監察機關職務犯罪調查與檢察機關訴訟銜接機制研究

劉 凡，劉 鑫，王勝利

(1.皖西學院 法學院，安徽 六安 237012；2.安徽省人民檢察院，安徽 合肥 230000)

一、構建監察機關職務犯罪調查與檢察機關訴訟銜接機制的必要性

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，其中第一百二十三條規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。”3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》，其中第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員(以下稱公職人員)進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”第十八條規定：“監察機關行使監督、調查職權，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據”。國家通過制定《中華人民共和國監察法》，明確監察委員會的性質和監察的范圍，賦予監察委員會對職務違法犯罪的調查權，使黨的主張成為國家意志。

國家監察體制改革對原隸屬于政府的行政監察權、行政違法預防權，原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權與職務犯罪預防權進行有效整合，創設了具有復合屬性的國家監察權[1]。國家監察權的復合性又決定了其權力內容的包容性和多樣化等特征。再加上監察委員會的設立完全是一種“體制創新”，它與司法的銜接是過去未曾遇到的新課題[2]。國家在發展的任何特定時段，權力都可以假定為一個恒量或常量，雖然它事實上總是處在變化之中。新增加的國家機關權力的設定和行使，會對原有國家權力橫向和縱向的配置格局產生廣泛的影響[3]。因此，無論是從制約權力、保障人權出發，還是從訴訟規律的角度考量，為確保職務犯罪調查工作在法治框架內開展，檢察機關的法律監督權需要與監察委員會在刑事訴訟層面進行對接，形成打擊合力，這有助于監察制度的完善，推進法治建設進程[4]。

二、監察機關職務犯罪調查與檢察機關訴訟銜接中存在的問題

監察制度改革是新生事物，新成立的監察委員會承接了過去檢察機關很多刑事訴訟職能，包括刑事偵查權、調查處置權、移送起訴權等。由于監察的證據標準和刑事訴訟的證據標準不同，監察權和檢察權在權力性質上也存在差異，導致職務犯罪案件辦理過程中存在一定程度的銜接不暢問題。通過實踐調研，監察機關職務犯罪調查與檢察機關訴訟銜接中主要存在以下問題：

(一)提前介入方面

1、提前介入的目的和作用，檢察機關和監察委員會的認識不盡相同

實踐中，大部分地區的檢察機關希望通過提前介入去審查案件的關鍵證據，初步判斷被調查人是否構成犯罪、構成何種犯罪，初步判斷是否符合逮捕條件、是否有逮捕必要；而監察委員會則是希望通過檢察機關提前介入、熟悉案情，進而希望檢察機關盡快做出逮捕決定、盡快提起公訴，并且希望檢察機關在認定犯罪事實上與監察委員會保持一致。

2、提前介入的具體程序缺乏規范，隨意性較大

一些地方監察委員會通知檢察機關提前介入的方式比較隨意，通常是采取電話通知的方式。個別地方雖然采取了書面通知的方式，但是沒有注明聯系部門、聯系人及聯系方式，由于監察委員會部門較多，導致檢察人員提前介入時耗費了許多不必要的時間和精力。

3、提前介入存在被濫用的危險傾向

通常，檢察機關的提前介入應當是根據監察委員會的邀請介入，屬于被動介入，并且提前介入的工作僅限于引導監察委員會調查取證。但是個別地方監察委員會在調查剛剛啟動時，就邀請檢察機關派員提前介入。監察委員會往往借口人手緊張，要求提前介入的檢察干警參與案件的調查。在此種情形下，提前介入被濫用為變相的“抽調辦案”。

(二)案件管轄方面

《監察法》第三十四條規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”新修定《刑事訴訟法》中檢察機關職能管轄方面，將第十八條改為第十九條，第二款修改為：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”

