南京國民政府時期基層調解委員會述論

謝健

內(nèi)容提要 近代以來，隨著西方法律在中國法治實踐中的問題不斷涌現(xiàn)，中國開始尋求適合自身實際的法治形式，南京國民政府時期的基層調解委員會就是在追尋適合中國法治模式的基礎上形成的。通過對重慶及附近地區(qū)基層調解委員會的分析，可以發(fā)現(xiàn)調解委員的身份大多為地方精英，基層調解委員會工作成效也存在一定缺陷。不過，在社會關系紛繁復雜的今天，這種具有“東方智慧”的行政調解機制也能提供諸多的歷史借鑒。

關鍵詞 調解委員會 地方自治 法治 糾紛處理

[中圖分類號]K262.9 [文獻標識碼]A [文章編號]0447—662X（2017）12—0078—10

在傳統(tǒng)社會中，解決日常糾紛的方式有很多，其中最為重要的機制之一就是調解。南京國民政府成立之后，雖然法律治理的力量加強，但是傳統(tǒng)的調解機制在廣大鄉(xiāng)村仍得以延續(xù)。在延續(xù)傳統(tǒng)社會“息訟”“訟則終兇”等治理思路的基礎上，結合地方自治的需要，南京國民政府從制度層面對調解進行規(guī)定并形成了一套完整的體系，其中基層調解委員會是這個體系中行政調解部分的核心。這種延續(xù)民間自治習慣的糾紛處理體制，在以往的研究中并未為學界所重視，已有的相關研究中還缺乏對調解委員會的組織、人員、成效等的系統(tǒng)論述。從整個近代基層治理方式的歷史演進來看，對調解委員會的系統(tǒng)探討是目前基層法治建設中的重要經(jīng)驗來源之一，因此，筆者擬就所搜集的資料，在梳理法律文本的基礎之上，以重慶、巴縣、璧山等三地為范圍，對基層調解委員會的組織與運作等問題做一系統(tǒng)的探討，以期能對國民政府時期基層的糾紛處理、地方自治、法治等問題有進一步的認識。

一、地方自治框架下的調解委員會

基層調解委員會中的“基層”指的是地方行政中的區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等層級的政權。為何要在這些基層政權中設置調解委員會？其中最為核心的目標就是加強地方自治。調解委員會孕育于地方自治之中，并在隨后的演進中形成獨立的體系，而這個體系在某種意義上又是整個地方自治不可或缺的一部分。

1.調解委員會制度的形成

在傳統(tǒng)的“中華法系”中對調解是沒有進行成文規(guī)定的，日常糾紛的處理依據(jù)僅是傳統(tǒng)習俗。自清末修憲后，西方法系開始被中國引入，調解制度也為新法所吸收。民國建立以后，為加強地方解決糾紛的能力曾經(jīng)訓令各地普遍建立息訟會，但是這一地方組織大多為非官方所主導，也未曾普遍建立。

南京國民政府成立之后，按孫中山“軍政-訓政-憲政”的建國思路，開始積極引導地方進行自治，并先后頒布了區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層自治施行法，在這些地方自治法規(guī)中開始有了對調解委員會的規(guī)范。1931年3月司法院、行政院會同公布了《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》，明確對調解委員會進行單獨立法。經(jīng)過十余年的運作，《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》很難再符合劇烈變動之后的社會實際，因此1943年10月內(nèi)政部、司法行政部會同頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》。新的組織規(guī)程從組織、權限、調解程序以及調解委員任免等方面對調解委員會的建構作出規(guī)定，使得調解委員會的法律規(guī)定更加系統(tǒng)化。

民國時期是西方法系在中國內(nèi)化的重要時期，正是在這種背景之下，結合地方自治的實際需要，基層調解委員會制度得以建立和完善，并最終形成了調解委員會的特殊地位——既是“地方自治法令規(guī)定之設置”，“為地方正紳借此主張公道，熱心桑梓”的重要地方自治組織，也是受地方法院指導，需向法院備案和呈報業(yè)務情形的準司法機構。

