老齡化背景下社區(qū)居家養(yǎng)老問題及框架構(gòu)建思考

趙春飛

中國人口老齡化水平正在快速提升，人口老齡化問題將對國內(nèi)經(jīng)濟社會產(chǎn)生巨大而深遠的影響。這不僅是中國面臨的問題，也是當前世界各國面臨的重大考驗。《老齡問題宣言》提出要讓老年人盡可能在家里居住，同時也提出社會福利要以社區(qū)為基礎(chǔ)為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，重視社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，讓老年人在社區(qū)范圍內(nèi)過著有質(zhì)量的老年生活，這也是解決當前養(yǎng)老問題的思路之一。當前我國城市社區(qū)建設(shè)日趨成熟，社會組織逐步發(fā)展，為社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)，完善居家養(yǎng)老模式社區(qū)服務(wù)提供了有力支撐。從民政部推行“星光計劃”開始，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)一直在不斷完善，并不斷擴充到全國范圍，這為社區(qū)居家養(yǎng)老提供了硬件支撐，保障老年人的社區(qū)活動需求和基本養(yǎng)老服務(wù)，有效提升老年人晚年的幸福感。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的動因

（一）我國人口老齡化程度快速上升

最新統(tǒng)計公報表明，2017年末我國大陸總?cè)丝跒?39008萬人，其中60歲及以上人口為24090萬人，占總?cè)丝诘?7.3%，比2010年“六普”時上升4.04個百分點，平均每年上升0.58個百分點；65歲及以上人口為15831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%，比2010年“六普”時上升2.53個百分點，平均每年上升0.36個百分點。

2016年，國家發(fā)改委體管所社會調(diào)查課題組對全國30個城市的238個城鎮(zhèn)社區(qū)進行了問卷調(diào)查（以下簡稱“體管所2016年城鎮(zhèn)社區(qū)調(diào)查”）①，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查社區(qū)中60歲及以上老人占社區(qū)總?cè)丝诘钠骄壤秊?5.3%，超過三成的被調(diào)查社區(qū)60歲及以上老人占比超過20%，60歲及以上老人占比最高的社區(qū)占比高達56.5%。可以看出，在人口老齡化加速推進背景下，一些城鎮(zhèn)社區(qū)已經(jīng)成為老年社區(qū)。

（二）家庭養(yǎng)老功能弱化

隨著計劃生育政策的實施和市場經(jīng)濟發(fā)展，受家庭養(yǎng)老面臨家庭結(jié)構(gòu)變小、人口遷移、文化價值觀變化等多方面因素的影響，家庭養(yǎng)老的支撐基礎(chǔ)越來越薄弱。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年第五次全國人口普查的3.44人減少0.34人，比1990年減少了0.86人。老年人數(shù)量不斷增多，在醫(yī)療護理、日常生活照料和精神慰藉等方面的需求不斷增加，家庭規(guī)模減少，家中可以照顧老年人的人手減少，老年人的需求與現(xiàn)實之間存在較大的差距。

另外，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，人口流動頻繁，年輕人去異地上學(xué)、工作或移民海外，謀求更遼闊的發(fā)展空間，使得城市和農(nóng)村的“空巢”家庭不斷增多，將極大地削弱“家文化”的基礎(chǔ)。此外，子女面臨上有老下有小的狀況，同時承受工作壓力，現(xiàn)實的壓力使得子女要經(jīng)常面臨這些角色沖突，外加生活習(xí)慣、消費觀念等沖突，也致使部分子女和老年人并不愿意共同居住，這些因素使家庭養(yǎng)老功能不斷減弱。

（三）機構(gòu)養(yǎng)老存在諸多不足

機構(gòu)養(yǎng)老作為社會養(yǎng)老的支撐起到了重要作用，但是也存在諸多問題，主要有以下幾個方面。

一是供需矛盾突出。一方面我國機構(gòu)養(yǎng)老床位總量不足。盡管“十二五”期間，我國養(yǎng)老床位的數(shù)量得到較快增長，但是缺口仍然較大。我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”和民營養(yǎng)老機構(gòu)入住率低、需求不足的矛盾一直存在。

