多措并舉 做實農業農村優先發展

葉興慶

專家簡介

葉興慶 現任國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，中國農業大學兼職研究員、吉林農業大學兼職教授、中國林業經濟學會副理事長、中國農業經濟學會常務理事。參與起草2004年至2013年的10個中央1號文件，黨中央、國務院其他有關農業農村問題的多個重要文件。出版專著《現代化與農民進城》《推進農村改革發展的行動綱領》《社會主義市場經濟中的農村經濟體制》等，發表學術論文300多篇。

黨的十九大報告立足于2035年基本實現社會主義現代化、2050年建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，明確要求加快推進農業農村現代化，并突出強調要堅持農業農村優先發展。如此強調，原因在于我國城鄉二元結構特征仍十分明顯，在未來的現代化新征程中，必須補齊農業現代化這個“四化同步”的短板、農村現代化這個國家現代化的弱項。

我們必須清醒地看到，在市場力量的作用下，各類資源要素會自發地流向高回報率的工業和城市，農業和農村在這場資源要素爭奪戰中往往會敗下陣來。特別是對我國這種后發追趕型國家而言，在現代化進程中，工業化、城鎮化往往是快變量，農業農村農民向現代化轉型往往是慢變量。在快速工業化、城鎮化進程中，要想避免農業衰退、鄉村衰落，實現國家協調均衡發展，必須牢固樹立農業農村優先發展的理念，切實加大對農業農村發展的支持力度。

貫徹“重中之重”的要求

新世紀以來，為了確保廣大農村同全國一道在2020年如期實現全面建成小康社會的目標，中央強調要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，先后提出了多予少取放活、統籌城鄉發展、城鄉發展一體化等重大方針，農業農村發展取得了歷史性成就。

面向未來，無論是在全面建成小康社會的決勝期，還是在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，“三農”問題都是關系國計民生的根本性問題。從城市這頭看，不僅需要農業提供數量充足、品種豐富、品質安全的農產品，而且需要農村提供清潔的空氣和水源、怡人的田園風光。從農村這頭看，今后即便城鎮化水平有了很大提高，仍將生活著幾億人口，他們也需要穩定的就業、富足的生活、宜居的環境。滿足城市和農村兩頭的需要，并不是一件輕而易舉的事，需要處理好多種錯綜復雜的關系，需要發揮我們的制度優勢。把“重中之重”的要求落到實處，關鍵在于轉變政績觀。衡量一個地方工作的好壞，要看工業，更要看農業；要看城市，更要看農村；要看經濟總量，更要看民生改善。在領導精力擺布、財政資金分配、重大項目安排等方面，真正做到向農業農村傾斜。

建立健全有利于各類資金向農業農村流動的體制機制

促進農業農村現代化，仍然適用“一靠政策二靠科技三靠投入”的思路，投入的重要性甚至更加凸顯。

一要改革財政支農投入機制。一方面，要堅持把農業農村作為財政支出的優先領域，確保農業農村投入適度增加；另一方面，要把主要精力放在創新使用方式、提高支農效能上。要做好“整合”和“撬動”兩篇文章。“整合”，就是要發揮規劃的統籌引領作用，把各類涉農資金盡可能打捆使用，形成合力。“撬動”，就是要通過以獎代補、貼息、擔保等方式，引導金融和社會資本更多地投向農業農村。

二要加快農村金融創新。農村存款相當部分不能在農村轉化為投資，通過金融機構的虹吸效應流向城市，是亟待解決的現實問題。要從“建機制”和“建機構”兩方面采取措施。“建機制”，就是要落實涉農貸款增量獎勵政策，對涉農業務達到一定比例的金融機構實行差別化監管和考核辦法，適當下放縣域分支機構業務審批權限，解決投放“三農”貸款積極性不足的問題。“建機構”，就是要優化村鎮銀行設立模式、提高縣市覆蓋面，開展農民合作社內部信用合作，支持現有大型金融機構增加縣域網點，解決投放“三農”貸款市場主體不足的問題。

三要消除社會資本進入農村的制度障礙。重點是探索建立社會資本進入農業農村的用地保障機制。例如，農村集體經濟組織可以將村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，以入股、聯營等方式，與社會資本共同發展鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合項目。又如，農村集體經濟組織可以通過出租、合作等方式，引進社會資本盤活利用空閑農房及宅基地。開展資源變資產、資金變股金、農民變股民等改革，也有利于促進社會資本進農村。

提高農業支持保護政策的效能

近年來，隨著農民收入水平提高，補貼在農民收入增量和總量中的占比都在下降；隨著農業生產成本提高，補貼中越來越多的部分被成本上漲“吃”掉了。還要看到，目前部分農業補貼是與當年生產掛鉤的，屬于世界貿易組織認定的“黃箱”政策，不能超過一定比例，今后即便國家財政有錢也不能隨意增加這類補貼了。最近兩年，國家已開始著手調整完善農業支持保護政策，如實行棉花目標價格補貼試點、推行玉米“市場化收購+生產者補貼”、推進農業“三項補貼”制度改革。今后我國農業支持保護政策的力度還應繼續加大，但要調整政策的著力點。應突出競爭力指向，加大對農田水利、土地整治、農業科技、職業農民培訓等的投入，促進農業降成本、提效率。還應突出綠色生態指向，加大對退耕還林、退耕還濕和退養還灘、節水灌溉、耕地地力保護、化肥和農藥減量、農業廢棄物回收、地下水超采和重金屬污染地區治理等的投入，促進農業可持續發展。

提高農村公共服務供給水平

經過多年努力，農村公共服務體系的“四梁八柱”已經搭起來，實現了從“無”到“有”的歷史性轉變。目前主要問題在于公共服務領域的城鄉差距仍然太大，農村公共服務的保障水平太低。應把從“有”到“好”作為主攻方向，繼續推動城鄉義務教育一體化發展、著力提高農村義務教育質量和便利性，完善城鄉居民基本養老保險制度、著力增加農民基礎養老金，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度、著力提高農民報銷比例，統籌城鄉社會救助體系、著力提高農村低保標準和覆蓋面。特別是要針對農村人口結構的變化，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系，構建農村養老、孝老、敬老政策體系和社會環境。

為鄉村聚人氣、添活力

隨著大量農村人口轉移進城，部分地方出現了“空心屋”“空心村”，缺乏人氣，甚至略顯凋零，這是現代化進程中的必然現象，也是正常現象。我們沒有理由阻止農民進城，也阻止不了部分村落的衰退和消亡。我們要做的是在推進城鎮化的同時，以縣域為單元，前瞻性地規劃好村鎮體系，把傳統民居和古村落保護好，把今后將長期存在下去的村莊建設好。應從目前還在務農的人中培養一批新型職業農民，鼓勵部分農民工返鄉創業，吸引城市各類人員下鄉創業和休閑、旅游、養老。只有這樣，鄉村才能重聚人氣，最終實現振興。