2.調解委員身份的文本規(guī)范

建立調解委員會是為了加強基層政權和民眾的自治能力，那么在調解委員的選擇上就應當有所側重。雖然在中央和各省市所制定的法律規(guī)范對調解委員任職條件的規(guī)定并不明確，但卻有著基層調解由地方精英掌控的傾向性。

在調解委員會成立的根本性法規(guī)中，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定調解委員“由鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會”選舉，正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均不得被選?！秴^(qū)自治施行法》中的條文與之類似，但未規(guī)定正副區(qū)長或區(qū)署職員不能出任調解委員?！秴^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》則無相關規(guī)定。同樣，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》也未對調解委員的條件進行具體的限定，僅要求“調解委員會設調解委員五人至九人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)具有法律知識之公正人員充之”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不得被選為調解委員”。不過從中還是可以看出，國民政府對調解委員的基本要求是“具有法律知識”，并且“公正”。

與中央的立法規(guī)定稍有差異，各省市縣制定的單行法規(guī)中對調解委員的要求更多，以四川為例，省市縣各級政府在不同時期對調解委員的來源、任職條件等有不同的規(guī)定。如1936年永川縣制定的組織規(guī)程規(guī)定“聯(lián)保調解委員會委員五人，由聯(lián)保主任于聯(lián)保內(nèi)熱心地方、公正人士中，選擇加倍人數(shù)呈報區(qū)長，轉呈縣府選擇委任”，而大竹縣制定的組織規(guī)程則僅規(guī)定“就區(qū)屬正紳中聘任”。1940年12月四川省政府制定了四川省內(nèi)的統(tǒng)一性規(guī)則，其中規(guī)定“區(qū)署職員不得兼任區(qū)調解委員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所職員不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員，但名譽鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不在此限”，調解委員的條件為“年滿二十五歲以上、品行端正、鄉(xiāng)望素孚、略具法律知識、無不良嗜好、未喪失財產(chǎn)信用及未受刑事處分”。不過這種規(guī)定也是相當模糊的，不是能夠量化的具體標準。

當然，也并非所有的單行法規(guī)都對調解委員身份有所規(guī)定，如陪都重慶制定的《重慶市各鎮(zhèn)調解委員會通則》中就未明確規(guī)定任職條件。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》頒布之后，重慶市政府以該通則“多不適合現(xiàn)時地方自治組織，且與內(nèi)政部會同司法行政部頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》不合”，明令廢止。1944年頒布的《重慶市各區(qū)區(qū)調解委員會組織規(guī)程》中對調解委員聘任條件僅要求為“具有法律知識之公正人士”。實際上，該規(guī)程“全文均系參照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》之規(guī)定”，僅“原第十三條漏抄原第二項關于開會調解之規(guī)定”制定而成，因此不可能有所規(guī)定。由此可見，對調解委員的任職條件，從中央到地方都沒有一個能夠量化的標準，但卻有選擇“正紳”等地方精英的傾向性。endprint

3.調解委員會的職權范圍

既然以地方自治為核心目的，那么調解委員會的功能就是要把糾紛“就地解決”，從調解委員會的職權范圍也可以看出這種功能設定的取向。具體而言，調解委員會的調解范圍可以分為案件范圍、地理范圍以及權限范圍。

一是案件范圍，關于民事調解，其凡屬“民事調解事項”和“依法得撤回告訴之刑事調解事項”均可經(jīng)調解委員會調解。在后續(xù)的立法中又加以完善，民事糾紛“依民事訴訟法正在法院調解之事項，不得同時另行調解”，刑事案件則限于危害較輕者，具體有妨害風化罪、妨害婚姻及家庭罪、傷害罪、妨害自由罪、妨害名譽及信用罪、妨害秘密罪、盜竊罪、侵占罪、詐欺背信罪、毀棄損壞罪等，以上各罪經(jīng)調解委員會“調解成立后，告訴人應向法院撤回其告訴”。

