縣域的機遇、使命和擔當

游祖勇

城鎮化是農業社會向工業社會、信息社會、智慧社會發展引發的人口和生產要素的一種聚集方式和過程。在“十五”期間，我國城鎮化開始上升為國家戰略，從上世紀末以來的近20年快速推進，以農村人口向大中小城市轉移和城市房地產開發等為顯著特征的城鎮化發展模式正在走向終結。縣域城關和鄉鎮在上一輪城鎮化中雖然發揮著重要作用，但更多的是充當配角，而且在整個城鎮化過程中只注重地理空間擴大和房地產開發，忽視了人的城鎮化這一核心。不少地方走了彎路，特別是大量小城鎮不僅沒有跟上步伐，相反在上一輪城鎮化中因與大中小城市在資源和生產要素配置博弈中處于劣勢而步履艱難，內生動力不足，城鎮功能不全、不強甚至衰退。進入城鎮化后期即高級城鎮化階段，擔當主戰場的使命歷史地落到縣域城鎮上。

縣域城鎮必將成為我國城鎮化的主陣地

——縣域城鎮化是解決進城農民市民化、破解“二元經濟結構”的根本途徑。只要城鎮基礎設施和環境得到不斷完善和提升，公共服務均等化方面配套政策到位，就可以吸引大量農村人口在縣域城關和鄉鎮落戶，這也是進入新時代后國家宏觀政策如何解決財政投入和各類職業技術人才往縣域城鄉傾斜的問題。鼓勵農村轉移出來的人口在縣城鄉鎮落戶，同時允許繼續享有農村土地承包期內的承包權，實行這種雙軌制，這既是尊重了現有已經存在的一些轉移出來的農民既在城鎮享受部分公共服務，又兼顧了農村土地的承包經營，而農村土地“三權分置”為之創造了必要條件。特別是交通發達后，空間距離在小鎮與村莊之間已不是問題，農閑時進城鎮務工，農忙時回鄉耕種，已成為落戶在縣域城鎮農民的一種生活方式。給戶口遷入城鎮的農民承包周期內土地承包權，將極大地推動農村轉移人口的城鎮化率，同時在破除城鄉“二元經濟結構”上取得大的突破。讓農民在祖籍地或出生地城鎮落戶，因方言、文化、鄉情、習俗、傳統等相同和收入等方面差距感小，融入更快、對接更強、過渡更自然。

——縣域城鎮化是進入“城市反哺農村、工業反哺農業”階段的必然趨勢。而縣域城鎮化在與大中型城市博弈中因其縣級財力和金融信貸規模效益問題，其公共服務投入規模和質量都相形見絀。調整國民收入分配格局已是順勢而為之舉，“工業反哺農業、城市反哺農村”是大勢所趨，不可逆轉。在國家政策重點向縣級大力度傾斜中，同樣必須進行供給側結構改革，對縣域城鎮公共產品和公共服務加大投入應當成為戰略任務，讓轉移到縣城和小城鎮、鄉集鎮的居民享受到較高的公共服務水平和優美舒適的環境。而縣域城鎮較低的房價和生活成本使他們在那里落戶成為可能，而縣域城鎮發展不充分、不平衡又為其留足了較大的發展空間和潛力。

——縣域城鎮化是減輕大城市人口壓力、治理城市病的一劑良藥。城市病主要發生在人口200萬以上的大城市，不同城市表現為不同的狀況，但最根本的原因還是人口過渡集聚，而且是短時間涌入。不少城市在實現了土地城市化的同時，沒有真正解決人的城鎮化，更沒有相應跟上城市功能和管理的現代化步伐。這些大城市多以高新區、工業區、科技園、東西南北中部新城、濱江濱海新城、以及改縣（市）設區等方式實現城市攤大餅式的擴張，缺乏整體規劃和功能定位統籌，因歷史原因和市民現實居住及工作生活習慣，使城市在新的布局中難以實現科學的功能協調和強化。隨著中心城區城市病的不斷爆發，已經出現產業、人口、生產要素向周邊縣城流動，這一必然趨勢已經不可避免地讓縣域城鎮化歷史地成為主戰場。

