我國節(jié)能工作回顧與展望

張曉剛 陳仲偉 楊碧玉

能源是經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎，對國家的能源安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。改革開放40年來，我國節(jié)能工作取得了長足進步，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年，我國社會主義進入新時代，節(jié)能工作也面臨著新機遇新挑戰(zhàn)。在這個關(guān)鍵節(jié)點上總結(jié)研究我國節(jié)能工作情況，具有十分重要的意義。

一、我國經(jīng)濟社會發(fā)展總結(jié)回顧

以經(jīng)濟建設為中心是我國社會主義初級階段的基本路線，我國當前社會主義建設工作緊緊圍繞經(jīng)濟建設這個中心來開展，節(jié)能工作也不例外，節(jié)能是為經(jīng)濟建設提供服務和支撐的，節(jié)能工作深受經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展日趨成熟，逐步由起初的粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)變到科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。改革開放初期，由于我國所處的發(fā)展階段和國際環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展處于粗放型發(fā)展階段。隨著經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大和國際市場競爭的日趨激烈，黨和國家日益意識到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要性。2003年7月，時任中共中央總書記胡錦濤就提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。2017年10月召開的黨的十九大上，習近平總書記明確提出“推進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動中國經(jīng)濟發(fā)展走上高質(zhì)量、可持續(xù)的新路子”。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，最近10年，中國在經(jīng)濟高速增長的同時，節(jié)約能源消費十多億噸標準煤，減少二氧化碳排放約40億噸。中國綠色可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級成效初顯。

二、我國節(jié)能政策的發(fā)展變遷

改革開放以來我國節(jié)能政策的演變，按照政策實施特點可以劃分為以下三個階段。

一是命令控制型政策為主，財政激勵政策為輔的階段。改革開放之初恰逢第二次能源危機，對我國產(chǎn)生了一定影響，同時我國能源需求已經(jīng)進入“起飛”階段，能源消費總量近6億噸標煤，其中石油約占20%多，作為戰(zhàn)略資源，能源安全已經(jīng)引起國家重視。1980年第五屆全國人大三次會議正式將節(jié)能工作納入國家宏觀管理，明確其戰(zhàn)略地位，節(jié)能目標開始確立。國務院相繼印發(fā)《關(guān)于加強節(jié)約能源工作的報告》和《關(guān)于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，將節(jié)能減排提高到“不僅影響著國民經(jīng)濟，更是代表了社會發(fā)展的程度”，確立了“節(jié)約與開發(fā)并重，充分發(fā)揮資源的可利用率”的政策方針。這個階段，因為能源供不應求，只能通過一些強制性的行政手段對高耗能行業(yè)進行一定程度的限制，比如針對工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的要求，按省、市、自治區(qū)實行計劃用電包干等。這一階段比較典型的現(xiàn)象就是拉閘限電，“停三開四”成為專用名詞。隨后有關(guān)財稅政策的出臺，激勵作用也開始顯現(xiàn)，如節(jié)能獎勵辦法、稅收優(yōu)惠和補貼等，初步取得成效。

二是節(jié)能市場化政策發(fā)展并上升為基本國策的階段。黨的十四大以后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，社會主義市場經(jīng)濟逐步建立，非公有制經(jīng)濟迅速發(fā)展。這一階段，企業(yè)開始逐漸意識到，節(jié)能降耗、提高效益，是企業(yè)內(nèi)部管理的需要，是提升企業(yè)經(jīng)濟效益的需要。政府層面，節(jié)能政策也加快了市場化步伐，能源價格與國際接軌，財稅政策更加廣泛靈活，節(jié)能標準化建設快速推進，法律法規(guī)開始逐漸豐富和完善。其中最具代表性的就是1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》的頒布，為依法節(jié)能打下基礎，成為節(jié)能工作的基礎，更是將節(jié)能確立為我國的基本國策；1998年起推行節(jié)能產(chǎn)品認證制度，1999年頒布《重點用能單位節(jié)能管理辦法》等，對我國節(jié)能工作發(fā)展起到了重要的推動作用。