二是地理范圍，調解委員會受理案件的地理范圍原則上以要求雙方在同一調解委員會管轄內(nèi)為限，雙方不在同一區(qū)域時，由雙方商議決定，雙方商議未定時“民事得由被告所在地”“刑事得由犯罪地”之調解委員會調解。

三是權限范圍，《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》特別強調“民事調解事項，須得當事人之同意，刑事調解事項，須得被告人之同意，始能調解，調解委員會不得有阻止告訴及強迫調解各行為”，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》也作類似規(guī)定。由此可見，其主旨就是在雙方當事人的同意之下解決糾紛，從而達到基層事務自治的目的。此外，調解委員會調解以免費為原則，“不得征收任何費用或收取報酬”，在糾紛處理上“除對于民事當事人及刑事被害人得評定賠償外，不得為財產(chǎn)上或身體上之處罰”。當然，調解過程中涉及到驗傷或查勘情形時，應當由被害人或法定代理人、輔佐人報請所在鄉(xiāng)公所勘驗開單，如被害人不愿勘驗，調解委員會也不得強行勘驗。

二、調解委員群體的量化分析

調解委員會的產(chǎn)生是地方自治的必然產(chǎn)物，既然調解委員會屬于地方自治的一部分，那么出任調解委員的是基層社會中的哪些群體？由于各種組織規(guī)程中的表述并不能明確調解委員的身份，因此筆者選取四川地區(qū)的璧山、巴縣、重慶等地的調解委員會為樣本，試圖對調解委員群體進行量化分析，以期能夠對調解委員會制度有進一步認識。

目前筆者收集到的調解委員會委員履歷表共有104份，包括璧山縣31份、巴縣55份、重慶市18份。這些表格形成時間集中于20世紀40年代中后期，其中璧山的形成于1943-1944年間，巴縣和重慶兩地的則以1944-1946年間居多。由于其中有同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不同年份者，因此筆者在分析時僅以其中一份為主，其余為參照。同時，由于每個表中所呈現(xiàn)內(nèi)容的差異性，因此在學歷和經(jīng)歷的分析中所使用的表格數(shù)量、年限存在一定的差異。

1.調解委員的學歷

關于調解委員的知識水平，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》中并未規(guī)定，僅要求“具有法律知識”。在各省市的單行法規(guī)中也較為含糊，如四川省政府和重慶市政府制定的規(guī)程也是僅要求調解委員“略具法律知識”。那么，在實際的運作中調解委員的學歷如何？筆者經(jīng)過對所收集的104個調解委員會履歷表進行篩選后，選取了65個調解委員會的495個調解委員的學歷進行分析，制得下表：

注：本表中“中學”包括初中、舊制中學及地方公學；“專修科”包括農(nóng)業(yè)、商業(yè)、師范、軍事、法政等專修科；“大學”包括大學、學院等；“其他”包含各種講習所、臨時培訓班及清朝功名。

對學歷進行分析，是了解調解委員這一群體的重要信息，同時也是了解基層社會法治水平的有效途徑。上表所采用的分類方式或許并不十分精確，但在總體上能夠體現(xiàn)出層次上的差異。從數(shù)據(jù)上看，調解委員的學習經(jīng)歷存在著明顯特征。

首先，學習經(jīng)歷的分布趨勢。從上表的數(shù)據(jù)中可以看出，三地調解委員知識水平總體上集中在“私塾或小學”“中學”兩個層次。其中以中學為主，占總人數(shù)的41.41%以上；私塾或小學次之，占總人數(shù)的33.13%以上。如果將專修科層次的人數(shù)納入到中學層次，那么則占總人數(shù)的56.77%。分地區(qū)而言，擁有中學水平學歷的調解委員比例最高的是璧山縣，達到了46.04%，若將專修科納入計算則達62.59%，巴縣次之，比例為40.27%，重慶市最少，僅占38.46%。在總體水平之外，存在著兩極分化的情形：一方面是部分調解委員擁有的大學、留學等高學歷，另一方面則是“其他”欄內(nèi)標注的臨時培訓班類的學習經(jīng)歷。不過前述兩類人員的數(shù)額及所占比例都較低，并不能夠影響對基層調解委員整體水平的判斷。

