為人民管好“錢袋子”

紅星楊

編者按：習近平總書記在十九大報告中指出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。年關歲尾，正是財政部門和各級政府籌劃全年工作之際，本刊特介紹江蘇省連云港市探索建立現代財政制度的經驗和做法，以供參考。

“沒想到，你們連云港做到了對地方債務的全口徑統計管理，這個債務統計系統值得推廣。”

2017年5月，國家財政部駐江蘇專員到連云港專程了解該市施行地方債務實行全口徑統計管理的運行情況，認為連云港的風險防控到位，值得推廣。隨后，國家財政部的債務系統也進行了類似改革，全口徑債務統計的辦法開始在全國逐步推開。

在國家加快建立現代財政制度的導向下，近年來，連云港市財政局堅持宏觀調控與微觀服務并舉，推行以事項統籌財力的零基預算、全口徑統計防范債務風險、專項資金使用績效管理全覆蓋、對接人大紀委監管資金使用等“組合拳”，贏得了國家財政部、全國同行及連云港市百姓“沒想到”的贊嘆！

歸零

每一次調整，都要打破慣性思維，都是一次利益調整。對象的“反彈”往往會消減調整的成效和預期。

一直以來，財政預算編制采用基數加增長的編制和管理模式。基數就像是自己盤子里的蛋糕，部門也好，企業也罷，包括老百姓都可能是既得利益者。誰也不希望別人動自己的蛋糕，增長就像是新出爐的蛋糕，人人都想多分一塊。

為了增強探索現代財政制度工作的成效，連云港市財政部門實踐的第一步，就是“對自己下重手”——歸零。

從2016年起，連云港市財政部門便啟動了一項工作：零基預算。

零基預算是指在編制成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目或費用數額，而是以所有的預算支出為零作為出發點，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算。

作為連云港市人民政府的當家人，項雪龍市長要求財政部門堅決推進“零基預算”改革，打破傳統思維和固有利益格局，一定要節約開支，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地造福民生。

零基預算，一切“歸零”，連云港300多家單位的預算將全部推倒，重新來過！

連云港市財政局局長孫宗鳳說，“歸零”意味著完全徹底改變傳統思路和做法。真金白銀、牽涉面廣，啟動時的阻力，可想而知。

原有的專項資金全部退出預算編制體系，重新梳理文件依據、重新確認安排必要性、重新研究資金績效、重新統籌財政資金總盤子，凡是缺少文件依據、按規定已經到期、一次性專項、使用效率不高的、支出需要不緊迫的統統不予安排……

連云港市財政局預算處副處長劉歡介紹：“光是原有的專項資金全部退出，重新梳理一項，就引來叫苦、擔憂、埋怨聲一片，但原有的專項退不下來，后續的工作就難以開展。得指導、解釋、消除疑慮，一項項去做……”

熬過一百多個日日夜夜，連云港市財政局對上千項專項資金逐一重新審核，當年即審減出專項資金3億多元。

通過零基預算，審減不必要的支出，結余了大量的可用資金，可以有更多的資金發展民生。2017年，連云港市將用于人才引進和管理的資金增加到3000萬元，2018年預算中達到了5000萬元。扶貧專項資金從2017年600萬元，提升到3000萬元。結合輕重緩急和可用資金規模統籌安排好財政資金，讓資金的使用效益最大化。

“事實上，最初進行零基預算改革，最難打破的就是人們的慣性思維。改革中，相對于利益的調整，預期被改變更是讓人難以接受的。”市財政局副局長陸翔說。“歸零”性的財政制度的施行，改變的不僅是連云港市財政投入和財政資金使用的方式，更為重要的是很多預算單位從被動改變轉為主動進行零基預算的編制，以事、以項目申報資金，已成為共識，這也在一定程度上推動了工作中的務實之風。前不久，連云港市政協在報送2018年預算時，并沒有因為明年需要做的事情增加而去增加部門預算，相反，是根據事項所需資金進行預算報送。

破繭

這兩年，除了零基預算，連云港市財政部門沖破欠發達地區“吃飯財政”的財力桎梏，積極作為，在陽光財政、資金項目績效管理全覆蓋等方面“自找苦吃”、不斷嘗試，探索欠發達城市踐行現代財政制度的路徑。

市財政局預算處處長王統峰告訴記者，“財政作為一個宏觀部門，和老百姓中間隔著一層，能夠做的改變就是，通過財政政策、制度的調整，引導預算部門進行改革。”

12月1日下午4時許，在連云港市財政局社保處，記者看到連云港市衛計劃委健康服務處的工作人員正在與社保處科員唐童一起，共同研究衛生專項項目資金的管理辦法。

“之前，我們主要負責項目審核，申報成功就基本完成任務了。”社保處負責人介紹，而現在，財政局在推進項目績效考核，也就是說，他們得繼續跟蹤項目，以此提高資金的使用效率，要進行事前、事中和事后的跟蹤管理。

