京津冀協同發展面臨的供給側問題及政策建議

徐建偉+張義博+楊威+丁金學

京津冀協同發展是國家確定的三大空間發展戰略之一，實施三年多來取得顯著成效，各領域不斷取得積極進展，向著協同發展的目標有力邁進。京津冀作為京畿重地，與長三角、珠三角并列為國內經濟最發達的先行地區，不論是從國家首都職能定位的新要求，還是從區域經濟社會發展的需要來看，其在產業發展、城市功能、公共服務、生態環境、制度創新等方面都還存在諸多問題。這些問題從根本上來說是供給側的問題，既有有效供給不足、無效供給過剩的問題，也有供給質量偏低、供給效率不高的問題。其中，產業發展和城市功能供給關系京津冀總體發展和謀篇布局，是重中之重，至為關鍵。

一、京津冀產、城協同發展存在五大供給約束

（一）經濟發展失衡約束：環京津發展滯后態勢尚未破局

在長期發展中，京、津兩市對周邊地區形成經濟虹吸效應，各種資源要素不斷向京津尤其是北京聚集，導致核心、首位城市產業過度集中，嚴重超出資源和基礎設施承載能力。在循環累積因果關系作用下，京津兩市對河北的極化效應遠大于外溢效應，集聚區與非集聚區的發展差距很大、失衡嚴重，形成典型的核心—邊緣發展格局。亞洲銀行曾在研究中提出“環京津貧困帶”的概念，這也說明京津周邊存在嚴重的發展失衡問題。雖然京津經濟外溢在局部上有一定效果，但整體上難以扭轉地區經濟發展失衡的態勢，“北京吃不下、天津吃不飽、河北吃不著”的局面尚未有根本改觀。

（二）產業協作斷裂約束：區域產業發展缺乏鏈式協作

由于經濟發展不平衡、產業梯級落差較大，京津冀地區尚未形成完整一體、有序銜接的產業發展鏈條。從發展階段來看，北京已經進入后工業化階段，屬于典型的強“三二一”型結構。天津處于工業化后期，屬于弱“三二一”型結構，產業具有重工業化、深加工化和高新技術化特征。河北處于工業化中期，屬于典型的“二三一”型結構，以科技水平較低的資源消耗型產業為主。由于產業結構差異巨大，河北多數地區發展基礎薄弱、產業層次較低，在承接北京優勢創新資源的過程中，存在產業轉移和承接能力脫節的問題。同時，受產業特性影響，京津冀地區能源原材料產業和一般加工制造業占比較高，產業分工鏈條短、輻射半徑小、擴散能力有限，難以通過產業關聯、產業協作和產業融合達到利益互惠，限制了協同發展的產業基礎。

（三）創新潛能抑制約束：區域創新發展活力激發尚顯不足

北京、天津創新資源富集，特別是北京具有一流的教育、科研和資金優勢，匯集了全國最大規模、最高質量的科技創新要素，有條件、有潛力在創新驅動方面走在全國前列。但是，從科技成果轉化情況來看，京津冀創新優勢沒有充分發揮出來，優質要素資源未能得到優化配置，科技成果轉化效率較低，區域創新合作缺乏廣度和深度。北京市50%以上的技術合同流向其他省區市，流向津冀兩地的比例不大。2016年，在北京流向外省區市的技術合同中，津冀僅占9.88%，成交額僅占7.75%。受創新潛能抑制影響，京津冀地區許多行業依然處在全球產業分工體系的中低端，以技術創新為支撐的高附加值產業發展滯后，企業在國內外市場的競爭能力受到很大制約。