當然，以上僅是從橫的方面，那么調解委員的學歷結構是否真如上表所反映的那樣呢？實際上，從縱的方面看，在連續(xù)兩年或三年內(nèi)某個調解委員會調解委員的學歷結構，仍以“私塾或小學”“中學”這兩個層次為主。如璧山縣三合鄉(xiāng)1943年呈報的履歷表中共7人，其中有中學5人、專修科2人；而1944年呈報的表中共9人，其中私塾或小學3人、中學3人、專修科3人。丁家鄉(xiāng)1943年呈報的調解委員共7人，有私塾2人、中學5人；1944年呈報的調解委員仍為7人，包括私塾2人、中學3人、專修科2人。同樣，巴縣鹿角鄉(xiāng)1944年呈報的7人中有私塾3人、中學4人，1946年和1947年的7名委員中雖然人有變化，但學歷分布都是私塾2人、中學4人、大學1人。

其次，學歷與法律常識的關系。無論是國民政府中央還是各省市地方，都要求“具備法律常識”，那么在實際運作中調解委員是否真能具備法律常識？從表1中的備注欄可以看出，495個調解委員中僅有24人擁有法政類學習經(jīng)歷，占全部調解委員的4.85%。而且這里的統(tǒng)計數(shù)字是“法政類”，并非單純的法律專業(yè)，在這僅有的24人中明確標明為法學專業(yè)的僅有巴縣惠民鄉(xiāng)的調解委員陳靜涵和巴縣廣陽鄉(xiāng)的調解主席喻正謙。當然，有理由相信擁有專修科以上的學歷者在修學過程中會接受一些法律常識的訓練，在一定程度上具有一些法律常識。

雖然上表所反映出來的調解委員知識水平不一，但是可以肯定的是調解委員絕大多數(shù)都受過私塾以上的學習教育，而且無論是從總體還是分地區(qū)來看，三地調解委員大多數(shù)都具有中學、相當于中學或中學以上水平的學習經(jīng)歷。由此也可以看出調解委員的學識水平，足以應付和處理簡單行政事務。endprint

2.履歷

在傳統(tǒng)社會中，學歷、財力和經(jīng)歷都是“鄉(xiāng)望素孚”的基礎性條件，因此從任職經(jīng)歷來解讀調解委員的身份也有相當?shù)谋匾８鶕?jù)筆者收集的璧山等三地調解委員會委員履歷表，除去重復和標記不明者外，選取了66個履歷表進行分析，其中涉及469名調解委員，所得信息如表2所示。

由于各調解委員任職的復雜性，筆者在表2中將所有調解委員職務大致劃分為四種，其中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務”是指在該調解委員會所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所管轄區(qū)域內(nèi)的各種職務，包括保甲長、鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)民代表會職務、合作社職務等；“其他軍政職務”是指在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所范圍以外所擔任的政府公職；“社會職務”是指除公職以外的職業(yè)身份，如教師、律師、商人等。

注：本表以是否擔任“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務”為基礎考察對象，即無論曾兼何職，只要曾任鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務，則在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務”欄內(nèi)都汁數(shù)。最右列中“總計”的計算范圍為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務”“無職”及三項“單任”人數(shù)之和。

從上表中可以看出，璧山等三地有63.97%的調解委員曾任或現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所職務，如果再加上“其他軍政職務”的履歷，那么基層調解委員的來源出自公務人員的比例則高達78.46%。相比之下，來源于各種現(xiàn)代職業(yè)的比例為5.33%，而無職人士出任調解委員的比例則更少，僅為4.05%。此外，在這469名調解委員中，有57名在被選為調解委員之前就“曾歷任調解委員多年”，這一比例達到12.15%，當然如果算上曾有過兼任調解委員經(jīng)歷的人數(shù)，則這一比例就達到了20.90%。無論是調解委員中的公職人員比例，還是連續(xù)出任調解委員的比例，在一定程度上都可以從鄉(xiāng)村社會權力分配的角度加以解讀。簡而言之，從上述比例可以看出基層調解委員會的實際運作基本上操縱于地方實權人物手中，或者可以說在一定程度上，民國時期基層社會的權力仍然掌握在一個穩(wěn)定的社會階層手中。