——縣域城鎮化是實施鄉村振興戰略、實現農業農村現代化的推進器和加速器。鄉村振興的出發點和歸宿點是農業農村現代化和農民富裕并全面發展，著力點是城鄉公共產品、公共服務均等化和城鄉多層次產業融合。縣域城鎮化過程既是城鄉融合發展過程，也是城鎮對農村農業綜合服務功能不斷完善和強化過程，這一過程的全面提速對勞動力在轄區城鎮落戶將產生深遠影響，形成強大的聚集力。一方面，因離家較近，且隨著土地經營權轉讓市場的發展和完善，讓相當一部分進城農民愿意將土地經營權轉讓給承包大戶或農業經營主體。這將促進農村生產要素進入新一輪流動和整合，為農村土地規模經營集約經營創造了條件，為農業農村現代化破解了難題。另一方面，由于農民成了新市民后既享受城鎮福利，又享受農村經營權轉包的租金，加上縣城和小城鎮相對于大中城市較低的生活成本，既可以安心在城鎮從業，還可以在城鎮加強自身專業技術培訓，獲得更多信息和機會，為再次回到農村創業發展聚集新的動能。

縣域城鎮化的空間布局和功能定位

——應當優先統籌優化縣域城鄉空間布局。堅持以城鎮居民為中心，以加強和優化公共產品和公共服務供給為根本，促進城關、小城鎮、鄉村合理分工、功能互補、協調發展。應當規范空間布局規劃編制及其修訂的程序，確保規劃制定和執行的嚴肅性。必須在縣一級強化“多規合一”，實行國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用規劃、生態環境規劃，以及林地和耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態旅游資源、社會事業等專項規劃與各類規劃銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。近年來隨著城鎮化進程加速，縣域規劃的固有職能嚴重退化、規劃個性嚴重缺失、規劃任意性日益嚴重。應當按照2014年國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合下發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，以及全國28個“多規合一”試點縣實踐探索的經驗，特別是浙江省開化縣實行的規劃體系、空間布局、基礎數據、技術標準、信息平臺和管理機制“六個統一”為目標的“多規合一”改革實踐，根據各縣域的自身實際，對縣域城鎮化中的空間規劃布局進行大膽改革創新，建立有效推動城鄉融合發展體制機制。

——應當科學確定縣域城鎮發展功能定位。首先應當科學確定縣城、小城鎮和鄉村定位，不能在大城關、小城鎮、特色小鎮、美麗鄉村建設規模擴張上同時發力，其結果將到處是空城和空置房。應當把政府有限的財力和可調動的社會資本的發力點用在以人為中心的城鎮化發展上，即充分考慮縣城居民和勞動力群體的居住地和工作地選擇和變化規律，對城鎮建設用地資源和公共產品、公共服務進行科學配置，從而確定縣域城關、小城鎮、鄉、村在產業和人居中的功能定位，使環境資源和生產要素在科學配置下發揮最高效率。要根據縣域國土面積大小和形狀，形成針對不同生產生活群體、不同層級、不同功能的公共產品和公共服務中心，不能一味做大城關。特別是國土面積較大、輻射半徑鞭長莫及的城關，更應有多個次中心作為補充。城關在提升公共產品和公共服務質量的同時，應當更多地發展服務本縣特色產業的專業化中心和平臺。endprint

——應當適時把握縣域城鎮化發展趨勢。隨著人口向大中城市集中的逐步減緩，而經濟社會資源要素向農村擴散的逐漸顯現，縣域城鎮、城市二者之間的人口流動總量上將趨向穩定，但人口的流動的結構會發生較大變化。同樣，生產要素流動及配置在結構上會有大的調整。城市現代化文明元素、先進科學的發展方式、不斷被激發溢出的創新動能，以及公共產品和公共服務內生擴張，必將向縣域城鎮延伸，縣域城鎮必須有充分的精神和物質準備，才能迎接和擔當新一輪發展承載。隨著互聯網、大數據、人工智能的發展，用現代信息技術和空間技術，對城鄉生產要素流動趨勢、結構進行綜合分析，從而科學安排城鄉生產力布局和城鎮功能定位，已經沒有任何技術障礙，縣域城鎮化的科學決策必須充分運用現代科技發展的最新成果，避免盲目擴張，層層加碼。