“我們巴不得這些錢都能用在老百姓的頭上，配合財政部門的工作，我們也非常樂意。”連云港市衛計委健康服務處工作人員笑著告訴記者，擺在他們面前的是一沓厚厚的預算和績效管理報告。

連云港市常務副市長王加培多次強調：“預算公開是建設節儉型、績效型政府的重要渠道”。在編制2018年預算時，王加培要求，要鞏固成果、完善不足；深化改革、科學編制，切實提高預算管理水平。

這是連云港市財政局推行的績效管理下的一個“動作”。績效管理要求目標編制實現預算單位全覆蓋。各預算單位對保運轉以外的各類專項資金，選擇1至2個項目編制預算績效目標。各類產業發展專項資金全部編制績效目標，無績效目標不安排資金。

為了能夠將這項制度深入推進，連云港市財政局對全市各預算單位進行了多場績效培訓，共計1500余人參與培訓。

“我們做這個事情主要目的，是為了引導各單位把錢用好，真正體現出資金的使用效率。”連云港市財政局績效考核處長宋于峰說。

為了加大專項資金整合力度，編制2018年預算時，連云港市將2017年的3大類56項政府專項資金整合為3大類40項，壓減約28%。同時強化績效管理評價與評價反饋。

下一步，連云港市財政局還將通過實施預算績效全過程管理，抓好績效評價結果在事前、事中管理中的應用，真正實現“花錢必問效、無效必問責”的良好氛圍，從而推動政府效能建設和財政資金使用效率的雙重提升。

推行績效管理的同時，陽光財政工作在連云港也全面推開。

在連云港市財政局，將預算公開作為一項重點改革來抓已有了5個年頭。 當時連云港市不少預算單位仍然抱著觀望、猶豫的態度，連云港市財政局嚴格執行《預算法》，率先垂范，向全市公開了本部門的預算情況，主動接受群眾的監督，受到社會各界的廣泛好評，帶動了全市預算公開步入正軌。

2013年，連云港市有近10家預算單位試點公開了部門預算，邁出了陽光財政的第一步。接下來的2014到2016年，政府預算和決算在短短3年內全面向社會公開，接受社會監督、預決算公開取得突破性進展。

有了預算和決算還不夠，重大財稅制度、專項資金管理辦法、專項資金清單、資金分配情況、政府性基金清單、行政事業收費清單、政府部門的三公經費、資產管理情況乃至于資金使用績效全部提上公開日程。

2017年底，上述事項全部實現對外公開。

財政工作的專業性很強，公開的內容往往老百姓不一定能看得懂。為了充分表達公開的誠意和真實性，連云港市財政局還對陽光財政增加了“翻譯”和監督環節。

財政局多次改進公開格式、簡化專用名詞和專門科目，用最貼近百姓生活的方式進行表達，對必要的專用名詞加以解釋。同時，還聘請了江蘇財會職業學院作為第三方，定期抽查、監督各單位信息公開的內容。“

“沒想到，政府部門的財務收支情況給咱老百姓看了。”連云港市海州區居民蔣申干通過網絡查到了連云港市各部門的三公經費、財務預算，他對連云港施行的陽光財政做法很是稱贊。

采訪中，記者發現一組數據對比也折射出連云港市財政預算公開工作：2013年之前，連云港市人代會開預決算會議，財政部門只送上4張表格，2017年初的連云港市人代會，財政部門要附上90多張表格。

連云港市人大預算工委負責人于偉告訴我們。為了接受連云港市人大監督，連云港市財政局還開發了一套系統，端口就設立了連云港市人大預工委，國庫中每筆資金的使用情況，人大代表可以隨時查閱。

連云港市財政局還將各部門三公經費公開情況“終端”向連云港市紀委打開，啟動預算聯網監督工作方案，爭取用3年時間，逐步形成橫向聯通、縱向貫通的預算聯網監督網絡。

今年10月27日，連云港市財政局再次連續榮獲了全省法治財政標準化管理第三批示范點榮譽稱號。在連云港財政人看來，全面推行法制財政是推進“兩聚一高”新實踐、建設“強富美高”連云港的重要保障。

自黨的十八大以來，該市各市縣財政部門就已經深入推進法治財政標準化建設，通過法治財政這把利劍鑄就“錢袋子”金色盾牌，讓法治成為連云港市財政改革發展的重要標識。

連云港市財政局稅政法制處處長孫金亮告訴記者，2017年，連云港市財政局將財政工作具體細化成財政業務管理標準化、信息公開管理標準化、規范性文件管理標準化等54個依法行政指標，將任務分解到每個處室和每位干部職工，上下聯動、齊抓共管，同時納入局領導班子年度述法考核和處室年度依法行政考核內容，并實行一票否決。每年對指標實行動態增減管理，進一步完善法治財政指標考核標準化管理。通過落實、考核、督查，推進財政業務標準化管理，推動法治思維、法治方式融入財政管理全過程。