另外一個值得注意的問題是關于律師是否能夠擔任調解委員。在一些地方行政解釋中曾規(guī)定律師不能出任調解委員，如民國學者陳德謙收錄在其《現(xiàn)代分類公文程式大全》一書中的一則復函稱：“自治法令雖無律師不得被選為調解委員規(guī)定明文，惟參照《民事調解法》第四條第二項規(guī)定，現(xiàn)任律師當然不得當選為調解委員。”但根據(jù)內(nèi)容，該解釋為《民事調解法》存續(xù)期間所形成，《民事調解法》在1935年被廢除，在1944年頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員組織規(guī)程》中不但沒有律師不得當選為調解委員的規(guī)定，而且還要求調解委員“具有法律知識”，各省市的單行條例也有類似規(guī)定。因此，律師出任調解委員并不為法律所禁止。

實際上，在調解委員會的運作過程中職業(yè)律師也確實參與其間。在前文的分析中就顯示出有24位調解委員在法政類學校接受過教育，其中有部分人士還出任過律師和司法機構職員。就實例而言，在筆者所收錄的履歷表中巴縣就有數(shù)位調解委員的履歷中明確被標為律師，其中青木鄉(xiāng)的曹緝五為簡易師范畢業(yè)，擔任過律師.與其同屆的調解委員彭世才“曾任科員、文牘、書記官、律師等職”，顯然還曾供職于地方法院或司法處。

綜上所述，雖然國民政府及各省市縣政府并未對調解委員的身份有明確的條件限制，其所作出的規(guī)定也并不能夠量化，但是通過對璧山、巴縣、重慶等三地基層調解委員會委員學歷、履歷的分析，可以發(fā)現(xiàn)基層調解委員的身份大多為地方社會中稍具知識并擁有一定話語權的地方政治精英。

三、調解委員會的運作及其實效

調解委員會的具體運作情形如何？日常糾紛經(jīng)過調解委員會的調解能否得到妥善的解決？對這些問題的解答有助于了解調解委員會在基層法治中的作用。

1.調解過程

根據(jù)組織規(guī)程，調解委員會對糾紛的調解分為“聲請一調解一報備”三個階段。第一步是聲請，當事人以書面或口頭方式向鄉(xiāng)公所申請調解，并將“姓名、性別、年齡、住址、事由概要”等信息及與糾紛相關的文書呈報鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所受理之后移送調解委員會辦理；第二步是調解，調解委員會接受申請后決定開會日期，民刑事糾紛分別在10日和5日內(nèi)進行，民事糾紛當事人可再申請延長10日，正式開會調解時，調解委員出席者必須過半且有利益關系者必須回避；第三步是向管轄法院報備，無論調解是否成立，在調解結束后都應當向管轄法院呈文備查。雖然規(guī)程的規(guī)定詳細明了，但在實際運作中仍有細節(jié)的出入。

首先，當事人聲請調解。糾紛產(chǎn)生后在自行解決不了的情況下當事人即向調解委員會呈文聲請調解，如陳廣全與劉華廷糾紛案。在陳廣全的呈文中包括兩個主要信息：一是雙方身份等基本信息，陳廣全為“世居本鄉(xiāng)，務農(nóng)為業(yè)”的小地主，劉華廷為其佃農(nóng)，但無性別、年齡、住址等信息；二是事情經(jīng)過，糾紛產(chǎn)生的原因主要在于劉華廷在屋檐下放置的長懶凳將陳廣全之子打傷，經(jīng)眾調解后劉華廷認賠醫(yī)藥費，但并未實際支付，其后陳廣全為籌集醫(yī)藥費將田地轉佃給王席中，由此產(chǎn)生糾紛。在接到呈文后，調解主任魯清平即批示“呈悉，準予示期調解”。