《刑事訴訟法》第十九條規定的司法工作人員職務犯罪“可以”由檢察機關立案偵查，如何與《監察法》第三十四條規定的公職人員違法犯罪“一般應當”由監察機關為主調查，其他機關予以協助相協調？同時，反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門(以下簡稱“兩反”)轉隸后，《刑事訴訟法》賦予檢察機關的職務犯罪偵查權具體由哪一個部門行使也是需要研究的問題。

(三)案件移送方面

1、移送的案件材料不齊全、不規范

調研發現，有的地方監察委員會沒有移送電子卷宗，有的沒有移送涉案財物，或者移送的調查案卷沒有裝訂成冊、案卷沒有目錄等。移送案件材料的不齊全、不規范給檢察機關辦案帶來了諸多的不便，嚴重影響辦案的效率。

2、移送被采取留置措施被調查人的做法混亂，存在較大的安全隱患

實踐中，在被調查人留置期滿后，有的地方檢察機關將被調查人由法警從留置地點帶回檢察機關辦案工作區進行訊問并同步錄音錄像，然后做出逮捕決定，再將被調查人送看守所羈押。這種做法可能會給被調查人的身體和心理造成一定的影響，容易出現安全事故。

3、現行統一業務應用系統無法提供技術支持

不少辦理過監察委員會移送職務犯罪案件的檢察機關反映，案管部門在接到有關移送卷宗后，因為現行統一業務應用系統預設的移送單位無監察委員會選項，致使案件遲遲不能錄入辦案系統，不僅影響了案件的及時接收，還影響了案件后續的辦理。

(四)強制措施適用方面

強制措施的適用既包括是否對被調查人采取強制措施，也包括對被調查人采取何種強制措施，當前存在的主要問題有：

1、隨意降低逮捕的標準導致逮捕的適用比例過高

強制措施有不同種類，應當根據案件及被調查人的具體情況決定適用不同種類的強制措施。但事實上，檢察機關對監察委員會移送的被調查人采取逮捕措施的是普遍現象，如安徽省某縣檢察機關對于監察委員會移送過來的案件被調查人一律采取逮捕措施。分析其原因，有的是監察委員會要求逮捕的，有的是改革初期慎重辦案所致。但是不嚴格依照法律規定的逮捕的適用條件，隨意降低逮捕的標準，會導致逮捕比例過高，這種情形值得警惕。

2、現行統一業務應用系統中關于強制措施決定權限及法律文書配置明顯滯后

根據《人民檢察院刑事訴訟規則》，公訴部門對受理的案件認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應制作逮捕意見書移送偵監部門審查決定。在現行統一業務應用系統中沒有賦予公訴檢察官決定逮捕的權限，無法制作相關法律文書。因此，對于監察委員會移送來的案件，公訴檢察官無法在統一業務應用系統中辦理逮捕手續，制作相關法律文書。實踐中，一些檢察機關通過技術部門將偵監部門辦案權限賦予公訴部門的檢察官，使得這一矛盾得以緩解。但是捕訴合一的辦案模式，要求統一業務應用系統盡快升級完善，以適應辦案的需要。

(五)退回補充調查方面

1、退回補充調查時被調查人的“換押”問題

《監察法》賦予了監察委員會留置的權力。當案件移送到檢察機關，檢察機關經審查決定逮捕被調查人并將其羈押在看守所。但如果檢察機關經審查發現需要補充調查，將案件退回監察委員會，檢察機關能否開具《換押證》將被調查人“換押”至監察委員會？監察委員會是否具有“換押”的權力？如果“只退卷不退人”，監察委員會在補充調查時，需要訊問被調查人，應該如何進行？這些問題需要進一步明確。

2、發現漏罪或者漏犯是否需要退回補充調查

檢察機關在審查監察委員會移送的案件時，發現犯罪嫌疑人新的犯罪事實或者是遺漏應當移送審查起訴的同案犯罪嫌疑人，這時是將案件退回補充調查還是要求監察委員會補充移送審查起訴？這一點值得探討。