聚變

連云港市雖然屬欠發達地區，但是近年來探索實踐現代財政制度的步伐卻不斷加大。以前城市的債務管理是小口徑統計（純政府性債務統計），連云港市從2016年開始，就將包括國有企業、投融資平臺的債務一并算入，考量全部家底。除了通過各種制度歸零、創新做好“節流”、用好資金外，連云港市財政局投入很大精力用于探索在現代財政制度下增強“造血”功能的“開源”之路。

與全口徑債務統計管理系統相伴的是連云港債權置換，以時間換空間，為企業贏得了發展空間。連云港市交通控股集團財務經理李友年說，債權置換，企業的還款壓力小，也為企業降低了成本。新海連集團是去年實施的單筆最大置換，利息從原先的7.2%降到2.71%，總計15億元的債務，一年僅利息就可節約6735萬元。2016年7月，這個案例作為“三降一去一補”的典型在央視《面對面》節目中播出。

“在這個過程中，我們也找到了更為準確的位置。”連云港市財政局債務處副處長齊欣明說。

確實，發揮連云港市場的作用，將財政政策與金融市場對接，從而助力實體經濟發展方面，連云港市財政局做了不少嘗試。

近年來不斷加強“財銀企”合作水平就是個非常典型的例子。據悉，連云港市財政局與銀行合作，做大“蘇微貸”資金池規模。“實際投放企業102戶，貸款余額3.07億元，資金放大了7.7倍。”齊欣明說。

為了緩解小微企業貸款難、貸款貴，連云港市財政局積極發揮小微創業創新發展貸款基金的作用，目前已累計發放貸款項目130個，累計金額3.57億元，支持眾多小微企業增強“造血”功能。此外，還將基金觸角伸向連云港市場偏愛的科技型企業扶持上。積極推進科技型中小企業貸款風險資金池工作，累計發放貸款項目數125個，發放貸款金額2.97億元，引導金融機構向科技型中小企業發放“蘇科貸”超過2億元。

連云港市財政局統籌運用財政政策工具，優化財政支出，放大財政資金乘數效應，加大對科技創新、富民增收、生態文明建設等工作的支持力度，努力改進財政資金扶持方式，從各類產業專項資金中，統籌4億元設立產業發展基金及連云港市級擔保公司注冊資本金，加快推進實體經濟發展。支持人才引進，實現人才獎補政策“全覆蓋”。綜合運用專項資金、投資基金、風險補償等手段，加快政府投資基金運作實施。引導金融資源服務實體經濟發展，完善財政金融服務平臺功能，“蘇微貸”“蘇科貸”“小微創業貸”等業務投放貸款逾10億元。

連云港市市長項雪龍在談到財政支持企業、產業發展資金的管理改革時認為，財政資金支持方法要更多運用市場化運作方法，建立可持續的投入機制，切實增強財政服務經濟社會發展的能力。

連云港市設立產業引導基金，通過設立“撥改投”“無償變有償”“資金改基金”的形式，聚合金融、社會資本扶持產業發展。出臺了《連云港市政府投資產業發展基金管理暫行辦法》，規范政府投資基金管理。2017年連云港市財政局統籌1億元資金，設立先進制造業基金和現代服務業基金，將以前通過補助、貼息等手段發放的資金，變成股權。資金從直接花掉，到流動起來，放大了資金的效益。同時，通過股權融資，有效降低了企業負債率和杠桿率。

為放大財政資金效應，加快建立上合組織出海基地和中哈物流中轉基地，江蘇省和連云港市財政部門共同組建了上合組織（連云港）國際物流園發展基金，支持連云港區域經濟發展。自上合基金設立以來，共確定10個項目，總投資額約11.55億元，其中完成對外投資項目2個，共計1.3億元，簽約項目2個，共計2.3億元。預計項目全部落地后，將撬動社會資本60余億元。

推進“放管服”，落實供給側結構性改革任務。清理規范工程建設項目各類保證金，逐步減少連云港市級部門直接面向企業的行政事業收費。2017年連云港市減少各類收費1.82億元。全面落實“營改增”改革政策，2017年同比改革前累計減稅32億元，有效降低了企業運行成本，增強企業內生發展動力。

積極推廣PPP模式。連云港市財政局、連云港市發改委聯合篩選征集PPP項目，印發《關于推廣政府和社會資本（PPP）模式實施意見》。全市PPP項目包含了交通、養老、城鎮綜合開發、水利建設工程等9個項目，計劃總投資138億元。目前，總投資14.3億元的海州開發區基礎設施PPP項目已正式成為連云港市首個落地的PPP項目，臨洪河口省級濕地公園項目實施方案也已通過聯合評審，正在進行社會資本招標采購工作。連云港中醫藥高職校中醫老年養護院、猴嘴片區綜合開發及配套工程以及連云區全域旅游基礎設施等PPP項目都在積極推進中。

通過探索建立現代財政制度的一系列嘗試，連云港財政部門刷新了形象，改變了工作理念與作風，更匯聚各種積極因素，為連云港的經濟社會發展帶來聚變效應。

更多更大效應，我們可以期待！