其次，調解訊問過程。在確定調解日期后，雙方即齊集鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所由調解委員會主席、委員訊問并當場提出調解意見。在陳廣全與劉華廷糾紛案中，劉華廷“因到璋福家未回”，由其妻子劉曹氏代為出席，經(jīng)調解主席訊問，陳廣全的陳述和意見與呈文一致，劉曹氏認為事發(fā)主因在于陳廣全“不照應小孩，故發(fā)生此事，伊之醫(yī)藥，我無法付給”，也不能換佃。訊問結束后，調解委員會即當場提出調解意見，“刑事部分由陳廣全醫(yī)好后再行調解”，民事部分則按原約投佃。

再次，調解結果的呈報。在調解訊問過程中，調解委員會將時間、地點、出席人、記錄人、原告、被告、理由等內(nèi)容詳細記錄，并在隨后的報備中呈遞給負責管轄的法院，但也有根據(jù)調解記錄單獨填寫調解呈報表的情形。如齊元廷與王用候租佃糾紛案，在調解完畢后，由調解委員會制作的調解呈報表包括以下內(nèi)容：

（1）調解地點：重慶市第二區(qū)鄉(xiāng)公所

（2）調解時間：1948年2月28日

（3）調解委員：賀洪興、黃復元、陳升之等endprint

（4）調解內(nèi)容：①聲請人聲明：齊元廷稱我租與王用候之鋪房二間，現(xiàn)因需要房營業(yè)急待收回，并且我走后院進出不便，亦須收回，故請調解。被申請人當事人聲明：王用候稱我租齊姓之鋪房經(jīng)換成押佃由一千元換為五萬元，并且房屋是我修建的，佃齊姓的地皮，現(xiàn)尚須繼續(xù)租佃營業(yè)。②調解意見：該被請人王用候要求續(xù)租，自認照原租金加七倍連原租共為八倍，每月合計一百廿八萬元，四個月為一季，每季租金五百一十二萬元，先交租金一季，并換新租約，但租金以兩季調整一次，并照隨后市面增減。③調解結果：取得雙方同意，續(xù)租有效，照新約納租，調解應予成立。

從上述運作過程看，調解委員會對糾紛的處理并未嚴格按照組織規(guī)程的規(guī)定辦理。一方面聲請和調解過程都較為隨意，聲請書并無固定格式，調解過程也并不一定必須本人出席；另一方面在調解時多為憑中說理，并不以法律的援用為根本依據(jù)。⑤

2.調解成效

由于資料的匱乏，基層調解委員會調解的具體案件數(shù)還不能做全面系統(tǒng)的梳理。從筆者收集的資料看，對某一具體調解委員會某段時間的調解情形還是可以從數(shù)量上加以分析的。以重慶市為例，1946年該市第十六區(qū)8月份調解糾紛為6件，第四區(qū)7月至12月調解糾紛為41件。1947年上半年，該市第十四區(qū)調解成功各類糾紛8件，1948年該市第二區(qū) 1月至10月份調解糾紛為23件。此外，據(jù)《重慶市志》的記載，1948年第十二區(qū)調解糾紛10件，1949年5月第六區(qū)調解案件數(shù)為5件。筆者將上述案件數(shù)量，分內(nèi)容、結果等項制成下表用以分析調解委員會的具體成效。