二是養(yǎng)老機構(gòu)布局不合理。目前許多養(yǎng)老機構(gòu)建在城市郊區(qū)甚至遠郊區(qū)，盡管那里自然環(huán)境不錯，養(yǎng)老硬件設(shè)施較好，但是老年人與家人的距離較遠，家人看望不方便，使老年人不愿意選擇此類養(yǎng)老機構(gòu)。相對而言，遠郊區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率更高。

三是服務(wù)質(zhì)量堪憂。首先，基礎(chǔ)設(shè)施不完備。主要表現(xiàn)在適老性設(shè)計和服務(wù)理念滯后、養(yǎng)老功能欠缺、服務(wù)內(nèi)容單一化、環(huán)境質(zhì)量水平低以及衛(wèi)生條件不達標等方面。其次，醫(yī)療功能不足。對養(yǎng)老機構(gòu)來說，醫(yī)療資源不可或缺。但是目前多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面十分欠缺。再次，服務(wù)人員素質(zhì)欠缺。年齡普遍偏大，缺乏專業(yè)知識和技能，擁有護理員證書的專業(yè)人員較少，多數(shù)只能從事一些簡單的日常生活照料等家政服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量無法滿足護理需求。

二、中國式養(yǎng)老路徑選擇

我國社會養(yǎng)老發(fā)展存在著較強的居家養(yǎng)老“路徑依賴”，主觀上老年人傾向家庭養(yǎng)老，尤其是在身體條件允許的情況下，首先選擇的養(yǎng)老方式就是家庭養(yǎng)老，并且絕大多數(shù)自己照顧自己或者由配偶照顧。這其中主要原因在于家中有他們熟悉的環(huán)境和親情，有他們盼望的天倫之樂，這也是大多數(shù)老年人對家根深蒂固的依戀。通過對老年人養(yǎng)老情況的調(diào)查和分析，進一步了解老年人對不同養(yǎng)老模式的選擇情況。

一是主觀選擇家庭養(yǎng)老，但是未來養(yǎng)老風險不容忽視。受訪者中71%的老年人目前選擇家庭養(yǎng)老，選擇機構(gòu)養(yǎng)老的受訪者僅占16.5%；對于受訪者目前的養(yǎng)老現(xiàn)狀，自己照顧自己的受訪者占48.8%，配偶照料的占42.4%，子女或?qū)O子女照料的占6.8%。可見絕大多數(shù)老年人退休后能自己照顧自己或者由配偶照顧，有78%的受訪者不和子女共同居住，但是子女大多數(shù)和受訪者在同一個城市生活。當受訪者身體不舒服或生病時，主要由配偶照顧的受訪者占58.5%，當受訪者有緊急需要時，有75.4%的受訪者子女能及時進行幫助，因此當受訪者身體不舒服或生病時，或者說受訪者遇到需要幫助的時候，配偶或者子女都能及時提供幫助。但是70歲以下老年人群體，正好趕上獨生子女一代，該部分老年人未來的養(yǎng)老問題將尤其突出。

二是老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)認知不足，但對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有較強的需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分社區(qū)有社區(qū)醫(yī)院和老年人活動場地，覆蓋比例較高。另外社區(qū)還有助老志愿組織、有償助老服務(wù)組織和老年日間照料機構(gòu)等，社區(qū)為養(yǎng)老提供的解決方案，逐步多樣化、便捷化。但是，仍然有較多的老年人對于社區(qū)是否配有豐富多樣的養(yǎng)老服務(wù)，如何獲得這類服務(wù)缺乏必要的途徑和手段。與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)認知度低相反的是，老年人表現(xiàn)出了較為強烈的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，尤其是在提供醫(yī)療保健服務(wù)、老年飯?zhí)梅?wù)、家政服務(wù)三方面，老年人表現(xiàn)出強烈的需求意愿。