（四）城鎮結構斷層約束：城鎮結構體系存在明顯失衡

京津冀城鎮結構體系不均衡，呈現兩頭大中間小的“啞鈴”型特征，表現為超大城市過大、中小城鎮太多、大城市過少，偏離理想的“金字塔”型結構。2015年，北京和天津兩座超大型和特大型城市城區人口合計占京津冀地區的61.86%，僅北京就占到45.46%。在京津冀城鎮結構體系中，從超大型、特大型城市向小城鎮過渡的大中型城市嚴重缺少，300—500萬人口的I型大城市數量為0，大中城市合計只有9座，占城市數量的25.7%。大中型城市在城鎮體系中具有“二傳”作用，其數量過少、對城鎮體系的支撐不足，導致北京、天津與周邊地區的小城市在發展上相互脫節、自我封閉，加劇了區域產業發展和功能融合中的層級斷裂。

（五）城市功能不優約束：城市間功能統籌與銜接不夠

由于城市功能布局不合理，京津冀城鎮體系相比優勢互補、功能銜接、互動融合的高水平城鎮體系還有較大差距。目前，京津兩大城市與城市群內其他城市的聯系度不強，京津“孤島”效應和周邊“洼地”效應同時存在，周邊城市無法有效通過功能銜接獲得核心城市外溢，核心城市進一步發展難以得到周邊城市的腹地支撐。受城市內生增長潛力、體制機制優勢疊加等多方面影響，京津兩個直轄市長期處于高強吸附時期，極化效應明顯、功能不斷積聚，并引發了一系列經濟社會及資源環境問題。在北京，過多的一般性功能大量積累，在數量、規模、體量上已經超出首都城市的需要，如一些區域性批發市場布局不合理、占地面積大、客貨流量高，導致城市運輸負擔加重、難以有序管理。

二、導致產、城供給約束的體制機制原因

（一）在發展主體上企業主體力量沒有得到有效發揮

由于京津冀地區國有企業深化改革仍在推進之中，企業職能定位轉變仍未完成、發展機制尚未理順、平臺支撐依然薄弱，實際發展中既存在戰略布局不當、經濟效益不高、體制機制不活等問題，也存在低端產業退出難、優質資源激活難、跨區整合協作難等障礙。對比之下，京津冀地區民營經濟發展不理想，不管是在企業數量和規模上，還是在產業基礎上，都弱于珠三角和長三角地區。在2016年中國民營企業500強中，浙江、江蘇入選企業分別為134家和94家，合計占45.6%，北京、天津、河北分別為11家、13家和18家，合計占8.4%。雖然河北民營經濟占比較高，達到67.8%，但總量規模相對較小，且主要分布在鋼鐵、醫藥、食品、商貿、房地產等領域，產業發展水平不高、技術含量較低，對跨區域資源配置與產業協同的治理能力較弱。

（二）在發展動力上協同創新增長機制尚未全面建立起來

京津冀地區協同創新的機制和網絡尚未建立，創新鏈與資金鏈、產業鏈對接融合不充分，對形成創新發展合力、釋放創新增長潛能形成制約。京津冀地區的協同創新效應未能充分釋放，一方面是因為創新資源共享不足，存在對接意識不夠、對接渠道不暢、對接效率不高等問題，制約了以中關村為代表的大量科技創新資源就近轉化，周邊地區空有“地利之便”而無“對接之門”；另一方面是因為各地對于科技成果轉化的配套服務不夠完善、過于碎片化，創新創業的政策措施、配套環境不夠理想，制約了科技研發資源創新增長潛能的充分釋放。例如，一些重大科技成果從實驗室到產業化可能需要三五年甚至更長的時間來轉化，但現有技術服務多為一次性行政對接或給予補貼，缺乏適應創新發展特征的周期性、系統化服務，科技成果難以聚集到真正需要技術的產業鏈環節。endprint

（三）在發展關系上都與城、京與畿的關系并未完全理順

北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的戰略定位突出，必須圍繞實現“都”的功能來布局和推進“城”的發展。近年來，北京首都功能定位進一步明晰和強化，但由于具有首都屬性和政策疊加等發展優勢，北京對周邊區域依然保持了強大的發展吸引力，極化效應仍將在一定時期內發揮作用。因此，聚焦“四個中心”建設，圍繞實現“都”的功能來布局和推進“城”的發展是一項長期任務，不可能一蹴而就。同時，京津冀三地背后交織著中央與地方、首都與普通行政區間的特殊關系，行政關系多重交叉導致“三地四方”間錯綜復雜、牽一發而動全身。在實際發展中，河北省的產業結構、產業政策以及社會經濟發展目標都受到京津發展戰略的影響，這既涉及經濟社會發展的戰略取向，也影響到資源利用、產業布局和大型投資項目爭取。