三是政策融合和體系構(gòu)建階段。進入21世紀，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，粗放式發(fā)展帶來的各種問題日益凸顯，宏觀經(jīng)濟體制大幅改革，轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。這一時期，我國富煤貧油少氣的能源結(jié)構(gòu)矛盾加劇、資源環(huán)境約束趨緊、氣候變化國際談判形勢嚴峻，節(jié)能同生態(tài)文明建設、防止氣候變化關(guān)系日趨緊密和融合，新能源、可再生能源發(fā)展加速，節(jié)約型社會建設快馬加鞭。從2000年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》開始，節(jié)能與循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)文明越發(fā)受到重視，國家提出經(jīng)濟發(fā)展要與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。2004年能效標識制度建立，2007年國務院批轉(zhuǎn)《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》，建立了系統(tǒng)的節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，節(jié)能目標責任制得到落實，節(jié)能成為國家對地方政府和部分企業(yè)進行考核的的約束性指標。2012年黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設提到了前所未有的高度，對節(jié)能工作發(fā)展具有里程碑的意義。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，為國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整做出巨大貢獻。黨的十九大對生態(tài)文明建設做出了新的全面部署，開啟了生態(tài)文明建設新時代。生態(tài)文明建設制度體系的“四梁八柱”基本形成。面對生態(tài)文明建設和國家能源安全的更高要求，節(jié)能政策繼續(xù)深入發(fā)展，朝著構(gòu)建節(jié)能政策體系、加強政策系統(tǒng)性和協(xié)同性方向發(fā)展。

三、我國政府節(jié)能主管部門和職能的變化

建國初期，我國統(tǒng)一的能源管理部門——燃料工業(yè)部成立，后來為順應國內(nèi)能源需求形勢，該部被分拆。1980年旨在綜合管理的國家能源委員會成立，后因國家能源委和國家計委職能交叉，投資權(quán)、定價權(quán)真正屬于國家計委等原因，兩年之后，國家能源委被撤銷。同期的國家經(jīng)濟委員會和國家計劃委員會也具有節(jié)能管理的職能。為統(tǒng)籌國家能源工作，1988年國家能源部成立，撤銷煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，同時成立了正部級的中國統(tǒng)配煤炭總公司、中國石油天然氣總公司和中國核工業(yè)總公司。

1993年，國家能源部因在級別上與幾大國有能源企業(yè)平級，而能源項目的審批權(quán)在國家計委等因素被撤銷。國家恢復電力部、煤炭部。國家能源部解散之后，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展形勢日新月異，歷經(jīng)國家計委、國家發(fā)展計劃委、國家經(jīng)委的調(diào)整變化，我國能源和節(jié)能宏觀管理工作也歷經(jīng)了一個轉(zhuǎn)折探索階段。

2003年國家發(fā)展改革委應運而生，成為全社會節(jié)能工作主管部門，并會同工信部、交通部、住建部、國管局等部門具體開展重點領(lǐng)域和有關(guān)行業(yè)節(jié)能工作，其中發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護司承擔具體工作。2003年調(diào)整組建的國家能源局整合了原國家發(fā)展改革委能源局、國家能源領(lǐng)導小組辦公室、國防科工委的能源管理職能，在能源價格管理上有建議權(quán)。

同時經(jīng)過2003年國家發(fā)展改革委能源局的鋪墊，和2005年由溫家寶總理親自任組長的國家能源領(lǐng)導小組的努力，我國能源界上下已經(jīng)意識到，將能源作為一個工業(yè)行業(yè)部門的管理思路難以成功。能源不應看作某一行業(yè)，能源種類多樣，涉及多個行業(yè)，更是各個行業(yè)發(fā)展的基礎，因此能源管理機構(gòu)的領(lǐng)導必須“爬到墻頭看問題”，而不是將自己置于行業(yè)壁壘中。

從上述變化調(diào)整可以看出，國家機構(gòu)應國家能源管理需求而設，隨國家能源管理需求和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段而變化。

四、我國節(jié)能工作發(fā)展規(guī)律分析

結(jié)合改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展，我國節(jié)能工作也發(fā)生了巨大變化，節(jié)能政策逐漸由單一走向多元、從約束轉(zhuǎn)向引導、從分散走向整體，總體來說呈現(xiàn)如下規(guī)律。

一是政策類型從指令型到市場型、信息型的整合。政策是政府進行社會治理的重要工具和手段，節(jié)能工作目標的實現(xiàn)，離不開政府有關(guān)政策的支持。在我國節(jié)能工作發(fā)展初期，政府主要采用了指令型、限制性的政策來實現(xiàn)政府管理目標，如1981年制定的《對工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的若干具體要求》和《超定額耗用燃料加價收費實施辦法》。隨后節(jié)能政策機制不斷發(fā)展，政府逐步采用市場型的政策來引導、激勵企業(yè)和社會開展節(jié)能工作，如價格政策、財稅政策等。同時借助信息網(wǎng)絡快速發(fā)展，開始實施信息公開、節(jié)能認證、能效標識等，對全社會節(jié)能工作起到了極大的推動作用。