(六)自行補充偵查方面

1、檢察干警自行補充偵查的意愿不強

由于《刑事訴訟法》對審查起訴有明確的期限規定，時間比較緊張，而自行補充偵查的時間又計入審查起訴時限內，從而使審查起訴時間更加緊張，因此檢察干警一般不愿自行補充偵查，而是選擇省時省力的退回補充調查。

2、檢察干警自行補充偵查的能力和經驗不足

隨著“兩反”的轉隸，檢察機關的偵查力量嚴重削弱。而目前從事職務犯罪案件檢察環節辦理工作的多為偵監、公訴等部門的檢察官，他們長期專注于案件證據的審查、復核，沒有受過系統的偵查取證訓練，對于如何收集證據、如何固定證據等偵查工作并不熟悉，偵查能力和經驗明顯不足，這也會讓他們放棄行使自行補充偵查權。

3、有關自行補充偵查權行使的規范不夠明確、可操作性不強

首先是啟動標準不明確。《刑事訴訟法》中“人民檢察院經審查，認為需要補充核實的”的規定過于籠統，在實踐中不便準確把握。因此，亟待出臺有關規定，細化啟動的具體標準。其次是啟動程序不明確。如啟動程序是否需要經過審批等均無明確規定。實踐中，對補充偵查權的啟動均由公訴部門檢察官自行掌握和決定。

(七)審查起訴方面

1、辯護律師介入的問題

由于在監察委員會調查階段，律師不允許介入，當案件移送到檢察機關后，辯護律師就來到檢察機關要求會見犯罪嫌疑人、復制有關案卷材料和光盤。而檢察機關案件承辦檢察官可能還尚未訊問犯罪嫌疑人和閱卷。那么，何時允許辯護律師會見犯罪嫌疑人、復制有關案卷材料比較合適？

2、調查人員出庭作證的問題

當前，我國正在進行“以審判為中心”的訴訟制度改革，其實質就是“以庭審為中心”。當庭審階段辯護律師對被調查人在調查階段供述的真實性和自愿性產生合理懷疑時，檢察機關能否申請調查人員出庭作證以應對辯護律師的質疑？

三、監察機關職務犯罪調查與檢察機關訴訟銜接機制的構建

監察制度是新時期我國建立的重要政治制度，而刑事訴訟制度是我國的基本法律制度，監察權的行使程序、行使方式、權力邊界等都有必要依據《刑事訴訟法》的相關規定進行明確和界定。監察制度和刑事訴訟制度的銜接關涉國家懲治職務犯罪合力的發揮和效果的實現，因此，分析現存的問題，深入研究兩者之間如何有效銜接尤為必要。

(一)提前介入方面

1、明確檢察機關提前介入的目的和作用

檢察機關提前介入的目的和作用在于：一是結合《刑事訴訟法》對案件證據的合法性、真實性和關聯性的要求，按照證據標準以及提供法庭證據的需要，對收集、固定證據及完善證據體系等提出建議；二是在充分了解案情的基礎上，就案件事實、證據以及法律適用等問題，提出明確、具體的意見；三是從審查起訴的角度，依法對其他調查活動提出意見或建議。

2、規范提前介入的具體程序

監察委員會在辦理職務犯罪案件中需要檢察機關提前介入熟悉案情和引導調查的，應與同級人民檢察院案管部門聯系，并出具《商請提前介入函》。案管部門受理后，交由職務犯罪檢察部門處理。案件承辦檢察官須填寫《提前介入審批表》，經部門負責人審核后，報請分管檢察長批準。經分管檢察長批準后，承辦檢察官攜帶《提前介入通知書》及工作證等提前介入案件。

3、嚴禁提前介入變成“抽調辦案”

提前介入的檢察官要準確把握提前介入的目的和作用，立足檢察職能，不得從事逾越檢察職責的工作。嚴禁參與案件的調查訊問，嚴禁出現在同步錄音錄像的鏡頭中，嚴禁在訊問筆錄、談話筆錄上簽名。