加快構建縣域城鄉融合發展新格局

——首要的問題是人的城鎮化、市民化。不僅要為農村轉移出來的城鎮非農居民提供較為穩定的就業，更重要的是要創造條件讓他們放心地把戶口落戶到城鎮，讓他們與城鎮戶籍居民平等享有教育、就業、住房、社保、醫保、失業保險、養老保險以及選舉權、參政權和均等的公共服務。同時要解決好仍然保留農村土地的承包權、宅基地所有權和處置權，有條件的地方可以仍然保留其集體分配權，而且能夠在繼續延長土地承包期中承包權可以得到延續。必須從國家層面制定宏觀指導并配套財政轉移支付政策推動“市民化行動”，特別是對轉移到城鎮的農村人口享有均等的各種權利外，更重要的是進行就業指導培訓，市民化權利義務政策培訓、城鎮居民健康生活習慣養成培訓等，真正讓進城鎮的農民工作有著落、生活有提高、權益能共享。這些政策的落實，在我國進入建設中國特色社會主義新時代，已經具備了較好條件，而且也體現了對為我國工業化做出重大貢獻的廣大農民的一次“以工帶農、以城帶農”的短板補償，只有這樣，構建城鄉融合發展新格局的利益格局才能達到有效落實。

——縣域城鎮化中的縣城角色功能定位事關全局。縣城實際上就是縣行政辦公所在的小城鎮，其主要功能是提供行政、經濟、文化、社會服務，承擔政治、經濟、文化中心，隨著大數據時代辦公自動化發展，網上辦公和行政、經濟、文化、社會遠程在線服務幾乎無任何障礙，加上交通日益便捷，行政、經濟、文化、社會服務功能可以異地區塊、分散、個性化配置，如養老基地可選在交通便捷而生態環境優美的小鎮發展。另一方面，更重要的是構建具有縣域特色支柱和主導產業的專業性服務平臺，如研發、科技、金融、貿易、配送等高端服務；可以在城關另辟新區配置，也可以考慮在非城關小鎮來集中打造，以擺脫老城關的征地搬遷、歷史文化保護、人口過密等條件的限制。縣城關還有一項重要功能就是文化傳承，應當把老城關的文化遺產和文明歷史保護納入地方立法，把保護、挖掘、整理、傳承列入縣域城鎮化中城鎮靈魂工程來建設。縣城不是越大越好，必須倡導“精品城關”。要有所為有所棄，不能無限擴大縣城規模，人為造成“大城大病、小城小病”。應當依托既有的山水脈絡等獨特風光，把城市放在大自然中，讓城郊的田野成為城關鎮打造小城市最原生態、最優美宜人的城市肺部，打造城中田園綜合體。

——縣域城鎮化建設必須著力小城鎮建設。小城鎮是城市之尾鄉村之首、城鄉的聯結點、實現現代公共服務在城鄉共享的樞紐。堅持綠色發展理念，依托自然生態景觀、天然山水特色、田園牧場風光、歷史文化積淀，在大中小城市病頻發高發的大背景下，讓小鎮成為寧靜舒心的創業、創新、生活天堂。小鎮就要有小鎮的樣子，小鎮建設無須高樓大廈、無須推倒重來、無須改天換地，更不能跟風速成，只要便捷高效的基本公共服務和適合小鎮特色的專業技術服務。在交通和互聯網服務高度發達的今天，小鎮發展方向和模式完全可以與小城市和大城關變道換擋健康發展。小鎮的生命力在于產業支撐和產業體系發展，應當成為區域創新驅動、發展要素集聚、產業轉型升級和政府治理體制機制創新的新平臺、新發展空間。國家發改委和住建部2015年以來全力推進特色小鎮建設，國家發改委以產業為著力點在非建制鎮推進，而住建部以完善市場配套和公共事業為著力點在建制鎮實施，這項工作大大地補上了縣域城鎮化的短板，聚集了生產要素，激發了小城鎮建設新動能，收到了初步成效。特色小鎮重在特色、脈在人文、本在產業。無論是特色、人文還是產業集聚，都不是三五年短期內形成的。

