PPP模式下政府債務性風險問題的研究

鄭州大學商學院 巴婉瑩

1 PPP模式的現狀

1.1 國內PPP模式發展的現狀

20世紀90年代，我國首次引入了PPP模式，并采用BOT方式建設基礎設施。但由于受金融危機等的影響，PPP模式一直發展緩慢。2013年，中央明確表示：將PPP作為化解地方政府債務問題、管理地方政府融資平臺的重要手段。此后，中央PPP政策呈現出推廣密集式、行業全面性和操作具體化的全面主導特征。2015年5月19日國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。此文明確了要在能源、交通運輸等公共服務領域廣泛采用PPP模式，將PPP提升到了前所未有的戰略高度，帶動了地方政府與社會資本對PPP項目建設和投入的熱情。

截至2017年9月末，我國PPP入庫項目數共計14220個，投資額17.8萬億元。其中已簽約落地2388個，投資額4.1萬億元，落地率35.2%。全國入庫項目和落地項目均呈逐月持續穩步上升態勢。按PPP管理庫地區項目數排序，前三位是山東(含青島)、河南、內蒙古，項目數合計占入庫項目總數的27.2%；湖南、貴州、云南投資額居前三位，分別為8160億元、7742億元、7468億元，合計占同口徑全國總投資的23.1%。項目數量和投資額的分布主要集中在中西部地區。PPP項目的建設涵蓋了重要的基礎設施和公共服務領域的19個行業，其中交通運輸、公共工程等領域所占項目數量和投資額較多且發展較快。

1.2 政府債務性風險的存在

PPP模式的運用雖然能在一定程度上化解政府的債務問題，但是并不一定能有效釋放地方政府的財政壓力。由于許多情況下都會產生政府的推定責任，以及缺乏成熟完善的法律等，如果PPP模式運用不當反而會增加地方政府的債務，導致出現新的債務問題。并且這種債務風險的轉移存在局限性，因此應該給予充分的關注。

政府性債務不同于政府債務，后者主要是政府負有償還責任的直接債務，前者除涵蓋后者外，還包括各類政府的隱性、或有債務。各類擔保、救助等或有債務并不必然是政府債務，在一定條件下才會轉化為政府債務[1]。即一旦某些潛在的事件發生的時候，潛在風險就會顯性化，稱為政府的直接支出責任。PPP模式下政府性債務有顯性和隱性、直接和或有債務之分。

2 PPP模式下政府債務性風險產生的原因

2.1 許多情況下都存在政府的推定責任，由此產生政府的債務

政府為了吸引和鼓勵更多的社會資本投入到PPP項目的建設中來，通常會承諾一些運營補貼以及配套投入，這就加大了政府的直接顯性債務。而政府對融資、需求、收益等方面的擔保和承諾，實際上是一種風險補償，一旦PPP項目效率低下，不能帶來足夠的“使用者付費”而觸發了風險條件時，政府就必然承擔補償支出責任[2]。而政府基于公眾壓力、道義責任等對PPP項目的補貼，以及PPP項目失敗后的救助也構成了政府的推定責任，加大了政府的債務負擔。

2.2 風險的分擔難度大、分擔不合理

PPP模式下的風險分擔是指當事人雙方在共擔風險的條件下，在風險管理中，正確地處理雙方的責任以及利益。風險分擔的準則：風險應該由最有控制力的一方承擔，而控制力的概念則包括是否完全理解所要承擔的風險、能否預見風險、能否正確評估風險對項目的影響、能否控制風險的發生、風險事件發生時能否管理風險和風險事件發生后能否處理風險帶來的危害[3]。基于此，政府應該合理評判各方的風險承受能力，而這具有難度大、復雜性高的特點。另外，政府不能夠將風險全部轉移給私人部門。否則一旦私人部門無力承擔項目失敗的損失的時候，政府又會承擔“兜底”的角色，加大了債務性風險。

2.3 資產證券化加速政府債務性風險的積累

資產證券化有利于盤活PPP模式下的存量資產，提高資產的流動性，在一定程度上實現風險的轉移，降低融資的成本。但資產證券化的這些功能會使政府債務性風險進一步加大。

就提高資產的流動性而言，由于采用資產證券化的方式提高了資產的流動性，政府可能會增大對于PPP項目的開發力度，那么就有可能會進行一些相對來說質量較差、風險較高的項目，這就使得政府自身承擔的風險逐步積累并且加大。

就風險轉移方面，我國的PPP項目資產證券化的SPV并不是傳統意義上的SPV，而是政府信用企業形式的SPV，其風險的最終承擔者是政府。PPP項目公司收益權的轉讓并沒有實現風險隔離，而只是風險的相對轉移[4]。另外，資產證券化過程中的信用增級過程，雖然使部分風險從項目公司移出了，但并不是全部，因此還有部分風險仍然被保留，政府債務性風險就是其中一種。

