全口徑盯緊“錢袋”

趙曉思

近年來，契合新預算法精神，浙江省各地人大在深化全口徑預算審查監督進程中敢為人先，不斷從預算范圍全覆蓋、加強預算績效、實時在線監督等方面進行創新，打造了諸多基層人大預算審查監督的“樣本”。

溫嶺：“參與式預算”向縱深推進

“澤國鎮城區污水管網建設項目評價綜合評定得分為85.26分，評價等次為良好；牧嶼沿河景觀綠化提升工程績效評價得分為73分，評價等次為合格；澤國鎮公共自行車系統建設項目，綜合評價得分為85.74分，評價等次為良好?！?/p>

2015年，澤國鎮對三個跨年度實施的民生項目進行了績效測評。為了補上預算執行情況的評價和運用這塊“短板”，澤國鎮人大從2013年開始探索引入預算績效評價，進一步完善資金預算監督體系，以全面監督預算的分配、使用、產出和效益。經過三年多的實踐，績效優先，花錢要看效果已逐漸成為共識。

“現在不僅僅是把預算資金用完，更要用好、用出最佳效果?！睗蓢側舜筘撠熑苏J為：相關部門根據懇談結果對存在的問題進行化解，使得決算懇談與績效評價在預算投入、資金績效、工作推動之間搭起一個有機關聯平臺，從而建立與形成“預算決定決算、決算反饋預算”的一個正向、互動、良性的循環機制。

面對越來越復雜的預算、越來越大的項目投資，人大對“錢袋子”的監督由“預算懇談”逐漸向“預算績效”轉型升級。過去，代表關心錢用在哪里、怎么用，現在，代表們則更關心錢用得怎么樣，“參與式預算”的內涵不斷拓展延伸，監督效果也更加明顯。

事實上，溫嶺市參與式預算監督的探索已經持續十幾年。2005年7月27日，對很多人來說，這是一個值得銘記的日子。這一天，溫嶺市新河鎮十四屆人大五次會議開幕，也是這一天，到會的鎮人大代表們發現了會議多了一項議程：預算懇談，發放的會議材料里也多了一份《新河鎮2005年財政預算（說明）》。

在這份說明里，每項預算支出的具體用途被詳細列出，例如行政管理費1600萬元、車輛購置費70萬元等等。

看著這份說明，代表們開始了詢問，18個問題拋出，再由相關負責人回答。

“臺上臺下都有些不適應，臺下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺上領導人手一支筆邊答邊擦汗。”對于這場開啟預算改革的“實驗”，當時參會的人員還記憶猶新。

但是，懇談的實際效用開始發揮。此后，新河鎮針對這次懇談召開了人大和鎮政府班子的聯席會議，會上形成的《關于2005年財政預算報告項目調整的說明》明確：政府車輛購置費從70萬元調整為50萬元，自聘人員經費從75萬元縮減到70萬元……這份修改過的財政預算最終通過。

之后的2005年11月3日，溫嶺市新河鎮政府大樓五樓會議室舉行了另一場民主懇談會，參與人員擴大到了該鎮40多名代表、財經小組成員和自愿參加會議的村民。

至此，溫嶺市新河鎮先行先試，在審議鎮財政預算時，邀請民眾參與并開展民主懇談，由此拉開參與式預算改革試驗的序幕。

在這之后的十余年，溫嶺市參與式預算改革創新的步伐不斷向前邁進，每一步都走得踏實。

2008年，溫嶺市人大常委會首次“試水”部門預算民主懇談；

2009年，溫嶺市部門預算民主懇談進入常態；

2010年，部門預算懇談的大門正式向溫嶺普通市民打開；

2015年3月，溫嶺在全國縣級城市首次試行預算修正議案。

“這是一個自我革命的過程。”時任溫嶺市人大常委會主任張學明認為，無論是理念的轉變抑或是路徑的選擇都并非易事，“所以我們用了10年來做這一件事”。

實踐證明，溫嶺市人大的堅持對于人大預算審查的創新意義重大，“參與式預算”成了浙江人大工作的一張金名片，其影響力和輻射面越來越大，而溫嶺市人大對“參與式預算”的探索實踐也從未止步。

寧波：瞄準開發園區預算消除監督“盲點”