——鄉村振興是縣域城鎮化和城鄉融合發展的題中之意、也是難點和突破點。鄉村是城鄉發展格局中最不平衡、不充分的板塊。振興鄉村不是在村里搞房地產開發，也不是行政命令和政策鼓勵農民大搞新村建設，更不是簡單地拆舊房建新房。鄉村振興的戰略目標是按照黨的十九大提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”，突出任務是推動綠色生態安全、人與自然友好和諧共生；推動國土生態田園化、轉移出來的農村勞動力市民化；推動土地經營權向經營大戶集中，實施集約化經營；推動農村土地整理和環境修復，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式；推動已在城鎮落戶的農民宅基地有償轉讓或有償收儲，保護古村落古民居，大力發展鄉村旅游業；推動資本下鄉，鼓勵城里人帶資金、技術、信息、理念到農村創業；政策引導調動城里離退休人員到農村投資再創業或集群進山下村度假養老，享受農耕休閑和農事體驗；開發定制鄉里人周末往城里，城里人節假日、雙休日往鄉下雙向定期流動的線路和業態，讓鄉村大地復活生機。

縣域城鎮化中的政府與市場

——政府必須積極主導縣域城鎮化的全部進程。制定切合實際的目標、定位、布局、規劃，不好高騖遠、不急于求成、不拔苗助長、不照搬照套、不行政命令，堅持以產業為本、以人為中心、以文化為紐帶，扎扎實實解決所在地人民群眾對美好生活的需求。不能走以土地財政推動造城運動和建工業區開發區的老路，必須把公共服務、社會福利均等化和人的城鎮化放在更加突出的位置，使生產要素向解決這一問題傾斜。政府必須站在區域發展的制高點和最前沿，始終把握縣域城鎮化的趨勢和進程，充分運用互聯網、大數據、人工智能平臺，在住房、就業、戶籍、教育、醫療、醫保、養老、公民權益等方面制定正向激勵政策措施，引導城鎮化的進程和水平。政府必須及時有效提供滿足城鎮居民不斷提高的公共品和公共服務的需求，適應快速發展的信息化、智能化時代，運用現代科學技術使公共服務更加舒適、便捷、高效。政府要有強烈的綠色發展意識，把綠色寧靜環保的生態環境和安定和諧的社會環境，作為最大最珍貴的公共品，并使之成為城鎮化中的品牌優勢。

——社會資本應當成為縣域城鎮化的主力。隨著互聯網和空間技術的發展，優質生產要素向鄉村小鎮聚集將是一個大趨勢，讓小鎮成為社會資本打造的市場控制中心和服務供給中心已經不斷變為現實。虛擬空間和增強現實在逐步消除地域隔離，任何一個小鎮都可以將自己通過網絡輸出到全世界，獨領特色和優勢，展示無限市場空間。一些特色小鎮成功的實踐已經表明，一個產業甚至一家上規模的企業及其配套及關聯企業可以支撐一個小鎮，并對城鎮化推動產生積極而深遠的影響，政府在其中的作用只是必要的政策支持和必要的公共服務，有些企業實際上自身已經承擔了一些公共服務，甚至為小鎮居民開放共享。在產業特色明顯的小鎮，政府的公共服務可以有相應的特點和針對性。當前正在推進公共產品政府購買服務，已經吸引了不少社會資本參與，只要積極穩妥，既盡力而為又量力而行，把小城鎮的公共品特別是生態環境建設方面的公共品打包，運用PPP模式，與社會資本合作推進建設，在公共服務和公共產品上體現優勢和特色，就一定能在城鎮化中聚積新的動能。

——城鄉居民始終是縣域城鎮化的主體。城鎮化的核心是人即城鎮居民。城鎮居民不僅是城鎮化的獲得者，也是城鎮化的參與者，城鎮化過程中公共品的選擇、公共服務體系的發展、公共福利政策的確定、生態環境建設，以及適合城鎮產業發展和城鎮市政發展的專業性、產業性服務平臺的建設，都必須廣泛聽取他們的意見，同時接受他們全過程監督，充分調動他們參與城鎮化行動。應當拓寬縣域城鎮化民主決策的渠道，利用互聯網、人工智能等現代化科技手段，廣泛征求所在地海內外鄉親的意見，吸納和運用來自方方面面的智慧，真正讓城鎮化發展能夠有效滿足所在城鎮居民對美好生活的需要。endprint