(二)案件管轄方面

《刑事訴訟法》第十九條與《監察法》第三十四條的銜接問題，應當按照“主罪為主”原則，對《監察法》第三十四條做出補充性規定。例如，公職人員涉嫌故意殺人罪，同時又涉嫌職務犯罪，應該按照“主罪為主”的原則由公安機關偵查，監察委員會予以協助。

(三)案件移送方面

1、規范案件材料的移送

案件材料的移送首先要確保材料內容齊全，如起訴意見書、涉案財物清單、調查案卷及電子卷宗、涉案財物；其次，材料形式要規范，如裝訂成冊、案卷有目錄等。檢察機關案管部門作為監察委員會移送職務犯罪案件的入口，應當認真審查把關，對于內容不齊全的，可以要求補送；對于形式不符合的，應要求監察委員會完善后再移送。需要強調的是，要督促監察委員會及時做好涉案財物的移送。《監察法》第四十六條明確規定，對于涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送人民檢察院。這關乎犯罪嫌疑人量刑，應當引起足夠的重視。

2、規范被調查人的移送

應當區分兩種情形：一是被調查人未被采取留置措施的，人民檢察院有權要求監察委員會配合通知其及時到案。二是被調查人被采取留置措施的，根據《刑事訴訟法》的規定，由檢察機關先行拘留，再審查決定采取何種強制措施并交付執行。嚴禁將被調查人帶回檢察機關辦案工作區進行訊問。

(四)強制措施適用方面

1、明確逮捕的決定機關及執行機關

檢察機關受理案件后，對監察委員會已采取留置措施的被調查人審查決定是否采取強制措施和采取何種強制措施，并及時通知監察委員會。做出逮捕決定的，應當通知公安機關執行。需要特別強調的是，檢察機關對監察委員會移送來的采取留置措施的被調查人，要嚴格依照法律規定的強制措施適用標準進行審查，沒必要一律采取逮捕措施。比如，安徽省廬江縣人民檢察院就根據案件以及被調查人的具體情況，對已被監察委員會采取留置措施的被調查人采取了取保候審的強制措施。

2、明確逮捕的執行程序

公安機關收到檢察機關逮捕決定后，應安排兩名以上公安民警憑逮捕證執行逮捕任務，監察委員會、檢察機關派員配合。公安機關執行完畢后將逮捕回執送檢察機關。

(五)退回補充調查方面

1、完善退回補充調查的程序

人民檢察院對監察委員會移送的案件經過審查后，認為需要補充調查的，應當制作《退回補充調查決定書》以及《退回補充調查提綱》，詳細列明需要補充調查的事項和理由，將案件退回監察委員會補充調查。

2、正確處理補充調查期間的“換押”

第一，退回補充調查期間，對犯罪嫌疑人的強制措施不變；第二，如果犯罪嫌疑人被羈押，人民檢察院應當及時將退回補充調查情況通知看守所；第三，退回補充調查期間，如果監察委員會需要訊問犯罪嫌疑人的，人民檢察院應當予以配合。

3、做好對漏犯和漏罪的處理

鑒于監察委員會對案情較為熟悉，檢察機關在審查監察委員會移送的案件時，發現犯罪嫌疑人新的犯罪事實或者是遺漏應當移送審查起訴的同案犯罪嫌疑人，應該將案件退回監察委員會補充調查。

(六)自行補充偵查方面

1、明確自行補充偵查期限不計入審查起訴期限

由于檢察干警不愿自行補充偵查的重要原因是因為自行補充偵查期限計入審查起訴期限導致時間緊、任務重，如果法律能夠明確規定自行補充偵查期限不計入審查起訴期限，這無疑會增強檢察干警自行補充偵查的意愿。