上表所統(tǒng)計的調解案件數(shù)量僅為某一調解委員會具體時間段的數(shù)字，但從中仍可解讀出一些調解委員會運作的基本信息。

首先，與財產(chǎn)相關的案件為基層調解委員會調解的重點。上表所載的案件分類中三類案件均涉及財產(chǎn)歸屬問題。一是租佃糾紛，由于地處市區(qū)，表中租佃糾紛以房屋租賃糾紛為主，其中包括店鋪租賃、房屋地基租賃等；二是“財產(chǎn)糾紛”，此類以借貸、合伙買賣等糾紛為主；三是“其他糾紛”，此類則為詐騙、拐逃、盜竊等案件，其中也涉及到財產(chǎn)歸屬問題。由此可以看出，調解委員會參與解決的戰(zhàn)后重慶市區(qū)的日常糾紛都與財產(chǎn)有密切的關系。當然，從具體的數(shù)字看，租佃糾紛在調解的案件數(shù)中占大多數(shù)，第二、四、十二等三個區(qū)的租佃糾紛都占參與調解案件的一半以上。這也符合了重慶市“抗戰(zhàn)期間人口密集，關于土地之租用情形繁雜”，抗戰(zhàn)勝利后租賃糾紛頻繁的史實。

其次，關于調解的效果。面對基層生活中的日常糾紛，雖然各級政府都主張“迅速解決，免除人民訟累”，但是從調解委員會的實際運作情況來看，似乎并未達到“息訟”的目的。就表3統(tǒng)計而言，第二區(qū)統(tǒng)計的15件調解不成立案中有14件為“雙方各說一詞”或“雙方爭執(zhí)不可調解”，另有1件為“靜候法院處理，調解不成立”；同樣為第二區(qū)，1948年該區(qū)共調解案件28件，其中調解無效者達25件，僅3件成立。第四區(qū)的22件不成立案中有6件為雙方“不接受，本案不成立”，其余16件中有“在地方法院偵查處理中”，有“缺席未到”改由保甲長解決、自行和解等情況。由此可以看出調解委員會的工作在某種意義上并未達到預期效果，正因如此，重慶市地政局才在租佃糾紛劇增而調解委員會工作又不力的情況下多次呈請設立專門解決房屋租賃糾紛的調解機構。

四、對調解委員會制度的反思

調解作為傳統(tǒng)中國基層社會處理糾紛的重要機制，在熟人社會中具有良好的效果，也正是在這種傳統(tǒng)“息訟”思想的影響下，調解糾紛才成為南京國民政府地方自治中的重要內(nèi)容。那么，南京國民政府在基層自治系統(tǒng)中建立完善的調解機制，將民間調解納入到國家行政范圍之內(nèi)，這種行為是否符合人民解決糾紛的意愿和習慣，或是否能為人民所接受？這是基層調解委員會能否發(fā)揮作用的關鍵因素。實際上，文章第二、三兩部分所論證出的歷史事實正好可以說明南京國民政府建立的調解委員會所面臨的兩方面難題。

一是傳統(tǒng)禮俗調解對制度化調解的沖擊。近代以來的法律修訂中，刑事法律頒布之后可“依靠國家權力，強制推行”，而民法等私法“即便創(chuàng)制頒布，推行起來，也會受到各種社會因素的制約”。在制定和實施西化的法律時，上海等不同于傳統(tǒng)熟人社會的新興移民城市，“可能使市民較快地接受了這套國家司法方式”，但是作為傳統(tǒng)熟人社會的鄉(xiāng)村，對這套先進的官方法治形式卻產(chǎn)生著排外的傾向，“反而選擇固守厭訟與調解等傳統(tǒng)解紛方式”，繼續(xù)信奉“餓死不當賊，屈死不告狀”的傳統(tǒng)觀念。同時，在糾紛調解時，“一旦村干部在場，游戲規(guī)則就勢必改變，法學家所主張的法律的嚴肅性勢必減少，因為熟人之間一般無需法律，或只需要很少的法律”。正是在通過傳統(tǒng)禮俗解決糾紛的傳統(tǒng)觀念之下，民眾對于基層調解委員會的依賴程度十分有限。