二是政策內(nèi)容從宏觀到具體，有關(guān)措施和指標不斷細化。改革開放初期，我國的節(jié)能政策主要體現(xiàn)在憲法、《中國節(jié)能技術(shù)政策大綱》等宏觀性的文件中，部分具體政策文件也是因事而發(fā)，如《關(guān)于按省市自治區(qū)實行計劃用電包干的暫行管理辦法》。而隨著節(jié)能工作發(fā)展，國家對節(jié)能工作的認識不斷深化提高，政策也逐步趨于細致和嚴謹，如2006年印發(fā)的《建筑門窗節(jié)能性能標識試點工作管理辦法》就具體提出了建筑門窗的節(jié)能要求，對門窗的傳熱系數(shù)、遮陽系數(shù)、空氣滲透率、可見光透射比等提出了具體性能指標；相應對地方政府提出要求，制定更加具體的政策文件，如《京津冀及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》。

三是政策結(jié)構(gòu)從分散到整合，不斷系統(tǒng)化。上世紀80年代，我國能源短缺問題比較突出，并且主要集中在電力和化石能源方面，能效意識不強，主要從減少使用方面提出政策需求，節(jié)能政策往往針對具體工作，沒有形成系統(tǒng)性、前瞻性的政策導向。隨著節(jié)能工作逐漸深入，能源短缺問題一定程度上得到解決，但依然是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素，同時環(huán)境問題日益突出，節(jié)能工作開始延伸到工業(yè)、建筑、交通、公共機構(gòu)等重點領(lǐng)域和有關(guān)行業(yè)，并逐步同生態(tài)文明建設結(jié)合，有了高度的發(fā)展目標，形成了較為完整的政策體系。

四是政策效力不斷加強。隨著近年來能源危機意識提升、節(jié)能環(huán)保壓力增大，節(jié)能工作地位不斷提高，黨中央國務院高度重視，提升到了政治、法律的高度上，對政府實行問責機制，對企業(yè)主體等實施經(jīng)濟制裁、建立失信懲戒、法律約束等，法律法規(guī)不斷完善、強化和嚴格，極大提高了節(jié)能政策和法律效力。

五、新時代節(jié)能工作的發(fā)展方向

經(jīng)濟發(fā)展趨勢影響能源供需形勢，能源供需形勢影響節(jié)能政策需求。當前，我國進入中國特色社會主義新時代，面對新階段、新形勢、新任務，節(jié)能政策將因此產(chǎn)生新的變化。

隨著我國結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，經(jīng)濟不斷向綠色循環(huán)低碳發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，能源結(jié)構(gòu)、能源消費等必然持續(xù)受到影響。新時代我國能源消費總量將持續(xù)放緩，能源供需形勢受國際影響日益加深，能源結(jié)構(gòu)清潔化、低碳化趨勢不可阻擋，能效提升從技術(shù)、產(chǎn)品不斷向管理和精細化方向延伸，生態(tài)文明和美麗中國建設日趨深入，新一輪技術(shù)革命日新月異，節(jié)能政策將在這些需求下發(fā)生新的變化調(diào)整。

一是技術(shù)創(chuàng)新將成為節(jié)能政策新的引領(lǐng)方向?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，技術(shù)變革引領(lǐng)人類文明發(fā)展。新時期節(jié)能工作要走在前列、有所作為，必須將技術(shù)創(chuàng)新放在首位，只有掌握足夠的核心技術(shù)，節(jié)能工作才能走在前列，進而為我國的能源發(fā)展和能源安全提供保障。

二是節(jié)能市場化機制將成為主導。中國特色的社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)形成，伴隨著政府治理能力提升、改革進一步深化、簡政放權(quán)進一步落實，市場也將在節(jié)能工作中發(fā)揮主導作用，并最終同其他領(lǐng)域一樣，形成市場主導、政府引導、社會參與的合理布局。

三是由重點領(lǐng)域節(jié)能向全社會節(jié)能融合擴展。我國在工業(yè)、建筑、交通、公共機構(gòu)等重點領(lǐng)域的節(jié)能工作已開展多年，取得了顯著成效，但同時也進入瓶頸期，同時其他領(lǐng)域的節(jié)能工作日益受到重視。新時期節(jié)能工作在繼續(xù)做好重點領(lǐng)域的同時，必然向其他領(lǐng)域拓展，逐漸覆蓋“全過程和各領(lǐng)域”，實現(xiàn)融合發(fā)展、相互促進。

總之，新時期節(jié)能工作必將圍繞著創(chuàng)新、協(xié)同、開放、多元不斷發(fā)展，為我國能源安全和生態(tài)文明建設提供更大的保障。

（作者單位：國家節(jié)能中心）