（四）在發展模式上共享機制不暢制約區域間協作開展

受行政分割體制等制度性約束影響，各級地方政府或多或少存在一些直接干預經濟的行為，使得地方間的發展競爭摻雜著非市場因素。行政區經濟固有的制度性短板，導致區域內的經濟分散化具有很強的發展慣性，關系區域發展的一些關鍵性共識難以落實。例如，受三地財政體系獨立影響，京津冀地區間難以在園區共建、企業遷移等領域進行稅收分成，一些出臺的政策措施在實際運作中難以落地執行。由于發展目標相似度較高，部分城市在功能定位、產業發展、基礎設施建設上“攤大求全”，導致城市發展自成體系、相對封閉，相互間的經濟聯系和功能銜接缺乏應有的空間與可能。以開發區建設為例，津冀承接產業發展的園區和平臺數量過多、布局分散、功能交叉重復，在發展模式上都嚴重依賴資源和成本競爭，鏈式協作相對滯后。

（五）在發展條件上要素市場化配置存在諸多制約

由于市場化機制發育相對滯后，政府對資源配置具有較強影響力，跨行政區范圍的要素流動和資源配置受到一定的內在制約。通過相關政策安排，各地政府積極介入要素資源爭奪，甚至設置阻礙要素自由流動的政策壁壘，限制了市場機制應有的決定性作用發揮。同時，京津冀三地在衛生醫療、文化科技、交通設施、居民保障等公共服務上存在巨大差距，外在地約束著跨區域的要素整合與優化配置。京津兩地具有明顯的公共資源和政策優勢，河北則由于財力落差導致公共服務水平偏低，受此影響優質資源要素呈現加速流向京津的態勢，不利于產業項目和城市功能在京津冀區域內的優化調整與合理布局。例如，由于三地醫療保險統籌層次、報銷標準、物價項目、收費票據等方面存在巨大差異，給流動人員異地就醫持卡直接結算造成諸多困難。

三、京津冀推進供給側結構性改革的關鍵舉措

（一）促進民營企業發展，優化區域產業協同主體結構

一是建立促進民營經濟發展的體制機制。全面清理和修訂阻礙民營經濟發展的地方性法規、規章和政策，規范完善市場準入負面清單管理制度。鼓勵各級政府建立與大中小、多行業民營企業代表的定期對話溝通工作機制。深入推進商事制度改革，全面推進民營企業工商登記注冊變更便利化。借鑒上海經驗，在民營企業中建立“政策聯絡員”培訓機制。

二是豐富支持民營企業發展的政策工具。支持民營企業參與國有企業改革，定期舉辦鼓勵社會投資項目推介會。鼓勵三地工商聯發起設立新民營經濟投資基金，推動“四新”（新技術、新產業、新業態、新模式）民營企業發展，支持地方政府建立面向中小微企業的信貸風險補償機制，鼓勵民營企業利用多層次資本市場上市、掛牌及發行債券。

三是強化各類社會組織市場職能。全力推進行業協會、商會去行政化改革，逐步賦予各類行業協會、商會自主制定行業規劃和標準，探索向行業協會等社會組織轉移輔助性、事務性政府職能，建立政府職能向社會組織轉移后的經費保障或購買服務制度，在年度財政預算中設立政府購買社會組織服務專項經費。同時，加強對社會組織的政府監管和社會監督，規范并公開發布社會組織收費標準和執業標準。