2、明確自行補充偵查的啟動情形

總結以往的司法實踐經驗，可以將自行補充偵查的啟動情形歸納為以下五種情形：1)只需要收集和補充證據材料，用以查明個別非主要犯罪事實的，為了達到最佳庭審效果，可以由檢察機關自行收集；2)需要補充的證據僅限于簡單的書證且易于補充的，可以由檢察機關直接收集；3)檢察官與調查人員因為案件定性、事實或者情節的認定存在分歧，導致證據的收集上存在嚴重分歧不可調和的，由檢察機關自行收集；4)調查人員在辦案時帶有嚴重的偏向性，難以保證其收集的證據能夠全面、客觀、真實地證明案件事實時，檢察機關可以自行收集；5)調查人員可能存在違法辦案的情況，可能會影響案件公正辦理的，可以由檢察機關自行補充偵查。

3、規范自行補充偵查權的啟動程序

辦案過程中，如果檢察官發現案件符合啟動自行補充偵查的五種情形時，應制作《自行補充偵查審批表》及自行補充偵查提綱，經部門負責人審批后，報檢察長決定。自行補充偵查結束后，根據補充偵查情況，制定《自行補充偵查報告》，列明補充偵查情況及結果，報檢察長審批后，及時將補充偵查情況告知監察委員會。

(七)審查起訴方面

1、明確案件移送后辯護律師介入的時間

應當區分不同情形加以明確：對于被采取留置措施的被調查人，人民檢察院應當從其被執行強制措施之日起三日內告知其有權委托辯護人，并允許已被委托的辯護律師閱卷；對于未被采取留置措施的被調查人，人民檢察院應當從案件受理之日起三日內告知其有權委托辯護人，并允許已被委托的辯護律師閱卷。

2、明確調查人員出庭作證的情形

當庭審階段辯護律師對被調查人在調查階段供述的真實性和自愿性產生合理懷疑，經檢察機關書面通知監察委員會補充提供證據仍難以證明時，檢察機關可以向法庭申請調查人員出庭作證。經法庭審查認為確有必要，調查人員應當出庭作證。

(八)其他方面

1、盡快對統一業務應用系統升級改造

一是將提前介入的程序反映在統一業務應用系統中。如前所述，有關提前介入的受理、審批等應網上留痕，《提前介入審批表》能夠直觀反映；生成的《提前介入通知書》，在檢察官提前介入時應當向監察委員會出示；提前介入結束后，生成的《提前介入書面意見》經部門負責人審核后，應當告知監察委員會。二是根據捕訴合一的模式升級統一業務應用系統。在系統中賦予公訴部門檢察官審查適用強制措施的權限和審查起訴的權限，并且取保候審、監視居住、拘留和逮捕等強制措施的適用要全部設置到位，方便后期根據案件具體情況靈活使用。三是修改完善相關的法律文書。法律文書作為記錄司法活動的重要載體，具有法律權威性。應當根據司法實踐的需求，及時修改完善相關的法律文書。建議在統一業務應用系統相應的節點中設置指定管轄決定書、傳喚通知書、拘留決定書及通知書、逮捕決定書及通知書、報請許可采取強制措施報告書、退回補充調查決定書等法律文書及審批權限。

2、積極爭取成立職務犯罪檢察部門

總結不同國家、地區檢察機關內部機構的設置，可以發現兩點共同的規律。一是業務機構設置的基本標準是適應案件辦理需要，將處理同類業務的檢察官集中在一起，以便于組織調配和業務管理；二是內部機構設置適應特定檢察機關的職能、組織特點和業務發展需要。因此，要確保監察機關和檢察機關職務犯罪案件辦理工作高質發展，成立專門機構是關鍵。

為實現與監察委員會的工作銜接，建議可以在省、市、縣(區)三級檢察機關成立職務犯罪檢察部門并配置相應職權。這不僅體現了對規律的遵循，也符合檢察工作的實際，并且職務犯罪檢察部門所承擔的職權，并不僅僅限于公訴，還涵蓋了補充偵查、審查逮捕、移交線索督促、監察調查監督和審判監督等方面。

新頒布的《刑事訴訟法》規定,人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。為確保法律監督權的剛性，這部分偵查權可以交由職務犯罪檢察部門行使，并可以考慮將以前從事過反貪反瀆辦案工作、具有豐富辦案經驗的檢察干警充實到職務犯罪檢察部門。