2.4 缺乏成熟完善的法律法規

雖然近期有國務院辦公廳頒布的《關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》，以及中國保監會和財政部聯合印發的《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方債務風險的指導意見》等，但是我國目前尚未頒布專門的PPP管理法規和條例。這樣，由于沒有專門的法律法規約束，政府和私人部門都可能缺乏契約精神和信用，這會加大雙方合作的風險。沒有成熟規范的法規作為參考，可能會降低PPP項目運行的效率，增加項目的交易成本。這都會導致政府債務性風險的逐步積累和加大。

3 解決PPP模式下政府債務性風險的途徑

我國PPP模式下政府債務性風險的解決途徑可從以下幾個方面來開展。

3.1 健全與PPP模式有關的法律制度和體系，完善在項目的生命周期各階段的實施細則

在項目的識別階段，應該出臺專門的項目物有所值(valueformoney，VFM)評價指引，將項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值(publicsectorcomparator，PSC)進行比較，并盡快落到實處。在采購階段，可以完善采購法、采購管理辦法等方面的法規和條例。出臺口徑統一、規范合理、不存在沖突問題的法律法規，并及時修訂或清理以前出臺的不再適應當前PPP模式發展的法規，做到PPP模式的運營有法可依，從流程上規范并降低政府債務性風險。

3.2 控制PPP項目的投資規模

韓國政府規定，政府擔保的現值不得超過當年財政支出的2%。在匈牙利，不得超過當年財政收入的3%[5]。財政部2015年4月發布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不應超過10%”。從項目規模上規范PPP的投資額，結合地方政府的負債能力合理安排項目規模，從開始階段就對財政風險進行了合理和有效控制，避免因PPP項目的數量過多、規模過大而導致地方財政支出的較大壓力，從而在一定程度上有利于控制政府債務性風險。

3.3 成立一個政府PPP項目專用賬戶

根據PPP模式運作和管理較為成熟的國家的經驗來看，擁有一個對PPP政府債務撥款的獨立賬戶，可以使政府對一年內PPP償付有一個總體把握[6]。南非會計標準委員會(ASB)于2008年12月制定了對PPP項目指導的會計原則，該指導原則指出，與PPP相關的資產債務也應該包含于政府的資產負債表中。根據土耳其《公共財政管理和控制法》，政府公共賬戶應該確保所有收入、支出、擔保和債務都被記錄在內，都應在權責發生制下的財政年度賬戶中有所反映。因此，我國應該成立一個政府公共賬戶，每年根據PPP項目的實施和運營情況進行一定的預算、投入和補貼，并專門記錄PPP項目的收支情況，將這些信息列入地方政府的資產負債表中，并及時進行信息披露。這樣就加強了信息的分類化、專門化管理，提高了PPP模式運作過程中的透明度，進一步減輕了政府債務性風險。

3.4 建立和加強PPP信息披露制度的建設，提高相關信息的透明度

由于市場存在交易成本和摩擦，市場存在失靈，這會導致市場效率的損失，減少社會收入分配，無法實現帕累托最優。在市場失靈的情況下，信息不對稱會使政府債務性風險進一步加大。恰當的PPP政府債務信息披露和報告制度，將有助于政府完善對財政承諾的綜合評估和明確PPP對政府資產負債表的潛在影響。應該將與PPP項目有關的基本信息、重大事項和進程予以公開，比如項目的名稱、項目的類型、項目的主管和負責單位等，以及項目的最新進展和面臨的問題。將這些置于社會的監督之下，這樣有利于減少信息不對稱所帶來的不利影響。

3.5 加強對PPP模式下政府債務性風險的監督和評估

風險管理的流程就是識別風險、計量和評估風險、對風險實施管理。對風險進行有效的監督，以損失預防為目的，從根源上避免風險的發生，這就要有專門的監督機構。并且由于利益集團的存在，利益集團可能會俘獲管理者和監督者，使管理者和監督者提供有利于他們的監管，這就需要監管機構保持客觀、獨立的態度，以PPP項目運作過程中可能存在的風險為重點監管對象，一旦發現潛在的風險，立即向管理部門報告并采取相應的方法管理風險。對風險進行評估則可以采用一些金融上的量化統計分析技術，如蒙特卡洛模擬、或有要求權等來估計和評價風險發生可能帶來的損失，從而更好地做好風險防范和控制。

[1] 吉富星.我國PPP政府性債務風險治理的研究[J].理論月刊,2015(7).

[2] 董再平.我國PPP模式政府性債務類型及特征分析[J].地方財政研究,2016(9).

[3] 柯永建,王守清,陳炳泉.基礎設施PPP項目的風險分擔[J].建筑經濟,2008(4).

[4] 王經綾,彭佼蛟,趙偉.PPP項目資產證券化政府債務性風險問題研究[J].證券市場導報,2017(9).

[5] 周小付.公私合作模式下的財政風險:基于產權的角度[J].地方財政研究,2013(3).

[6] 馬恩濤,李鑫.PPP政府債務風險管理:國際經驗與啟示[J].當代財經,2017(7).