“住房公積金去年新增了499萬元，人均新增5000多元，按個人所繳部分占工資12%計算，明顯偏高，這是怎么回事？”

“基層醫療衛生機構的經費為什么沒有在基層衛生科目中列出？”

2015年4月14日上午，寧波市杭州灣新區財政局會議室，一場別開生面的開發區預算審查會議開場。5名來自財政局等單位的負責同志陳述開發區預算資金怎么花，花錢的理由和依據。寧波市人大財經委組織的專家組，每個人手中都拿著一份杭州灣新區2014年公共預算執行情況及2015年公共預算草案報告。

提問、回答、追問，在3個小時里，專家組就預算編制中的具體問題與財政局的負責同志進行著緊張的“交鋒”。

這樣的開發園區預算審查會在寧波已經成為常態。各開發園區是市政府的派出機構，享有市級經濟管理權限，都建立一級財政，這也導致行政區域內的人大很難對其進行監督，一直是預算監督的“盲區”。

但開發園區財政收入和支出規模逐年增大的現實卻表明，對開發園區開展預算監督刻不容緩。以2013年為例，寧波市屬相關開發園區（不包括寧波經濟技術開發區）地方財政收入達到100.27億元，占全市地方財政收入的12.65%；可用財力達到124.69億元，占全市可用財力的12.37%。

“對市屬相關開發園區的預算實施監督，促進各開發園區財政科學化精細化管理，減少管理的漏洞和薄弱環節，提高資金使用效益迫在眉睫。”寧波市人大常委會相關負責人表示。2012年，寧波市人大常委會將該項工作作為重點課題，在調研基礎上，決定從公共預算監督起步，探索市屬相關開發園區的預算監督工作。

隨后召開的市十四屆人大常委會第六次會議出臺了《寧波市人民代表大會常務委員會關于加強市屬相關開發園區預算監督的實施意見（試行）》，從制度上為市人大常委會監管市屬相關開發園區公共財政預算鋪平了道路。

《實施意見》施行以來，寧波市人大常委會審查園區每年公共財政預算以及上一年度的公共財政決算便成了規定動作，也取得了很好的效果。

幾年下來，各開發園區預算編制的規范化和精細化得到明顯提升。曾幾次參加預算審查的市人大代表不約而同地感慨：“以前，有些地方預算編制比較粗，也不科學。到年底大部分錢用不出去，現在這種情況很少了?！?/p>

觀察寧波市人大對開發區預算監督工作，除了覆蓋開發區預算監督盲區外，就如何善于監督、深入監督進而提升預算監督質量也進行了較好的探索。比如，杭州灣新區預算監督過程中，就有專家提出應在備注欄說明預決算調整的重大影響因素等。沒有局限于“投入太少”之類的抽象化、直覺性質疑，而是提出專業化、建設性的調整方案。

此外，人大預算監督呈現向主動監督、專業監督轉型趨勢。預算專家組成人大的智囊團，為人大常委會審議提供充分、專業的論證報告和參考意見。同時，根據情勢變化，市人大還對開發區政府預算進行常態性、跟蹤性的監督，如預算調整報備案、定期審計、財經委跟蹤監督……其監督效能顯然遠遠高于政府限于一時的“自我修改”。

預算監督理念的變化是又一個亮點。審查中，各項財政資金安排是否盡可能做到合情合理，政府開支有無進一步壓縮的可能等等都是人大關注的重點?！叭舜髮﹂_發區的預算審查，產業發展領域投入數字背后的政策措施是否得當、財政運行質量效益是最核心的內容?！?015年，杭州灣新區預算審查會上，寧波市人大常委會財經工委相關負責人總結時特別強調了這一理念。

溫州：預算聯網打造“透明錢柜”

在溫州市人大機關的在線監督室的專用電腦上，可以看到：在電腦屏幕上，鼠標一點，政府部門的每一筆開銷都可以實時看到；網線那頭，是財政部門的國庫集中支付系統。

2009年，一根網線聯通溫州市人大與市財政局，把政府的每一筆開銷都放在人大眼皮底下。

就在2009年，有公開資料顯示，溫州財政支出的剛性特征日益明顯，且很多支出科目的設立、額度的增加又不可逆轉，支出規模居高不下。

一邊是規模越來越大的財政收支，一邊是百姓對“錢袋子”的密切關注，溫州市人大常委會在相關審查報告中指出，部門預算執行有待進一步規范；專項資金使用績效有待進一步提高。