（二）強化區域產業發展溝通合作，探索建立利益共享機制

一是構建多層級區域協同發展協調機制。重點健全區域協同發展執行層制度，建立京津冀重點產業合作專題組和主要城市產業發展協調會，舉辦京津冀地級城市市長論壇。開展多層次、多行業的產業轉移對接活動，建立異地產業園區對話機制，支持中關村科技園、泰達等先進園區管理模式輸出。同時，建立京津冀民間主體協同發展機制，探索設立跨區域行業協會，定期舉辦以行業協會與企業為主體的交流會議、論壇等，最終形成中央決策—省級協調—市縣執行—園區先行—民間互動的五級聯動合作機制。

二是健全區域產業協同發展基金運行機制。探索以京津冀產業協同發展投資基金為母基金，整合已有區域產業發展基金為子基金，并根據區域產業協同發展需要新增專項子基金，打造形成高度聯動的“母基金+子基金”群，重點針對區域產業協同發展中存在的重大問題，開展跨區域、有共性的重大課題和規劃研究、重大工程和平臺建設，推動天津制造業集群發展，協助河北加快去產能，構建區域統一開放市場體系，提升三地產業結構匹配互動水平。

（三）發展壯大京津冀協同創新共同體，創新區域政產學研聯動體制

一是持續加強協同創新平臺建設。豐富協同創新平臺內容，共建京津冀科技文獻、專利信息共享服務平臺，積極推動三地現有國家級、省級工程技術研究中心、中試基地、技術標準監測評價機構相互開放，加快實施京津冀大型科學儀器設備協作共用平臺建設，強化支持北京科研院所、高新企業與津冀企業合作，共建科技創新成果轉化基地，鼓勵以企業為主體跨省市組建各類創新戰略聯盟，三地聯合舉辦科技博覽會、交易會和項目推介會。

二是構建統一共享的創新要素市場。發展壯大天津濱海柜臺交易市場，優先面向京津冀地區非上市中小型科技型企業提供“一站式”企業融資和股權交易服務。同時，完善科技創新財稅和人才支持體系建設，推動實現京津冀科技創新券區域內通用，資格有效期內的高新技術企業遷移后仍享受相關稅收優惠資質，不再重新審核。京津冀核準的高級、中級專業技術職務任職資格實行互認，不再復審、復評。

三是合作推進區域內科技成果轉化。以京津冀科技成果轉化創業投資基金為主體，建立三地各類科技成果轉化專項基金信息共享、良性互動機制。依托京津冀技術轉移協同創新聯盟、風險投資機構、商業銀行等，探索建立利益共享、知識產權運營的新技術轉化機制和商業模式，開展長期性、系統化的集成服務。

（四）有序疏解北京非首都功能，積極對接雄安新區建設

一是實施三圈、多點的功能疏解路徑。加快推進通州北京城市副中心建設，形成北京城市功能第一圈層。建設亦莊、順義等城市單一或復合功能分中心，推動新城自足性建設，實現高端商業、先進制造、休閑娛樂、金融服務等非首都功能多點疏解和多中心布局，形成北京城市功能第二圈層。借助“4+N”區域產業合作平臺，重點面向津冀節點城市疏解一般制造、區域物流、商貿批發、農業生產等非首都功能，形成北京城市功能外延圈層。

二是全力支持雄安新區建設。推動部分在京優質教育、醫療、科研機構搬遷或到雄安新區設立分支機構，配合央企總部和部屬行政事業服務機構搬遷，探索允許轉移的大型企業進行騰退土地自行開發，吸納轉移的中小型企業通過合資入股、共同開發等方式進行騰退土地改造利用。

三是構建區域公共服務一體化保障機制。借鑒德國經驗，按照京津冀地區城鎮居民公共服務均等化標準，測算欠發達地區財力缺口，研究京津財力富余地區向區域內欠發達地區進行橫向財政轉移支付的可行性方案，探索公共服務資源輸出地以技術轉移、項目投資、產業關聯等形式參與輸入地公共服務項目收益分配。

（作者單位：國家發展改革委產業所、運輸所）endprint