三是機構(gòu)養(yǎng)老總體難以認同。大多數(shù)受訪者暫時沒有機構(gòu)養(yǎng)老的需求，并且他們對于機構(gòu)養(yǎng)老有很多顧慮，擔心服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)濟負擔太重、思想觀念不能接受、養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療水平不高等都是不選擇機構(gòu)養(yǎng)老的因素。對于選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)的主要原因，52.5%的受訪者選擇“為了給子女減輕負擔”“身患疾病，無法自理”“子女不在身邊或無子女照顧”等。這表明，每位老年人選擇養(yǎng)老機構(gòu)，都會結(jié)合自身情況，做出最符合自身狀況的養(yǎng)老方案。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老存在的主要問題

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在供需錯位

由于社區(qū)居家養(yǎng)老仍處于初級階段，因此仍存在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不完善，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一覆蓋面低等問題，與老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求還有一定的差距。

一是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套良莠不齊。盡管在“星光計劃”的推動下，社區(qū)在不斷建設(shè)和完善一些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍然有部分社區(qū)沒有老年人活動中心，或者存在活動場所狹小、設(shè)備簡陋等問題，這些社區(qū)老年人的基本活動需求得不到滿足，社區(qū)不具備養(yǎng)老服務(wù)場地，其他服務(wù)就更難以開展。

二是服務(wù)內(nèi)容多樣，但服務(wù)體系不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和項目種類較多，基本種類能滿足老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的日常服務(wù)需求。但實際上能執(zhí)行的社區(qū)有限，多數(shù)社區(qū)無法真正提供預(yù)想的服務(wù)內(nèi)容，尤其是專業(yè)化服務(wù)項目更為缺失，如醫(yī)療護理、心里咨詢等。另外只有特困老人才能享受一些特殊服務(wù)，社區(qū)沒有更多的能力去顧及普通老年人的需求。

（二）社區(qū)福利供給渠道有限，缺乏財政支持體系

一是缺乏財政資金投入機制。目前居家養(yǎng)老服務(wù)的資金雖然主要依靠政府投入，但是沒有形成制度化的投入機制，對于資金的投入模式、資金來源等都沒有明確的規(guī)定，資金投入涉及多個部門。如，地方政府的居家養(yǎng)老項目資金需要統(tǒng)籌各級財政、民政等多個部門，協(xié)調(diào)市、區(qū)、街道三級財政資金，以及市區(qū)縣的福利彩票公益金，還有地方政府會協(xié)調(diào)其他專項資金，資金的投入渠道涉及多個部門，導(dǎo)致資金不能同時到位，增加了資金的使用成本，降低了資金的使用效率。

二是資金籌措渠道單一。長期以來，社區(qū)居家養(yǎng)老的資金來源主要為政府資金投入，其他社會力量投資很少。主要是社區(qū)福利投入來源并沒有規(guī)范資金來源渠道，其他社會資金的投入不能形成經(jīng)營機制，制約了市場或者社會力量的進入。另外，社區(qū)福利政策不確定性多，政府雖然鼓勵社會力量參與社區(qū)福利供給，但是對投入的干預(yù)和限制較多，因此也使得投資者參與社區(qū)福利的積極性不高。

（三）專業(yè)人才缺乏，志愿者隊伍不足

一是缺少專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員。我國養(yǎng)老服務(wù)雇傭的服務(wù)人員數(shù)量不足，而且流動性較大，隊伍不穩(wěn)定。多數(shù)工作人員不具備專業(yè)護理資質(zhì)和職業(yè)資格，只是接受短期培訓(xùn)就直接上崗，未能接受系統(tǒng)專業(yè)的訓(xùn)練。服務(wù)的內(nèi)容也僅局限于幫助老年人做家務(wù)，至于老年人需要的情感支持等方面，基本無暇考慮。另外，養(yǎng)老護理員工作時間長、壓力大、風險高、經(jīng)濟待遇低、社會地位低、激勵機制不足，也是養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)困難的原因。