“過去，市人大對市財政預算執行情況的日常監督，主要是靠財政部門報送的月報表來掌握情況，具體支出項目并不清楚。基本信息不共享，使得審核監督難以深入、有效開展?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯A算工委有關負責人回憶，當時，不少市人大代表提出，財政就是民生，人大及其常委會、人大代表要為人民看好“錢袋子”。財政預算資金的監督監管，絕不能掉以輕心。

為了解決這一問題，溫州人大開始了在線預算監督的探索，在線預算監督系統應運而生。據在線監督室工作人員介紹，這套在線監督系統為人大預算監督裝上了“天眼”，推動著溫州人大預算監督進一步從程序走向實質。

通過這一在線預算監督系統，溫州市人大對政府財政預算支出的監督實現對財政資金運轉從周期性監督向實時監督、從結果監督向全程監督轉變。

八年來，這一人大在線預算監督系統，不斷改進完善，努力讓政府財政國庫變成“透明錢柜”。從此，人大預算監督的觸角，借助“天眼”，伸向幾乎所有需要花錢的領域和部門，實時進行監督。

據介紹，溫州市人大在線監督系統主要基于四大功能：政策法規、財政報表、用款計劃系統、支付管理系統。用款計劃和支付管理功能，與財政國庫集中支付系統實現了實時聯網，監控的資金范圍涵蓋了143個一級預算單位的部門預算支出。

“在以往的部門預算審查過程中，財政部門存在隨意改變預算項目安排情況，使得部門實際預算數與人代會批準的預算數不一致。”溫州市人大常委會預算工委有關負責人說，通過在線系統，實現了實際預算數與人代會批準預算數的比對，能夠有效約束財政部門隨意變更預算的行為，維護了預算的法定性。

與此同時，財政數據背后隱含的關鍵信息，往往是人大監督的切入點。

在溫州人大常委會預算工委，一項數據分析工作已經堅持了八年——每個季度結束之后，預算工委將所有部門預算執行情況通過在線監督系統導出，通過軟件轉化為需要的報表，進行分析梳理，發現存在的問題。

部門預算指標下達是否及時、預算結轉結余是否得到清理、支出進度是否合理、是否超項目范圍支出……分析出來的數據和問題，將由預算工委提供給預算審查專家，作為下一年度預算審查的重要依據，推動問題及時整改。

創新帶來的還有預算審查的“質變”。以在線預算監督系統為支撐，溫州市人大從2012年啟動公共財政預算監督改革。這一改革通過擴大預算透明度，引入公眾參與和民主監督，建立預算聽證制度、分項審議表決機制、預算約束機制和部門決算審查批準機制，讓公共財政建立在公共選擇的基礎上，使得財政資金安排更加體現民意。

溫州市人大常委會預算工委有關負責人介紹，信息化、智能化強有力地支撐著人大預算監督。在人大監督之下，溫州市政府及財政部門相繼制定出臺《全面推進預算績效管理的實施意見》《加強市級部門預算編制和管理的實施意見》《加強市級財政專項資金預決算管理的實施意見》等一系列制度，初步建立了公共財政的制度體系，為推進公共財政、陽光財政建設奠定了基礎。

“預算可以說是政府活動的經脈，也是人大監督工作的‘牛鼻子?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯敝魅螀栃阏湔f，溫州市人大在線預算監督系統的運行適應了信息化、大數據時代的新要求，秉持“預算內容全覆蓋、實時監控全天候、資金流向全追蹤”的建設思路，走出了符合溫州實際的預算監督路子，推動溫州開創了預算監督管理的新局面。

據悉，下一步，溫州市人大將根據全省人大預算聯網監督工作的統一部署，在現有的基礎上，進一步完善在線聯網內容和相關功能，逐步實現對全口徑預算執行情況的實時在線監督，通過預算編制、預算執行、決算等過程數據的統計、分析、比對，及時發現問題，提出建議，督促解決落實，為預決算審查提供更加充分的依據。