服務標準的共同目的。

國外的公共文化服務標準制定情況與本國的文化體制密切相關，具有各自的特色。與我國相比，國外的公共文化服務標準呈現以下特點：首先，從制定主體看，國外的標準制定主體大多不是唯一的，往往為多主體共同或分別制定標準；其次，從標準的內容和形式來看，國外的標準體系不局限于總分形式，很多國家只建立具體機構設施相關標準，而沒有綜合性標準；最后，在標準的落實應用方面，大多國家并不完全依靠政府的權力監督，而是更多地依賴科學嚴明的績效評估和行業合作。

我國正在加快建立健全公共文化服務國家標準體系，在現有的工作成績上，標準建設工作還有更大的發展空間和前景。我國可以充分借鑒國外優秀經驗，結合本國國情，進一步提高和完善公共文化服務標準的建設。

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