二是志愿者隊伍不夠壯大。社區(qū)公眾支持和參與不足，普遍存在志愿者短缺的現(xiàn)象，這樣不利于社區(qū)居家養(yǎng)老的良性發(fā)展。社區(qū)志愿者、社區(qū)工作者與服務(wù)對象、服務(wù)機構(gòu)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)松散，聯(lián)動性不足，也導(dǎo)致志愿者力量不能更充分更有效的被調(diào)動起來。

（四）社區(qū)內(nèi)機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展困難重重

從服務(wù)對象角度，市場更注重發(fā)展大型養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老園區(qū)等，但是老年人更需要家門口的養(yǎng)老服務(wù)。從投資角度，民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)困難重重，利用已有設(shè)施取得房產(chǎn)證難，消防驗收難，環(huán)境保護驗收難，并且小區(qū)居民和打算改造或建設(shè)社區(qū)小型養(yǎng)老機構(gòu)的養(yǎng)老組織之間矛盾沖突越來越大，新建設(shè)施又存在批地立項難，法人登記難，許可證辦理難等。

四、構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老的基本框架

（一）逐步完善社區(qū)居家養(yǎng)老模式

社區(qū)居家養(yǎng)老依托社區(qū)資源，引導(dǎo)多方力量為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，是介于家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間的一種養(yǎng)老模式。老年人在家中養(yǎng)老，得到家人照顧，同時社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供為老上門服務(wù)和機構(gòu)托老服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)主要包括，日間護理、醫(yī)療保健、家務(wù)服務(wù)、應(yīng)急救援、綜合性社區(qū)服務(wù)。

目前居民對社區(qū)居家養(yǎng)老的認知較弱，部分居民根本不知道社區(qū)能提供何種養(yǎng)老服務(wù)，因此要加大社區(qū)居家養(yǎng)老的宣傳力度，擴充服務(wù)內(nèi)容，真正讓老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求在社區(qū)層面得到滿足。

（二）強化家庭的基礎(chǔ)性地位和作用

社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)是為滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，是為老年人及其家人提供幫助和服務(wù)支持，但是絕對不可能完全替代家庭在老年人養(yǎng)老過程中的作用。通過孝道教育，使得孝道觀念融入整個社會的每一個細胞，在社會營造尊老敬老的社會氛圍。同時加大政策激勵，鼓勵子女主動贍養(yǎng)老人，為子女贍養(yǎng)老人提供更便利的條件。如，在使用住房公積金購房時，給予愿意與父母同住的子女優(yōu)惠補貼，鼓勵子女與老人同住；對于與父母就近居住的子女，給與一定的購房補貼或者在購房時享受一定的優(yōu)惠政策；通過個人所得稅調(diào)節(jié)，允許贍養(yǎng)老人的子女享受稅收優(yōu)惠。加強宣傳“孝道”文化核心價值觀的同時，要加強贍養(yǎng)老人的法律執(zhí)行力，出臺實施細則，對不贍養(yǎng)老人、虐待老人等行為施以懲戒，依法保證老年人的合法權(quán)益。

（三）發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，提供多層次的服務(wù)產(chǎn)品

社區(qū)居家養(yǎng)老的目的是為了不斷改善和提高老年人的生活質(zhì)量，與社會保障不同，它是滿足老年人較高，更多樣的需求，因此這些需求不能只提供無償服務(wù)，要根據(jù)服務(wù)內(nèi)容，針對不同老年人的需求以及經(jīng)濟狀況提供多層次的服務(wù)。一是收費多層次。對特困老人，政府為其出資購買養(yǎng)老服務(wù)，或者給予一定的優(yōu)惠或經(jīng)濟補貼。為有一定經(jīng)濟條件的老年人，提供低償或者有償服務(wù)，既能滿足更高層次的需求，也能使服務(wù)提供方得到良性發(fā)展。二是服務(wù)內(nèi)容多層次。香港將服務(wù)形式分為“家庭”和“中心”兩個層次。“家庭”層面主要提供上門服務(wù)，服務(wù)對象為身體疾病、年老體弱或特殊需求老年人，提供家政、護理、精神慰藉等服務(wù)。“中心”層面主要通過地區(qū)中心、活動中心、鄰舍中心、日間護理中心和度假中心等提供服務(wù)，服務(wù)對象為行動方便，能前往中心參加活動的老年人。同時也鼓勵有意愿有能力的老年人參與社會，繼續(xù)發(fā)揮自己的能力。目前社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)計也按照“家庭”和“中心”的層次進行設(shè)計，但是細分不夠，目標不明確。可以借鑒香港經(jīng)驗，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。