實際上，通過非制度性或非法律性的途徑解決糾紛，不僅是中國傳統(tǒng)社會所保留下來的本土經(jīng)驗，也是具有世界性的普遍現(xiàn)象。美國學者羅伯特·C·埃里克森提出的“無需法律的秩序”正好可以從理論上對這一現(xiàn)象加以解釋。埃里克森認為人們“無需政府或其他科層化協(xié)調者來安排他們相互有利的互動”，“法律制定者如果對那些促進非正式合作的社會條件缺乏眼力”，反而只會制造出一個“法律更多但秩序更少的世界”。正是這種“無需法律的秩序”，在解決糾紛時，民眾并不把南京國民政府所組織的基層調解委員會作為首選途徑。

二是調解委員會自身的缺陷。通過對基層調解委員會立法的分析可以知道，調解委員會的立法在逐步完善，但這并不能說明調解委員會已經(jīng)不存在缺陷。實際上，調解委員會的自身缺陷是與生俱來的。晚清以來的各個政府所進行的政治建設與改革都追尋同樣一個目標——國家政權對基層的控制，而這個目標“至20世紀四十年代后期，……已基本完成”。而與此同時，在“千古未有之大變局”下，傳統(tǒng)社會中的地方精英卻出現(xiàn)了劣化的發(fā)展趨勢，原本為“民望之首”的地方精英驟然蛻變成為“平民之公敵”。國家政權下移與地方精英劣化共同造就了近代基層社會中的“權紳化”現(xiàn)象，而根據(jù)前文調解委員身份的分析，我們可以看出無論是學歷還是履歷都指向一個現(xiàn)象，即調解委員與地方政治精英同出一體，這說明調解委員會建立的基礎就是已經(jīng)“劣化”的基層政治精英。

地方自治，簡單的來說是一定區(qū)域內(nèi)民眾自發(fā)處理該區(qū)域的事務，只有在民眾自身積極參與之下才能有所收獲。在法律因素甚少、人情因素為主的行政調解中這些已經(jīng)“劣化”的地方精英是否能夠真正的做到公平公允，這是糾紛當事人在選擇調解主持人時所面臨的重要問題。或許正是出于這種顧忌，一般民眾在有糾紛時仍然會選擇傳統(tǒng)的“吃講茶”“會社”“會族”等方式進行解決。實際上，正是由于基層調解委員會自身缺陷的無法根除，才使得其調解結果差強人意。從一些個案中我們可以看到，雖然調解委員中不乏“斷公道斷得好”，雙方都“心服口服”者，但更多的是表面息事寧人，實則“恃強抑弱，武斷鄉(xiāng)曲，欺壓鄉(xiāng)愚”。在這種情況之下，調解委員會所能取得的成績可以想見。

五、結語

調解是以鄉(xiāng)村為主體的基層社會在解決糾紛時的重要措施，從近代以來中國基層法治建設的歷史演進中我們可以看出，歷屆政府都力圖將其納入到國家行政的范圍之內(nèi)。正是這種將民間調解制度化的意圖，才使得清末以來的立法中對調解制度進行反復規(guī)范，從而使得調解的主導權經(jīng)歷了由民問個體到政府部門的歷史演變。當然，這種演變不僅體現(xiàn)了借助本土調解資源以化解糾紛的法治意識，更完整地展現(xiàn)了立法者“近采歐美良規(guī)，略予變通”，以達到“間閻無纏訟之苦，訟庭有清簡之觀”的立法主旨。

從宏觀歷史角度看，近代基層社會中調解的歷史演變暗合了近代以來中國國家政權向基層社會蔓延的大趨勢。在這種發(fā)展演變過程中，雖然調解委員與“劣化”的基層政治精英產(chǎn)生了合流，國家通過行政手段干預日常糾紛的處理也不一定能夠得到民眾的一致認可，從而造成了調解成效上未達到息事寧人、減少人民訟累的目標，但不可否認的是，調解委員會這種被譽為“東方智慧”的行政調解制度在民國時期所經(jīng)歷的內(nèi)化嬗變，融合了傳統(tǒng)社會的“和息了事”精神，開創(chuàng)了近代以來基層行政主導糾紛調解的先河。這種機制在訴訟不足以解決所有糾紛的今天，同樣值得我們借鑒。

責任編輯：黃曉軍endprint