（四）拓寬資金和服務(wù)渠道

一是拓寬社區(qū)融資的渠道。社區(qū)服務(wù)必須擺脫自我封閉的狀況，要對整個社區(qū)范圍內(nèi)的居民，企事業(yè)單位等全社會開放，要吸納社會資源來發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。如，香港政府逐步將社區(qū)服務(wù)交給慈善組織承接，而慈善組織的資金一部分來自于財政撥款，更多來源于香港商界的捐助以及成功人士捐資成立的基金會。政府、商界以及慈善組織之間形成一種平等的合作關(guān)系。同時，政府依照法律監(jiān)管基金會的運作。

二是資金來源及服務(wù)提供社會化。政府不能包辦社區(qū)服務(wù)，現(xiàn)在的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施基本靠政府投入建設(shè)，并且靠財政撥款進行維護及運營，但是這種模式不利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)長效發(fā)展，應(yīng)該通過社會公共機構(gòu)或組織來具體運維。在現(xiàn)階段缺少資金籌措渠道的情況下，可以依靠政府購買項目，由社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。同時要建立完善的社區(qū)服務(wù)制度體系，如實行護理保險制度等。

（五）加強人才隊伍建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量

隊伍的建設(shè)離不開慈善環(huán)境、志愿環(huán)境的營造，而工作人員的專業(yè)化程度和數(shù)量直接影響社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量。目前可以從人才培養(yǎng)、慈善文化培養(yǎng)等方面著手增加隊伍力量，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。在各類大專院校、職業(yè)院校、衛(wèi)生院校開設(shè)社工、護理等相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)人才。通過現(xiàn)有院校資源，開設(shè)相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)社區(qū)管理和養(yǎng)老服務(wù)人才。在社區(qū)提供專業(yè)實習(xí)基地，為學(xué)生提供實習(xí)環(huán)境，讓學(xué)生能更早的接觸了解老年人生活。利用地方院校資源，對社區(qū)現(xiàn)工作人員進行專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，并且鼓勵工作人員參加職業(yè)技能培訓(xùn)及考試，要求工作人員持證上崗。

（六）豐富老年人精神文化生活，鼓勵老年人社會參與

一是加強老年人文化工作。社區(qū)積極開展社區(qū)老年學(xué)校，提供場地建立閱覽室、圖書館等文化場所，增加老年人文化產(chǎn)品供給，鼓勵社區(qū)能人開辦老年書畫、攝影、合唱、舞蹈等興趣班，鼓勵老年人興趣團體發(fā)展，豐富老年人的文化生活，提高老年人的生活質(zhì)量。同時鼓勵社區(qū)、黨群組織或者社會組織開展各類文化娛樂活動。

二是重視低齡老人的作用，形成互助養(yǎng)老的氛圍。低齡老人的精力、經(jīng)驗都是一種重要的資源，可以通過社區(qū)的活動、社區(qū)志愿組織、社區(qū)文娛團體等將老年人再次的融入社會，也可以以雇傭的方式將有再就業(yè)意愿的老年人納入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的隊伍中來，低齡老年人可以為其它高齡老年人提供一些力所能及的服務(wù)和幫助，既可以為低齡老年人帶來一定的經(jīng)濟收入，發(fā)揮自身價值，也可以壯大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍，逐漸形成老年人互助養(yǎng)老的氛圍。

注：

①該項調(diào)查采取嚴格的多級概率抽樣。其中有30個城市各調(diào)查8個社區(qū)，有2個城市各調(diào)查12個社區(qū)。每個社區(qū)調(diào)查完成1份社區(qū)問卷，主要了解社區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)的情況，由社區(qū)居委會的書記或主任（含副職）填答。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）